Análise comparativa dos programas

Após a descrição dos PTCR dos países em exame, realizada no capítulo 2, convém empreender uma análise comparativa pormenorizada, embora não exaustiva, entre tais programas, na tentativa de esboçar um panorama acerca de sua situação e deste tipo de política pública no contexto contemporâneo da América Latina. Deste modo, analisam-se, nesta parte, os programas59 _{Bolsa Família (PBF), Asignación Universal por Hijo (AUH) e} Ingreso Ético Familiar (IEF), para o Brasil, Argentina e Chile, respectivamente.

Hodiernamente, os PTCR constituem, em diversos países latino-americanos, um componente fundamental de suas políticas sociais. Esses programas são distintos em alguns de seus elementos, como desenho institucional, operacionalização, critérios de acesso e elegibilidade, nível de benefícios e cobertura, grau de institucionalidade e quanto à legislação que os fundamenta. Por outro lado, eles se aproximam em função de seus objetivos principais e detêm certos elementos cruciais que os caracterizam.

Como elucida Soares (2010, p.174), os PTCR:

(...) são claramente identificados por seus dois objetivos – alívio da pobreza em curto prazo e quebra da transmissão intergeracional da pobreza em longo prazo – e por três características básicas: i) a existência de mecanismos de focalização; ii) a exigência de contrapartidas, por parte das famílias, para que possam receber o benefício, as chamadas corresponsabilidades, mormente nas áreas de saúde e educação, para estimular a acumulação de capital humano das crianças; e iii) o fato do benefício ser pago em dinheiro e não em espécie. A esse conjunto de características podem-se somar as seguintes especificidades que estão inter- relacionadas: o fato do titular do benefício ser, em geral, a mãe ou a mulher responsável pela criança e um foco no bem-estar das crianças.

O PBF, a AUH e o IEF emergem no contexto do que se pode chamar de segunda geração dos PTCR, vigente a partir dos anos 2000, quando esse tipo de política angaria um caráter massivo em oposição à natureza segmentada e restritiva que a maioria dos PTCR então existentes possuíam na década de 1990.

Dentre os três programas ora considerados, o PBF é o precursor, sendo criado em 2003, pela Medida Provisória 132, convertida na Lei 10.836 em 2004. Sua criação prestou-

59 _{No caso da Argentina, optou-se, nesta parte, pela AUH em detrimento da AEPS, por ser o primeiro um}

programa mais representativo dentro do subsistema de asignaciones no qual ambos estão inseridos. Já no caso chileno, escolheu-se o IEF em detrimento do Chile Solidario, em função deste último não se constituir em um PTCR propriamente dito, como já salientado na terceira seção do capítulo 2.

se a unificar quatro programas federais de transferência de renda então existentes, que eram segmentados ou coincidentes tanto em sua operacionalização quanto no atendimento do público-alvo, ocorrendo muitas vezes sobreposição de objetivos, má focalização e, em consequência, desperdício de recursos. Como já destacado anteriomente na dissertação, o intento mais amplo da unificação operada pelo PBF foi o de conservar um PTCR único no país, apto a articular as ações e programas sociais então implantados nas diferentes esferas de governo (SILVA; YAZBEK; GIOVANNI, 2012, p.142). Porém, merece relevo o fato de que a criação do PBF promoveu muito mais do que apenas a unificação dos remanescentes, pois ele, além de unificar esses programas, estendeu a cobertura a todo o país. Ademais, através do PBF foi introduzido um componente de transferência sem condicionalidade, o Benefício Básico. Outro aspecto extremamente relevante é que o PBF não determina o destino que a família deve dar ao dinheiro recebido – como acontecia com o Auxílio Gás, por exemplo; a família tem autonomia para gastar o benefício da maneira que melhor lhe atender.

No caso argentino, a AUH foi criada em 2009, pela Lei 1.602, mas sob outra motivação. Inserida no contexto de retomada pelo Estado da responsabilidade de promover a proteção social, a partir de fins de 2008, a criação da AUH tem seu fundamento em uma concepção de direito. Este programa constitui-se como uma extensão do direito ao recebimento de um benefício estatal a todas as crianças e adolescentes do país, de maneira a efetivar a proteção integral aos direitos da infância, preconizada pela Lei 26.061, instituída no país em 2005. O regime de Asignaciones Familiares até então existente privilegiava apenas os dependentes menores ou incapacitados de responsáveis inseridos no mercado formal de trabalho, relegando tal direito a todas as crianças cujos pais não se encontrassem nessa situação. A partir da criação da AUH, os dependentes menores ou incapacitados, cujos responsáveis estejam desempregados, trabalhem no setor doméstico ou atuem no mercado informal de trabalho (desde que não detenham rendimento mensal superior a 1 salário mínimo argentino), passaram a ter também direito à asignación. Deste modo, ao estender o direito de recebimento da asignación aos menores dependentes de pais não inseridos no mercado formal, a Argentina forjou uma universalidade na assistência à infância no país, ainda que sob uma política focalizada.

O Ingreso Ético Familiar, por seu turno, foi criado em 2012 através da Lei 20.595. Este programa é derivado de uma política de transferência de renda de caráter excepcional,

denominada Bono de Apoyo a la Familia, que teve lugar no Chile em 2009, como forma de amenizar o recrudescimento da pobreza diante do abalo econômico que estremecera o país, em função da crise financeira mundial iniciada no ano anterior. Ademais, o IEF absorveu o componente de transferência monetária do Chile Solidario, o Bono de Protección, que passou a ser realizado em seu âmbito, junto com outros benefícios que compõem o programa. O IEF, em relação ao Chile Solidario, amplia significativamente o tipo e o valor das transferências monetárias (CECCHINI; FARÍAS; VARGAS, 2012).

Todos os três programas em questão – PBF, AUH e IEF – constituem políticas focalizadas em segmentos pauperizados da população e impõem algumas condicionalidades, que funcionam como contraprestações para o recebimento integral das transferências monetárias. Outrossim, eles possuem abrangência nacional e são políticas sociais de caráter não contributivo. Para além dessas características, esses três programas, enquanto programas de transferência condicionada de renda, apresentam dois objetivos precípuos, como previamente destacado, segundo Soares (2010), quais sejam, promover o alívio (ou redução) da pobreza vigente, no curto prazo, e favorecer a quebra do círculo vicioso da pobreza (ou sua transmissão intergeracional), mediante o fomento ao acúmulo de capital humano das crianças pobres, no longo prazo. Contudo, cada programa pode conceder maior ênfase a determinado objetivo, o que é possível verificar através das diferenças em seus desenhos institucionais.

Quanto à gestão dos programas, tanto o PBF quanto o IEF estão inseridos no âmbito dos respectivos ministérios de desenvolvimento social de seus países. Esses ministérios são responsáveis pelas políticas e ações socioassistenciais implantadas em nível federal pelos respectivos governos brasileiro e chileno. Logo, os referidos programas integram o domínio da Assistência Social, dentro do sistema de proteção social vigente em cada país. A AUH, contudo, difere neste ponto, pois sua gestão cabe à ANSES, órgão responsável pela seguridade social e previdência na Argentina. Portanto, a AUH está situada na esfera previdenciária dentro da proteção social do país. Esta localização dos programas é relevante, pois indica a natureza que eles possuem na proteção social. Por um lado, o PBF e o IEF, vinculados à Assistência, são políticas sociais que não constituem um direito exigível por todos aqueles que se enquadrem nos critérios de elegibilidade, pois esse programas dependem de adesão, seleção e recursos orçamentários por parte do ente promotor/gestor.

Por outro, a AUH, enleada à Previdência, constitui-se em um direito que, consequentemente, é passível de ser exigido por todos que atendam aos critérios de elegibilidade.

Uma vez que o PBF e o IEF não são direitos, mas políticas de assistência e que dependem de recursos orçamentários para seu funcionamento, seus beneficiários efetivos são selecionados dentre os indivíduos ou famílias elegíveis. Para o PBF, a seleção ocorre por intermédio do Cadastro Único (CadÚnico), um banco de dados federal onde famílias em situação de vulnerabilidade são identificadas e registradas para fins de atendimento em programas e ações socioassistenciais diversas. No caso do IEF, o instrumento pelo qual ocorre a seleção de beneficiários é a Ficha de Protección Social (FPS), que, à semelhança do CadÚnico, também presta-se a identificar e registrar as famílias e indivíduos socialmente vulneráveis do país. Distinta é a situação quanto ao acesso à AUH. Como se trata de um direito, todos aqueles elegíveis podem solicitar o recebimento do benefício, bastando para isso que estejam com seus dados familiares e domiciliares atualizados junto à ANSES.

No que concerne à operacionalização dos programas, o PBF e o IEF assemelham- se. Ambos os programas são operacionalizados de forma descentralizada, em nível dos municípios. A AUH, opostamente, tem sua operacionalização centralizada, em âmbito federal pela ANSES.

O público-alvo desses programas não são exatemente os mesmos, embora integrem ou constituam os segmentos mais pauperizados da população. O PBF e o IEF enfatizam os critérios de renda e de condição socioeconômica para delimitar sua assistência, atendendo a públicos sob indigência, pobreza ou vulnerabilidade. Já a AUH considera a condição laboral como balizador de seu público, abrangendo desempregados e trabalhadores do setor doméstico ou em informalidade. Todos os programas são voltados às famílias, enquanto categoria de assistência. Todavia, o IEF também considera o indivíduo como categoria.

Há, enquanto característica adicional de grande parte dos PTCR atualmente existentes na América Latina, conforme assinalado anteriormente, um foco no atendimento à infância. O PBF e a AUH possuem este foco claramente exposto, enquanto o IEF, por outro lado, não o enfatiza, apesar de também assistir crianças e adolescentes. O foco no atendimento à infância indica uma maior preocupação com o objetivo de romper a transmissão intergeracional da pobreza, ou o seu círculo vicioso, mediante a acumulação de capital humano, que se pretende operar nas crianças e adolescentes através das

condicionalidades, principalmente em educação. Deste modo, pode-se considerar que tanto o PBF quanto a AUH enfatizam este objetivo em seus desenhos institucionais. Além disso, outro elemento importante de seus desenhos aponta para esta preocupação. Trata-se do tempo de permanência no programa, que é de no mínimo 2 anos para o PBF (renováveis por outros iguais períodos) e indeterminado para a AUH, evidenciando uma ênfase de mais longo prazo em suas estratégias de combate à pobreza. O IEF, ao contrário, não possui um foco explícito no atendimento à infância, embora almeje estimular o acúmulo de capital humano nas crianças através de suas condicionalidades na área de educação. Porém, o tempo de permanência no programa, que é de no máximo 2 anos, é exíguo para pautar uma estratégia de longo prazo como a requerida a uma pretensa “quebra” da transmissão intergeracional da pobreza. Ademais, o principal elemento do programa compreende um plano de estratégias e metas – o Plan de Intervención – pelo qual as famílias devem realizar “por si mesmas” os esforços para a melhoria de sua situação socioeconômica. Este plano constitui um elemento de relativo curto prazo, com foco na (re)inserção produtiva e laboral dos membros da família. Por conseguinte, o IEF afigura-se como um programa cuja preocupação maior parece ser o auxílio imediato às famílias durante o período no qual elas estejam se “recuperando” ou buscando esta recuperação.

Obviamente, a existência de uma maior ênfase em determinado objetivo não exclui a preocupação com o outro. Os PTCR caracterizam-se justamente por possuírem esses dois objetivos precípuos – alívio/redução da pobreza vigente e quebra de sua transmissão intergeracional. Contudo, pode ocorrer, e a opinião ora exposta é de que ocorre, certa prioridade ou ênfase em um desses objetivos, sem prejuízo absoluto do outro, o que se evidencia por alguns elementos do desenho institucional dos programas, como apontado.

Os valores dos benefícios concedidos não são idênticos para todas as famílias assistidas pelos programas em questão. No caso do PBF e da AUH, o benefício total pago à família beneficiária relaciona-se diretamente à sua composição familiar e também à sua renda. Outrossim, o IEF também considera a composição familiar e a renda para a formação do montante a ser pago. No entanto, este programa “bonifica” ainda os méritos (ou êxitos/sucessos) obtidos pelas famílias, de maneira que o valor final do benefício possui um determinante a mais em relação aos outros programas. De modo geral, para os três programas ora tratados, quanto maior for a quantidade de filhos menores dependentes (até certo

número-limite) e quanto menor for a renda familiar, maior será o montante transferido à família.

No que concerne ao valor relativo dos benefícios, a Argentina lidera, pois outorga prestações monetárias cujos montantes são superiores aos concedidos pelo Brasil e Chile. Considerando-se, por exemplo, o benefício mínimo que uma família pode receber em cada programa, o PBF outorgaria o valor de R$35,00 (equivalente a 01 Benefício Varíavel, vinculado à criança de até 15 anos, à gestante ou à nutriz); a AUH, $644,0060 _{(correspondente} a 01 benefício por dependente menor); e o IEF, $7.000,0061 _{(relativo a 01 benefício por} frequência escolar ou 01 benefício por controle da saúde da criança). Como proporção do salário mínimo vigente (em 2014) em cada país, esses valores correspondem a 4,8% (salário mínimo equivalente a R$724,00), no caso do Brasil; 17,9% (salário mínimo equivalente a $3.600,00), no caso da Argentina; e 3,1% (salário mínimo equivalente a $225.000,00), no caso do Chile. Em dólares, os referidos valores equivalem a US$13,48 (PBF), US$74,78 (AUH) e US$11,14 (IEF). Se a taxa de inflação nesses países fosse idêntica, obviamente, o programa argentino seria o de maior influência na redução e alívio da pobreza, o que só ratifica a importância da conjuntura macroeconômica. Porém, à parte esta questão (ainda que importante, mas que exigiria uma análise distinta da que aqui se propõe), a superioridade relativa do valor dos benefícios da AUH parece indicar uma maior preocupação em outorgar às famílias beneficiárias uma renda mais próxima de uma renda de cidadania, menos distante do mínimo atribuível a qualquer trabalhador do país. Enquanto que no PBF o máximo que uma família beneficiária pode receber corresponde a 46% do salário mínimo brasileiro, na AUH, este valor é de quase 90% do salário mínimo argentino, podendo mesmo ultrapassá- lo se houver dependente incapacitado na família.

Os benefícios pagos, em geral, estão associados ao cumprimento de algumas condicionalidades, as quais desempenham o ofício de contraprestações, pois precisam ser devidamente realizadas e comprovadas para que o usuário faça jus ao recebimento integral da prestação monetária. As condicionalidades exigidas pelos três programas em exame centram-se nos campos de educação e saúde, conquanto haja outras áreas contempladas, como a assistência social, no caso do PBF, e trabalho, para o IEF. Entretanto, nos três

60 _{Pesos argentinos.} 61 _{Pesos chilenos.}

programas existe um componente não condicionado de transferência, ou seja, que não requer o cumprimento de uma contraprestação. Este componente designa-se às famílias em extrema pobreza, tanto no PBF quanto no IEF. Já para a AUH, este componente não condicionado está inserido na própria prestação, uma vez que 20% do valor mensal do benefício devido aos usuários, são retidos e somente podem ser recebidos sob comprovação das condicionalidades exigidas. Assim, 80% do valor do benefício da AUH é incondicional. Cabe frisar, todavia, que as condicionalidades em alguns programas sujeitam não apenas o recebimento da prestação monetária como também a própria permanência no programa, como é o caso do PBF.

Enfim, o quadro 9 sintetiza os elementos dos programas discutidos nesta parte, procurando oferecer um panorama geral a respeito deste tipo de política pública, na América Latina. Certamente, esses programas não encerram as diferentes arquiteturas que os PTCR podem assumir, e assumem, nos vários países da região onde estão implantados, mas expressam modelos diferentes de uma mesma categoria ou instrumento de política social, favorecendo o reconhecimento de seus elementos característicos e a identificação das formas distintas como eles podem estar relacionados no sistema de proteção social dos países.

Além dos elementos basilares constitutivos de seus desenhos institucionais, outros aspectos relevantes que devem ser incorporados à análise comparativa concernem ao tamanho e à cobertura dos programas tratados. Em seu relatório sobre a proteção social no mundo, para o biênio 2014/2015, a OIT (2014, p.20) apresenta o nível de gasto (como percentual do PIB) e a proporção da população (em percentual de indivíduos e de lares) assistida por algum PTCR de caráter não contributivo, para determinados países latino- americanos. A OIT empregou informações disponibilizadas na base de dados da CEPAL, utilizando as informações para os últimos anos disponíveis. Sendo assim, no que interessa à análise ora realizada, os dados do Brasil e da Argentina referem-se ao ano de 2012 e do Chile, aos anos de 2011 e 2012. Tais informações são expostas no gráfico 16. Destacam-se, em amarelo, os países ora examinados – Brasil, Argentina e Chile – e seus PTCR.

Quadro 9

Panorama dos PTCR do Brasil, Argentina e Chile

País Brasil Argentina Chile

Programa PBF AUH IEF

Criação 2003 2009 2012

Marco legal MP 132/2003

Lei 10.836/2004 Lei 1.602/2009 Lei 20.595/2012

Abrangência Nacional Nacional Nacional

Caráter Não contributivo Não contributivo Não contributivo

Natureza Não direito Direito Não direito

Órgão responsável MDS ANSES MDS-Ch

Seleção CadÚnico Não há FPS

Operacionalização Descentralizada, em nível

dos municípios Centralizada, em nível federal Descentralizada, em nível dos municípios

Público-alvo Famílias pobres e extremamente pobres, segundo as linhas de pobreza e extrema pobreza definida para o PBF

Famílias que possuam menores ou incapacitados dependentes de trabalhadores desempregados, do setor doméstico ou do mercado informal de trabalho Famílias extremamente pobres, pessoas e famílias sob vulnerabilidade

Foco na infância Sim Sim Não

Tempo de

permanência Mínimo de 2 anos Não definido Máximo de 2 anos Objetivo

enfatizado Quebra do círculo vicioso Quebra do círculo vicioso Alívio da pobreza Valores dos

benefícios Variam de acordo com a renda e a composição familiar

Variam de acordo com a renda e a composição familiar

Variam de acordo com a renda, a composição familiar e a obtenção de “êxitos”

Condicionalidades Áreas de educação, saúde

e assistência social Áreas de educação e saúde Áreas de educação, saúde e trabalho

Componente

incondicional Sim – Benefício Básico Sim – 80% do benefício Sim – Pilar Dignidade

Fonte: MDS, 2014d; MDS, 2014e; BRASIL, 2003; BRASIL, 2004; ANSES, 2013; ANSES, 2014; ANSES, 2014c; ARGENTINA, 2009; MSAL, 2013; LARA & FLORES, 2014; LARA & FLORES, 2014b; LARRAÑAGA, 2010; MDS-Ch, 2014; CHILE, 2012.

Gráfico 16

Nível de gasto e proporção da população atendida por PTCR não contributivo, em países selecionados da América Latina – 2012*

*No caso do Chile, os dados são referentes aos anos de 2011 e 2012. Fonte: OIT, 2014.

Segundo o gráfico 16, o nível de gasto empreendido pelo PBF foi de 0,47% do PIB brasileiro. A esse nível de gasto, o PBF conseguiu atender, no mesmo ano considerado, cerca de 30% da população total e de 25% dos domicílios do país. A Argentina, por sua vez, possui um gasto relativo à AUH de 0,54% de seu PIB, contra uma cobertura que se aproxima a 9% da população e a cerca de 15% das residências do país. Essa diferença – maior nível de gasto em relação ao PIB associado a uma cobertura menor da população – entre o PBF e a AUH explica-se pelo valor monetário superior dos benefícios relativos à AUH e a um percentual menor da população dentro dos critérios de elegibilidade. Enquanto uma família beneficiária da AUH pode perceber um benefício total de até $3.220,0062 _{(se possuir o número-limite de}

5 dependentes menores, não considerando incapacitados, o que perfaria um montante maior), valor que corresponde a 89,4% do SMVM (Salario Mínimo Vital y Móvil – o salário mínimo argentino) em 2014, uma família beneficiária do PBF contaria com um benefício máximo de R$336,00 (desde que classificada como extremamente pobre, montante equivalente ao Benefício Básico somado ao valor máximo atribuível à composição familiar – pelo menos 5 membros entre crianças, gestantes e nutrizes, mais 2 adolescentes de 16 ou 17 anos), valor total correspondente a 46,4% do salário mínimo brasileiro, em 2014 (caso tais famílias superem a linha de extrema pobreza a partir destas transferências, do contrário, cada família recebe um acréscimo de renda, correspondente ao BSP, para ultrapassar tal linha). Em dólares, o valor máximo referente à AUH equivale a US$376,00 e o referente ao PBF, a