Da coordenação das políticas industriais aos problemas e soluções na implementação

É possível depreender do acima exposto que haveria um esforço crescente por parte do governo de assumir a capacidade de formular políticas, em linha com uma tendência iniciada no primeiro governo Lula de fortalecer os Ministérios em detrimento das Agências Reguladoras. No âmbito da política de conteúdo local, essa possível tendência teria como ápice o fato da lei da partilha prever que caberá ao MME, ao invés da ANP, propor ao CNPE, na forma de ‘parâmetros técnicos e econômicos do contrato”, o conteúdo local mínimo e outros critérios relacionados ao desenvolvimento da indústria nacional114. Não obstante, não é difícil antever que a Presidência da República poderá ter um papel importante na coordenação da política industrial com as demais. Por exemplo, segundo a Coluna “Negócios & Cia”, publicada em O Globo no dia 23/02/2012, a Presidenta Dilma teria instruído Graça Foster, presidenta da Petrobras, a dar preferência ao conteúdo local em um momento que a empresa se via às voltas com dificuldades para cumprir suas metas, o que ficou claro quando ela anunciou o Plano de Negócios 2012-2016 da Petrobras.

No que diz respeito à implementação das políticas industrial, de recursos humanos e tecnológica, a referida lei irá reforçar ainda mais o papel da Petrobras, que já era grande, por designar-lhe a tarefa de ser a operadora única nos consórcios da partilha no VI do artigo segundo. Por outro lado, a lei prevê também que a empresa irá participar de consórcios com outras empresas, que os direitos e as obrigações patrimoniais da Petrobras e dos demais contratados serão proporcionais à sua participação no consórcio115, e que caberá ao comitê operacional do consórcio supervisionar as operações e aprovar a contabilização dos custos realizados116. Assim, muito embora a lei preveja que haverá controles externos – da PPSA e das demais empresas do

114

Artigo 10, inciso 3º, alínea e. 115

§ 2º do Artigo 20 da lei da partilha. 116

Segundo o artigo 23 da referida lei, metade dos participantes do comitê operacional é indicada pela PPSA, sendo a outra metade dividida entre Petrobras e as demais empresas que eventualmente participarão do consórcio.

consórcio - sobre a operação das atividades de exploração e produção sob o regime de partilha, parece indiscutível que a Petrobras vai ser a empresa mais importante na implementação das referidas políticas.

Dando prosseguimento a outro raciocínio desenvolvido no capítulo 2, a centralidade da Petrobras no que tange à implementação das referidas políticas é dependente da trajetória de um longo processo de aprendizado tecnológico e organizacional. Em outras palavras, já sob o contrato de concessão a Petrobras exercia essa liderança executória das referidas políticas por que conseguiu, ao longo de décadas de experiência, desenvolver as capacidades tecnológicas e humanas para tal117.

Assim, como demonstraram Fernandez y Fernandez e Musso (2011), a Petrobras é o elo central de toda a cadeia de petróleo e gás no Brasil. Segundo o Entrevistado nº 2118:

“a Petrobras tem essa capacitação de se articular que é necessária para quem quer ter uma atuação eficaz com o entorno, toda a cadeia produtiva.”

Assim, muito embora ela não gere todos os empregos no setor, conforme o gráfico 18 abaixo, suas decisões de investimento funcionam como um termômetro para a demanda industrial, de recursos humanos e de desenvolvimento tecnológico do setor, como se verá abaixo.

117

Para uma análise detalhada de como a Petrobras conseguiu acumular ao longo das décadas as capacidades necessárias para conseguir exercer a liderança na implementação das políticas ambiental, industrial e de recursos humanos uma boa referência é a tese de doutorado de Ednilson Silva Felipe, concluída em dezembro de 2010.

118

Gráfico 18 – Pessoal empregado no setor petróleo no Brasil: Petrobras e outras empresas que atuam na cadeia petrolífera

Fonte: Elaboração própria com dados de Fernandez y Fernandez e Musso e da Petrobras Segundo o Relatório de Sustentabilidade de 2011 da Petrobras:

“A companhia investiu R$ 2,4 bilhões em pesquisa e desenvolvimento (P&D), um aumento de 41% em relação ao valor de 2010. Destaca-se o fortalecimento da parceria com

fornecedores e a comunidade acadêmica brasileira,

principalmente em projetos voltados às atividades no Pré-Sal. Foram aplicados aproximadamente R$ 500 milhões em universidades e instituições de ciência e tecnologia nacionais, destinados à realização de projetos de P&D, à qualificação de técnicos e pesquisadores, e à ampliação da infraestrutura laboratorial, com a inauguração de 35 laboratórios em 17 instituições de 11 estados brasileiros. Com estímulo da Petrobras, 15 grandes fornecedores da indústria de óleo e gás construíram ou iniciaram a construção de centros de pesquisa no Brasil. Também mantivemos 44 acordos de cooperação ou

protocolos de intenções com empresas nacionais e

internacionais. (p.27)”

Este valor foi bastante superior aos R$ 1.031.893.000 relativos à cláusula de obrigação de investimentos em P&D, que se referem à etapa de produção, dos quais R$ 990.479.000 foram investidos pela própria empresa. No mesmo ano, o CT-Petro dispôs de R$1.322.000.000.

Uma vez demonstrada a importância da Petrobras na implementação das políticas industrial, de recursos humanos e tecnológica, recorda-se que a implementação diz respeito à capacidade de mobilizar os recursos técnicos, institucionais, financeiros e

políticos necessários para a consecução dessas políticas (DINIZ, 1995, 1996, 1998a, 1998b).

No que diz respeito aos recursos políticos, o Entrevistado nº 4119 e o Entrevistado nº 5120 e atestam para a capacidade da indústria de petróleo de pautar a elaboração de políticas que lhe são favoráveis. Segundo o Entrevistado nº 4, a Petrobras, em função da coesão da sua agenda, do seu poderio econômico e do seu impacto na economia, tem a capacidade efetiva de pautar a agenda de política pública. O gráfico 19 abaixo mostra como a participação do setor petróleo no PIB brasileiro tem crescido bastante nos últimos anos. Em 2020, segundo o IBP121, pode alcançar a marca de 20%.

Gráfico 19 – Participação do setor petróleo no PIB brasileiro

Fonte: IBP

Assim, segundo o Entrevistado nº5:

“A indústria de do petróleo tem uma agenda muito bem estabelecida, com certo volume de produção e investimentos planejados. Como ela é a parte mais material de um planejamento econômico, as outras políticas acabam sendo pensadas a reboque. A política industrial, a questão do conteúdo local, a política de capacitação de RH, a política macroeconômica, a questão do fundo soberano, todas essas questões elas acabam sendo pautadas pela indústria de petróleo. Como ela consegue colocar isso em pauta, isso é encaminhado,

119

A entrevista foi realizada no dia 9/11/2012. 120

A entrevista foi realizada em 5/11/2012. 121

Segundo relatório intitulado “A Contribuição do Setor Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis para o Desenvolvimento Sustentável no País”, apresentado na Rio+20.

existem interseções políticas. Inclusive por que a indústria tem recursos. Quando você analisa a questão da capacitação de mão- de-obra você tem lá o PROMINP, que é financiado pela própria indústria. A Petrobras tem recursos para investir em capacitação, investindo no Ciências Sem fronteiras, que manda estudantes brasileiros para fora. Então isso entra na agenda.”

Dessa forma, sobretudo a Petrobras possuiria a necessária articulação política para que outras instâncias da burocracia estatal sejam mobilizadas para auxiliar a consecução das políticas industrial, de recursos humanos e tecnológica. Podem ser

citados Ministérios como o MME, MDIC e o MCT122 e outros órgãos federais como o

BNDES e a FINEP. Como foi visto na seção anterior, planos de governo como o Prominp e o Plano Brasil Maior são políticas que facilitam a aquisição de recursos técnicos por parte da Petrobras. Conforme foi debatido no capítulo 2, a introdução de um novo marco regulatório para o pré-sal na forma da lei da partilha esteve acompanhada da aprovação da cessão onerosa, que capitalizou a Petrobras com uma parte dos recursos financeiros necessários para que explorasse o pré-sal123.

A escala do pré-sal e a escolha da empresa enquanto operadora única impõe à Petrobras um desafio grande de governança. Se ela pretende manter a sua capacidade de mobilizar os recursos técnicos, institucionais, financeiros e políticos necessários para a consecução dessas políticas ela precisará realizar um esforço constante de reavaliação e redimensionamento dessas políticas. O mesmo esforço precisará ser feito pelo governo, tanto em relação à Petrobras quanto no que tange o esforço de fomentar o fortalecimento da cadeia industrial. Pegando emprestado um termo utilizado por Jessop (2001), caberá também ao Governo Federal empreender a “meta-governança” (steering) da governança da Petrobras, criando condições para que a própria companhia possa aprimorar a sua governança. A Petrobras também tem feito a sua parte, principalmente por ter institucionalizado a prática de anualmente divulgar seu plano quinquenal, onde publica a sua expectativa de incremento dos investimentos, equipamentos e recursos humanos necessários no próximo quinquênio para alcançar determinado patamar de produção. Assim, a expectativa é que após a primeira rodada de licitação sob o contrato de partilha, prevista para este ano, a Petrobras reveja seu plano de negócios,

122

Ministério de Ciência e Tecnologia. 123

Por outro lado, vale ressaltar que como a Petrobras é uma empresa de capital aberto ela possui a independência para buscar no mercado alguns desses recursos necessários, sobretudo técnicos e financeiros. Sua capitalização, por exemplo, pode se dar através de empréstimos internacionais ou através de recursos próprios.

redimensionando a sua necessidade de equipamentos e de recursos humanos. Tal anúncio é de especial importância para a indústria.