Na Ditadura Militar, houve uma ampliação da abordagem legislativa federal, no que se refere aos temas ligados ao desenvolvimento do país e à relação entre eles100F
101. Essa nova forma de intervenção federal nas dinâmicas
urbanas se insere no contexto da ampliação da problemática do projeto de modernização, inclusive com novas articulações entre os agentes econômicos e as relações estabelecidas entre capital nacional e internacional. Esse processo envolve a criação de leis, de políticas públicas e de estruturas institucionais que, em conjunto, redefiniram a configuração das dinâmicas de reprodução do espaço no Brasil sem, no entanto, negar ou enfraquecer sua base (agrária e fundiária) de sustentação.
Nesse período, há, na legislação federal, um aprofundamento da separação no tratamento das terras urbanas e rurais. O Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de 1964) expressa tal diferenciação. Ele estabelece as normas gerais de Direito Agrário no Brasil e dá uma especificidade agrária ao parcelamento das
100 Maricato (2000) faz uma crítica desse distanciamento entre o Plano formal, que ela chama de
“plano-discurso” e o plano que é efetivamente praticado pelo poder público.
101 “Desse momento [1964] até fins de 1970, questões urbanas tornaram-se alvo de políticas
governamentais, por meio tanto da elaboração de planos locais integrados quanto da provisão das condições gerais de produção e reprodução coletivas, estas últimas na forma de políticas setoriais – saneamento, transportes, habitação, entre outras. As primeiras – elaboração de planos locais – tiveram seu auge no período de meados dos anos 1960 ao início dos anos 1970, e as últimas, desse momento ao final da mesma década”. (COSTA, 2008, p. 67-68)
A constituição institucional-normativa na (re)produção do espaço no Brasil
áreas rurais, instituindo o “módulo rural”, definido com base em critérios de agricultura familiar101F
102.
A Lei cria uma fronteira jurídica à expansão urbana tal como vinha ocorrendo havia quase um século, a implantação de lotes urbanos em áreas rurais e posterior extensão do tecido urbano, estabelecendo ligações, em geral permitida (e mesmo incentivada) em planos urbanísticos e legislações municipais. Essa fronteira jurídica definiu não uma barreira efetiva ao loteamento urbano de glebas rurais, mas uma fronteira de legalidade. Em outros casos, ela estimulou a ampliação dos limites da área urbana para longe de onde de fato acabava a “cidade”.
A Constituição de 1967, de modo geral, mantém os principais aspectos ressaltados na Constituição de 1946. Entre as novidades que ela traz, vale ressaltar especialmente a instituição da função social da propriedade como princípio da ordem econômica102F
103 (que tem, como anteriormente, a justiça social
como objetivo).103F
104
102 Os critérios para subdivisão de terras visavam à sustentabilidade das pequenas propriedades,
possibilitando que cada uma fosse dimensionada de maneira a oferecer condições de sobrevivência a uma família, através das atividades agrícolas desenvolvidas nos limites da propriedade. As franjas urbanas e zonas de transição cidade-campo, que definem os eixos da expansão urbana, não têm tratamento nessa Lei como espaço com especificidades. Ela também não estabelece critérios de regulação construtiva ou de formas mais específicas de uso e ocupação do solo rural.
103 “Art. 157. A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes
princípios (...) III - função social da propriedade” (BRASIL, Constituição, 1967).
104 Conforme nos lembra Pessoa (1981, p.62-63), “a partir de 1964 (...) não se tratou da questão
fundiária urbana. (...) Pouco importa a aparente conquista contida em nossa Constituição Federal de 1967, ao definir ‘o necessário uso social da propriedade’. Isso constitui apenas a superestrutura ou a superfície, mas as ideias e modos de vida tradicional, expressos no Código Civil de 1916, é que controlam verdadeiramente o funcionamento do Brasil”.
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No entanto, se, por um lado, a Constituição de 1967 avança no sentido de considerar a dimensão coletiva da propriedade privada individual, por outro, ao estabelecer o princípio da função social da propriedade, se refere especificamente, nos parágrafos, à propriedade rural104F
105.
Essa abordagem é convergente com a importância que a temática das condições de vida no campo vinha ganhando na esfera Federal, consolidada no Estatuto da Terra e sinteticamente expressa na menção do texto constitucional à “reforma agrária”.105F
106 A Constituição mantém a parte que trata do direito à
propriedade, especificamente, exatamente da forma como constava em 1946.
105 “Art. 157, § 1º. Para os fins previstos neste artigo, a União poderá promover a desapropriação
da propriedade territorial rural (...)
§ 3º. A desapropriação de que trata o § 1º é da competência exclusiva da União e limitar-se- á às áreas incluídas nas zonas prioritárias, fixadas em decreto do Poder Executivo, só recaindo sôbre propriedades rurais cuja forma de exploração contrarie o disposto neste artigo, conforme fôr definido em lei.
§ 5º. Os planos que envolvem desapropriação para fins de reforma agrária serão aprovados por decreto do Poder Executivo, e sua execução será da competência de órgãos colegiados, constituídos por brasileiros de notável saber e idoneidade, nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal)” (BRASIL, Constituição, 1967).
106 A regulação federal das dinâmicas socioterritoriais no campo está intimamente relacionada à
sua reestruturação produtiva. É nesse período que as ações ligadas ao desenvolvimento tecnológico da atividade agropecuária se ampliam, se intensificam, se consolidam. A assistência técnica aos produtores rurais foi universalizada (chegando inclusive aos assentamentos de reforma agrária, de acordo com o Estatuto da Terra). A extensão rural das universidades teve um papel protagonista nesse processo, ela formava os profissionais como operadores e desenvolvedores do novo “pacote de insumos” da nova mecanização e os difundia no campo, não apenas através dos engenheiros, mas também através de um tipo específico de assistência social, que contribuía para desenvolver uma espécie de “cultura moderna no campo”. Trata-se de um tipo de extensão universitária no campo da assistência social, que aborda questões de higiene pessoal, nutrição, planejamento familiar e, ao mesmo tempo, trabalha a aceitação das novas formas de produção agrícola. Esse “pacote” agrícola implicava o uso de insumos químicos (popularmente conhecidos como agrotóxicos) e de sementes modificadas, elementos que geravam desconfiança na cultura rural. A “Revolução Verde”, como ficou conhecida nos anos 1960, teve um papel significativo no projeto moderno brasileiro: em primeiro ligar, ela ampliou e diversificou a produção agrícola, fortalecendo o seu papel como atividade econômica e favorecendo a elite agrária dos grandes proprietários; em segundo lugar, ela garantiu a perenidade de um mercado universalizado de um “pacote” produtivo de um agente de destaque no capitalismo internacional; em terceiro lugar, ela fortaleceu a produção de maquinário e outros elementos industrializados que esse novo modelo demanda. Por fim, ela contribuiu para a recriação do sistema de (re)produção urbana como (re)produção ampliada do capital, sem depender necessariamente da instalação local de indústrias, reproduzindo as articulações, em suas formas atualizadas, do “capitalismo fundiário”. Muitas cidades se desenvolveram a partir dessa reestruturação agrícola, direta ou indiretamente. Um exemplo de desenvolvimento indireto são as cidades (e microrregiões) que se (re)estruturaram em função da criação ou da ampliação de universidades com ênfase nas ciências agrárias.
Além disso, houve também expansão da atividade minerária que, como a agrícola, pressupõe uma base fundiária específica, se conforma a partir de determinadas articulações com agentes internacionais e (re)produz espaço segundo uma lógica diferente da industrial.
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A Constituição de 1967 institui as regiões metropolitanas.106F
107 A
importância da temática urbana estava diretamente relacionada ao seu papel nas articulações regionais, nas quais se definiam as configurações específicas do papel da produção do espaço no projeto de modernização do país. Nos grandes centros urbanos, era cada vez mais claro que a escala em que tais articulações se expressavam de maneira global era a metropolitana.
Ainda no âmbito da ampliação da intervenção federal nas dinâmicas territoriais, é importante destacar o Código Florestal (Lei n. 4771, de 1966107F
108),
que define as Áreas de Preservação Permanentes (APPs), e estabelece as normas gerais de preservação ambiental. O mesmo tratamento “purista” ao espaço rural dado pela legislação agrária pode ser percebido no marco regulatório ambiental, que estabeleceu fronteiras de legalidade mais que fronteiras de preservação. O Código Florestal, ao retirar do mercado dito formal as áreas de topo de morro, fundo de vale e encostas íngremes (muitas dessas áreas já ocupadas, especialmente nas metrópoles), consagrou a invisibilidade dessas áreas aos jogos econômicos hegemônicos de (re)produção do espaço e as consolidou como áreas de moradia dos pobres urbanos nos centros metropolitanos.
Através da distribuição de atividades econômicas estruturantes, como indústria, agropecuária e mineração, a atuação do governo federal definia as bases da (re)produção urbana, cada tipo de atividade produzindo espaço sob sua lógica – especialmente no que se refere a lucros, estratificação social e agentes privilegiados de poder econômico e político, articulação com determinados setores do capital internacional, além da retroalimentação do modelo já estabelecido e de seus agentes. A partir dessas bases, as cidades poderiam definir suas próprias arenas de embate e seus próprios ciclos de
107 “Art.157, § 10. A União, mediante lei complementar, poderá estabelecer regiões
metropolitanas, constituídas por Municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, integrem a mesma comunidade sócio-econômica, visando à realização de serviços de interêsse comum” (BRASIL, Constituição, 1967).
108 A lei declara as florestas e as demais formas de vegetação bens de interesse comum a todos
os habitantes do país, considerando uso nocivo da propriedade o descumprimento de seus preceitos, conceitua pequena propriedade rural ou posse rural familiar, área de preservação permanente (inclusive em área urbana), reserva legal, Amazônia Legal, criminaliza condutas, define competências em matéria ambiental, dentre outras disposições.
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(re)produção de espaço, sem colocar em risco o modelo global, nos elementos que eram percebidos como fundamentais.
Assim, o papel dos municípios, cuja autonomia vinha sendo reafirmada pela esfera federal, passa a se definir também em função das posições que vão ou não ocupar no projeto global da União. O planejamento urbano e regional desempenha um papel significativo na definição dessas posições.
Em 1966, foram criados o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS (Lei 5.107) – e o Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado – SNPLI (Decreto 59.917). O Decreto que instituiu o SNPLI também criou o Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Integrado – FIPLAN e nomeou o SERFHAU (que havia sido criado em 1964) como gestor do Fundo e como coordenador do sistema. Em 1967, o sistema SERFHAU / BNH foi vinculado ao Ministério do Interior.108F
109
Por um lado, os PLIs tinham predeterminações claras do governo central, não apenas em termos de metodologia, mas também quais eram os municípios e quais eram as diretrizes gerais para a abordagem. Por outro, a realização mesma dos planos acontecia como se o município fosse um todo fechado em si mesmo, e se dedicava a pensar os problemas e as soluções dessa forma109F
110.
A ampliação da abordagem dos planos integrados em relação ao urbanismo da primeira metade do século não mudou sua lógica essencial, definida pela crença na possibilidade de uma solução tecnicamente ideal e
109 Vale destacar também:
- Plano Decenal (1967): nomeia o SERFHAU como organismo central do Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado; abordagem integrada dos problemas urbanos; indica os principais pontos de uma política urbana. Foi rapidamente abandonado.
- SERFHAU: atuação especialmente em cidades com população superior a 50.000 habitantes (na Amazônia, superior a 25.000); Até 1973, atuou em 237 municípios, 68%, com população inferior a 50 000 habitantes; a maior parte do total não estava no Sudeste.
- Programa de Ação Concentrada (PAC), 1969: definição de 457 centros urbanos prioritários para realização de ações de planejamento urbano; diretrizes quanto ao nível de abrangência e aprofundamento dos estudos.
110 “O caráter ‘integrado’ dos planos, abrangendo a visão físico-territorial, econômica, social e
administrativa, se por um lado abria uma nova dimensão na tentativa de organização do espaço urbano, por outro, desconhecia a centralidade crescente observada no país a partir de 1964. (...) O SNPLI parecia pretender montar um sistema de planejamento de baixo para cima. Entretanto, todo o resto do sistema político-econômico se caracteriza por uma postura autocrática e, assim, enquanto o SERFHAU incentivava, promovia e financiava a organização administrativa e o planejamento municipal, o sistema político-econômico do país se pautava por intensa centralidade de decisão” (MONTE-MÓR, 2008, p. 51-52).
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politicamente neutra e pela realização do trabalho sem levar em conta os conflitos, as contradições e os jogos de interesses implicados na (re)produção do espaço, que definem as reais condições de apropriação e de efeitos dos planos. A realização dos planos, ao se fechar em si mesma, excluiu as suas próprias condições iniciais, isto é, sua predeterminação central e sua imposição à sociedade local. No processo, deixou de fora também alguns fundamentos do projeto urbano brasileiro, como a estrutura fundiária e as arenas de disputas entre interesses, os principais agentes de poder, suas articulações internas e externas e sua projeção micro e macrorregional. Ao mesmo tempo, impuseram a superioridade do olhar especialista, capaz de ler o espaço e definir sua (re)estruturação, em contraponto com os agentes locais, incapazes de enxergar e de formular soluções adequadas para seus próprios problemas. O plano é assim, duplamente esvaziado: esvaziado politicamente ao desconsiderar os conflitos e as contradições implicados na (re)produção do espaço e esvaziado de legitimidade social ao desconsiderar a capacidade de auto percepção e auto- organização dos municípios.110F
111
Por outro lado, o Plano é um bom instrumento de produção formal de consenso, ao se colocar como representação técnica ideal (e isenta) dos problemas e das soluções da cidade. É nesse sentido que ele será instrumentalizado, tanto como forma de acessar recursos federais, quanto como elemento na constituição simbólica da dimensão institucional-normativa da cidade. O Plano é um tipo de representação do espaço que desloca a problemática urbana para um conjunto de problemas ligados ao funcionamento da cidade, como moradia, infraestrutura, transporte, educação, equipamentos e
111 A esse respeito, Fernandes (2008, p.127) afirma que
“Essa primeira geração de planos urbanísticos também foi acusada de tecnocrática, no sentido em que tendia a afirmar padrões de organização territorial sem levar em conta a dinâmica das forças em jogo; com frequência, esses padrões também implícita ou explicitamente eram ‘anti-mercado’, ou então meramente reativos à dinâmicas dos mercados imobiliários, sem que fossem embasados em uma devida compreensão de como se dá sua apropriação pelos mercados formais e informais, e nem de como as leis urbanísticas impactam na formação de preços de terrenos e construções.
De fato, um aspecto crucial e irônico nesta discussão diz respeito ao fato de que, a despeito da resistência jurídica conservadora de base civilista, ou por isso mesmo, essa primeira geração de planos territoriais urbanos no Brasil se recusou a enfrentar de frente a questão do direito de propriedade imobiliária: tentava-se fazer planejamento urbano sem pretender interferir significativamente na estrutura fundiária”.
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serviços. Os processos que produzem tais elementos como problemas, bem como as razões de sua distribuição desigual na cidade, não constituem problemas de planejamento. Assim, no âmbito municipal, a realização dos PDLIs foi importante na reconstrução do problema urbano como problema de planejamento, mas a partir de uma representação específica de planejamento e de plano.
Uma das formas de apropriação da ideia de planejamento pelos governos locais é a cisão entre arrecadação e controle de uso solo: os cadastros técnicos municipais se tornaram ferramentas fundamentais para a arrecadação municipal (especialmente no que se refere à cobrança de impostos prediais e territoriais) mas, até hoje, têm uma relação frágil com uma abordagem mais geral de planejamento e controle do uso do solo111F
112. Além disso, os cadastros têm uma
dimensão perversa em sua aplicação em muitos municípios, pois são utilizados para gerar cobrança em partes da cidade totalmente precárias, sem infraestrutura e serviços urbanos, decorrentes de loteamentos clandestinos, sem qualquer vinculação nem mesmo com o compromisso de urbanização112F
113.
Mesmo que as propostas dos planos não tenham sido executadas ou que haja críticas quanto à universalidade dessas propostas, parece inegável que eles forneciam diagnósticos amplos e confiáveis dos municípios. Por um lado, esses planos eram natimortos enquanto instrumentos de fortalecimento do município como célula mínima da nação. Por outro, tendo em mente o projeto moderno nacional de maneira mais ampla, as novas expansões agrícolas, industriais,
112 Esse distanciamento entre as formas do financiamento municipal e as formas de gestão
territorial associadas a um projeto global de cidade, que se construiu a partir da abordagem dos cadastros técnicos municipais, se ampliou para outros instrumentos que associam controle do uso do solo e arrecadação, e tem sido objeto de discussão atualmente em relação a importantes instrumentos urbanísticos (ALOCHIO (2005) discute essa questão em relação ao instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir). Os cadastros técnicos municipais evoluíram recentemente para os cadastros técnicos multifinalitários, que propõem a utilização das tecnologias de geoprocessamento em processos de gestão urbana integrada. Esse sistema continua em desenvolvimento e seu processo de implantação é parcial (em relação aos elementos que compõem o cadastro), desigual (em relação a que municípios procuram adotar) e limitado (na circulação intersetorial das informações).
113 Vale destacar que o Código Tributário Nacional (Lei n. 5172), criado em 1966, estabelece
como fato gerador do IPTU a propriedade ou a posse de imóvel urbano (art. 32 e 34), viabilizando a cobrança independente da regularidade ou não do imóvel. E, para o cadastramento de contribuintes, a unidade fiscal independe da unidade imobiliária, ou seja, numa edificação multifamiliar sem qualquer registro imobiliário é possível o cadastramento de cada unidade domiciliar como um contribuinte do imposto.
A constituição institucional-normativa na (re)produção do espaço no Brasil
minerárias e os novos eixos viários (e de ligação produção-consumo) definidos no âmbito desse projeto, os planos proporcionavam um conjunto de informações muito útil na definição da estrutura e da distribuição desses elementos. A lógica de utilização desses planos pelo governo central era uma lógica política e econômica de ampliação e articulação do modelo de desenvolvimento adotado, segundo os elementos que eram considerados importantes nesse projeto – em especial, o potencial de reprodução ampliada do capital e de articulação entre velhos e novos agentes privilegiados do mercado nacional e internacional, como base de sustentação política do modelo econômico.
No período de 1970 a 1979, foram instituídos instrumentos e agentes importantes no âmbito do planejamento urbano e regional113F
114. O I Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND) retoma a temática metropolitana, reconhecida na Constituição de 1967, como unidade estratégica de planejamento, no âmbito dos principais centros urbanos, a merecer, portanto, uma intervenção federal.
Uma vez que o planejamento local tinha cumprido seu papel no projeto de desenvolvimento do país, ele perde força na reestruturação do sistema nacional de planejamento, e a nova proposta federal define explicitamente uma política construída e articulada do macro para o micro. Assim, será possível reunir oficialmente as abordagens do planejamento urbano e do planejamento econômico114F
115.
Nem o massacre à contradição pelo governo totalitário nem a sua captura do planejamento urbano e regional como ideia, como prática e como discurso foram suficientes para fazer desaparecer do debate aquilo que o cotidiano mostrava em destaque: a enorme distancia entre o que se constituía como problema urbano e o que se constituía como problema de planejamento urbano. 114 Podemos destacar o Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo (1970), que traz
a temática do desenvolvimento urbano e regional, cujos elementos considerados prioritários são eletrificação, centrais de abastecimento, aeroportos, tratados de maneira isolada em ações setoriais. Ele fixa normas para aplicação do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Também foram importantes o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1971) e o II PND (1974).
115 Em 1974, foram criados a Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana
(CNPU), o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU) e o Programa Nacional de Cidades de Porte Médio. Em 1979, foi instituído o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU). No período de 1974 a 1979, como resume Costa, “política urbana foi, de fato, um programa estratégico para dotar cidades e regiões metropolitanas e cidades selecionadas