Participação e planejamento
Nos últimos anos, se tornou cada vez mais recorrente a temática da participação social nos processos de planejamento e gestão urbanos. No Brasil, essa temática, historicamente, está estruturalmente ligada à democratização de maneira mais geral, no bojo da luta contra a ditadura militar. A parte mais expressiva da busca pela definição e pela adoção da participação social como paradigma para o planejamento e a gestão urbana é inseparável de sua dimensão institucional, tanto no que se refere à condução dos processos por especialistas e à dimensão privilegiada das razões técnicas, quanto no que se refere à posição privilegiada da legislação e das estruturas institucionais ligadas ao poder público como caminhos de realização desse paradigma. A ampla mobilização política que ocorreu no período da Assembleia Constituinte resultou no caráter de “Constituição Cidadã” da Constituição brasileira de 1988. Seu texto estabelece bases para diversas formas de participação democrática – direta e representativa. A partir dos anos 2000, alguns ideais desse planejamento retornam com mais força, especialmente com a instituição do Estatuto da Cidade (2001) e a criação do Ministério das Cidades (2003).
Os processos e os produtos dessa nova fase do planejamento no Brasil expressam contradições e lacunas. De um lado, há uma busca e uma defesa do planejamento democrático em todas as escalas como instrumento fundamental para a realização da justiça socioterritorial e para a criação das condições de possibilidades para a transformação social. De outro, os agentes sociais que vivem o cotidiano da cidade ainda se veem distanciados das instâncias decisórias e os mecanismos de controle social são pouco claros e possivelmente ineficazes. Essas contradições parecem condicionar as possibilidades de transformação que esses processos de planejamento buscam atingir.
O processo histórico de busca pela realização de uma participação social efetiva não é linear nem ausente de contradições, bem como a noção mesma de participação social não o é. Parte considerável da abordagem da temática considera essa realização impossível (seja em termos absolutos seja em termos do sistema capitalista de relações de produção), virtual (como horizonte em vias de realização) ou (em seus diversos sentidos possíveis) como utopia. Seja como meta, seja como horizonte, essa realização levaria necessariamente a um mundo (uma cidade) melhor, mais justo, menos desigual (e, eventualmente, sem
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conflito e sem contradição), e essa seria, de toda forma, a justificativa última da própria busca. O caráter participativo do planejamento traria em si uma dimensão político-pedagógica, que criaria as condições para uma mobilização social crítica capaz de produzir transformações para além mesmo dos limites do plano. Nesse sentido, o plano “em si” importaria menos que o processo de planejamento (democrático e crítico) que ele instaura.
O paradigma da participação social expressa uma contradição constitutiva: uma vez que social aqui se refere ao conjunto dos agentes sociais, se eles são de fato autônomos, eles constroem a sua vida, o seu espaço, a sua cidade, o seu mundo autonomamente e quem participa, dentro de uma posição muito específica e limitada, são os técnicos e o Estado, não o contrário. Nesse sentido, a ideia de participação social pressupõe, como regra, um processo inicialmente autoritário, que vai se abrindo à participação, até um certo limite.
O modelo de planejamento (incluindo a regulação que o institui e a gestão que o executa) centrado na gestão democrática da cidade, de base participativa e com vistas à transformação em direção à justiça socioterritorial, vem sendo amplamente praticado em todas as escalas, do planejamento regional ao planejamento específico de assentamentos urbanos, ao menos em termos formais. Ele estabelece a participação social como condição de legitimidade dos planos e incorpora também a justiça socioterritorial como princípio, de acordo com o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001). Nesse sentido, o esse modelo é a base da elaboração de toda uma nova geração de planos diretores participativos11F
12 e da criação ou ampliação de instâncias de participação social,
como os Conselhos temáticos12F
13. A nova proposta busca ampliar os conselhos e
suas atribuições (especialmente as deliberativas), bem como instaurar processos de orientação para ampliar a dimensão participativa dos planos
12Na esfera do reconhecimento formal, a adoção desse modelo se expressa, concretamente, na realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e revisão dos planos diretores e nas descrições dos princípios e objetivos dos planos em seus textos legais. A partir de elementos como esses, a adoção dos princípios estabelecidos no Estatuto da Cidade é reconhecida por agentes como Ministério Público e Ministério das Cidades. A referência à implementação desse modelo também é recorrente nos discursos dos agentes do poder público e dos consultores privados envolvidos na elaboração desses instrumentos.
13 O caráter participativo dos planos diretores e a existência de alguns conselhos não são
criações pós Estatuto da Cidade. Alguns planos diretores elaborados na década de 1990 envolveram processos participativos e alguns conselhos, como o Conselho Municipal de Meio Ambiente, também são anteriores à criação do Ministério das Cidades.
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diretores. O planejamento regional e metropolitano incorpora a dimensão participativa tal como praticada na escala municipal. As instâncias de participação social são fundamentais para conferir legitimidade (e mesmo legalidade) aos processos e produtos, que são considerados formalmente como expressão do interesse geral democraticamente definido.
As possibilidades de que um processo de planejamento se configure como uma construção efetivamente participativa, com a constituição de reflexão crítica e mobilização política da população, diminuem à medida em que aumenta a “escala” do plano. Na elaboração dos planos regionais, o poder público municipal tem seu papel enfraquecido nos desenhos dessas novas arenas políticas na medida em que, no Brasil, as formas de gestão compartilhada que se buscava vêm se configurando como gestão supramunicipal, tendo o ente estadual como agente privilegiado. Nesse contexto, os processos de planejamento regional não apenas não enfrentam as fragilidades dos processos democráticos no planejamento municipal, mas tendem a aprofundá-las. Na mudança de escala em relação aos agentes que participam da arena do embate político, há também uma alteração significativa na composição dos agentes no embate e sua correlação de forças.
Esse deslocamento facilita a produção artificial de consensos e uma falsa noção de decisão (e a partir daí, responsabilização) compartilhada, enquanto não altera significativamente a estrutura dos processos decisórios nos principais aspectos implicados no planejamento. Os arranjos dos processos de participação, do ponto de vista operacional, requerem uma lógica seletiva (como exemplo, quantas pessoas são convidadas para falar em uma audiência pública). A necessidade de uma seleção quantitativa esconde a seleção qualitativa, em que as vozes dissidentes acabam por ser excluídas. Movimentos sociais de menor escala e institucionalização, bem como os cidadãos não organizados institucionalmente, tendem a não acessar as novas arenas. A pouca representatividade dos processos participativos, não resolvida em escala municipal, tende a se repetir de maneira ainda mais acentuada na escala regional. As lacunas e contradições da participação social que se configuram no âmbito do planejamento regional (e também mesorregional e metropolitano), portanto, são, ao menos em parte, recriações de problemas que se originam no
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âmbito do planejamento municipal e que não são suficientemente enfrentadas nesse âmbito. Elas não decorrem da natureza do planejamento regional ou das suas especificidades.
No que se refere à elaboração dos planos diretores municipais, há uma ampla bibliografia no Brasil sobre alguns aspectos da participação popular, em especial a relação entre autonomia e heteronomia nesses processos, a eficácia dos métodos e das técnicas utilizados e os limites da mobilização e da viabilização operacional da participação em grande escala (MARICATO & SANTOS JÚNIOR, 2006; SOUZA, 2003; LACERDA, 2005, entre outros). Esse debate tem trazido grande contribuição no entendimento de como o paradigma de gestão democrática vem se expressando nos processos de planejamento que buscam adotá-lo (e, com isso, fornecido subsídios para avanços no modelo).
Alguns aspectos observados no planejamento configuram uma problemática específica quanto às contradições que envolvem as relações entre planejamento e participação no processo de reprodução do espaço. Essa problemática pode ser definida em três níveis: o primeiro diz respeito à configuração do Plano como arena de debate, que estabelece quem entra na arena, o que está de fato em questão e o que acontece com os encaminhamentos; o segundo nível diz respeito a como essa arena é “gerida”, isto é, até que ponto quem entra nela é de fato um agente ativo nesse debate; o terceiro nível se refere ao posicionamento dos agentes sociais em relação às questões tratadas na arena. O primeiro e o segundo nível constituem os limites à participação social. O terceiro nível expressa os limites da participação social para produzir mudança socioterritorial.
No primeiro nível, destacamos (a) a definição da pauta dos planos, (b) a distribuição dos papéis na organização dos eventos em que essa participação acontece, (c) as características dos agentes que em geral compõem os grupos que participam e (d) o que acontece com os ‘resultados’ dos eventos de participação:
a) A pauta do debate é estabelecida pelo escopo dos planos, que por sua
vez é definido pelo agente estatal. Não raro, as questões mais polêmicas e espinhosas são excluídas desse escopo e assim não vão fazer parte do debate (ou dos embates) que eventualmente pode(m) ocorrer nos eventos participativos
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que fazem parte do processo de construção dos planos. Muitas vezes, é o caso de grandes empreendimentos imobiliários, implantação ou ampliação de territórios minerários, implantação ou ampliação de grandes indústrias, implementação de grandes projetos institucionais e realização de grandes obras de infraestrutura13F
14. Por mais que processos de elaboração dos planos venham
a ser participativos, as decisões que no fim das contas (re)definem os territórios e suas dinâmicas fogem ao seu escopo e não são colocadas em debate.
b) Quanto à operacionalização da participação, os recursos e os tempos
desses planos são (pre)definidos de maneira que ela acontece principalmente por meio de eventos pontuais. A mobilização social, a viabilização do espaço e de outras formas de apoio à participação, em geral, ficam a cargo do Poder Público. Ficam fora do escopo (e dos orçamentos) dos planos a construção de formas mais eficazes de viabilização de ampla participação – inclusive uma investigação sobre possibilidades de participação que levem em conta os ritmos de vida da população.
c) No que se refere aos participantes de oficinas e afins, em geral cerca
de metade dos presentes são ligados ao poder público e ou às equipes técnicas contratadas e, na metade restante, boa parte são representantes das instituições que que recebem os convites. O que, em muitos casos, restringe o sentido da qualificação de “popular” para a participação e de “pública” para a audiência.
d) Por fim, embora os principais questionamentos e as principais
demandas que surgem sejam registrados e levados em conta no andamento dos processos, não costumam ser criados meios eficazes de controle social dos encaminhamentos ou da formalização daquilo que foi colocado nos eventos de participação.
14 O projeto minerário Minas-Rio na Mesorregião do Espinhaço e os projetos de expansão
minerária na RMBH são exemplos de empreendimentos de grande impacto, cujas decisões são tomadas antes de iniciar os planos, que devem lidar com eles como dados. Em planos específicos de urbanização de assentamentos precários, obras viárias de grande impacto local também são apresentadas como dados, como ocorreu com a implantação da Via do Cardoso, no Aglomerado da Serra, em Belo Horizonte. Sobre o projeto Minas-Rio, definido e parcialmente implementado antes da elaboração do Plano, ver MINAS GERAIS. SECRETARIA ESTADUAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL E URBANO – SEDRU. GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Plano Regional Estratégico em Torno dos Grandes Projetos Minerários no Médio Espinhaço. Belo Horizonte, 2012-2013. Produtos parciais I, II e III. Disponível em http://www.urbano.mg.gov.br/municipios/desenvolvimento- regional/950. Acesso em 20/08/2013. Sobre o plano de urbanização que acompanha a implantação da Via do Cardoso, ver Silva (2013).
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Os limites de primeiro nível à participação no planejamento, em muitos casos, são transpostos – de maneira concedida ou de maneira “tomada” – e se constituem arenas às quais a população tem acesso de maneira mais ampla. A partir do momento em que o espaço da participação é aberto, mesmo com todas as suas limitações, as condições de possibilidades do debate e do embate ampliado são efetivamente criadas. No entanto, essas condições de possibilidades, muitas vezes, não se realizam como construção de posicionamentos críticos e mantêm o esvaziamento político, estabelecendo o segundo nível de contradições e limites à participação.
Uma das formas de comprovação de ampla participação popular na elaboração e na implementação das propostas (reconhecida pelos manuais da CEF, pelo Ministério das Cidades e pelo Ministério Público) é a realização de muitas reuniões, oficinas e ou assembleias, com registro de número de presentes e temas apresentados. Assim, são realizadas diversas reuniões com um grupo de representantes de moradores e algumas assembleias abertas a toda a população beneficiária. Nesses eventos, os moradores não são estimulados de fato a refletirem criticamente sobre sua realidade e construírem respostas em parceria com os especialistas. São estimulados a responder algumas perguntas diretas e suas respostas precisam ser recortadas, selecionadas, filtradas e reelaboradas pelo conhecimento técnico. Muitas vezes, são apresentadas informações que eles não dominam, através de uma linguagem visual e verbal que não contribuem para a horizontalização do debate, e não raro a escuta aos moradores resulta em explicações de cunho técnico quanto à inviabilidade de suas propostas ou à não pertinência de sua crítica. Boa parte do trabalho especificamente participativo desses planos busca convencer os moradores a se apropriarem de uma proposta que não é deles, e corresponsabilizá-los pelos impactos que sua implementação eventualmente produz, como expulsão de moradores diretamente, para realização de obras de infraestrutura, ou por risco geológico-geotécnico ou por se tratarem de áreas não edificáveis (servidão administrativa, proteção ambiental etc.), ou indiretamente, pela elevação do custo de vida (não apenas do preço da terra) em algumas áreas. A construção de dois ou mais cenários possíveis, a serem apresentados
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e discutidos com os moradores, exemplifica o dirigismo que guia a escolha da (única) solução (possível).
Cabe ressaltar que o pressuposto básico que sustenta essa participação desigual, incompleta, contraditória ou seletiva aponta para uma dimensão constitutiva do olhar dos técnicos. Essa verticalidade subjacente à relação leitura técnica – leitura comunitária não decorre de uma posição refletida ou uma escolha consciente dos técnicos no sentido de desqualificar a capacidade dos moradores. Existe uma interiorização, uma naturalização da crença na técnica, que cria uma fronteira excludente do olhar não especializado, mas que não é percebida como tal por quem a pratica. Na concepção básica subjacente a esses trabalhos, há uma verticalidade pressuposta entre as capacidades de diagnosticar e intervir na realidade dos moradores locais e dos técnicos especialistas. Isso se manifesta também na oposição, muito comumente encontrada nesse meio, entre decisão técnica e decisão política. Apesar de a suposta superioridade e neutralidade da racionalidade científica moderna aplicada ao urbanismo e ao planejamento urbano vir sendo desconstruída há mais de meio século e apesar de a maioria dos profissionais concordarem com essa crítica e acreditarem praticá-la, oposições como essa apontam em outra direção.
Como resultado, há uma disjunção entre aquilo que os moradores querem, entendem, sentem, e sua representação nos documentos que expressam isso formalmente. Ela abre uma lacuna entre a legitimidade formal conferida pela participação formal, cujos ritos são seguidos, e a legitimidade concreta de uma concertação tão artificialmente construída. No fim das contas, essa lacuna tende a produzir um estranhamento entre o morador e o Plano que ele ajudou a construir.
Vários aspectos dessas contradições e lacunas nos processos de participação social no planejamento vêm sendo identificados e problematizados, e têm servido de base para a proposição de experiências que busquem inclusão ampliada e protagonismo dos moradores na elaboração dos planos. A realização dessas experiências aponta o terceiro nível de contradição que limita o planejamento crítico (participativo, comprometido com transformação e superação de desigualdades).
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Quando os agentes sociais são de fato ouvidos nos processos de planejamento, muitas vezes, o que eles dizem – os problemas que identificam, as soluções que apontam, e mesmo seus desejos – é muito mais identificado com o status quo que com os ideais de uma mudança mais significativa. Os agentes sociais momentaneamente beneficiados por uma determinada ordem querem mantê-la a qualquer custo ainda que, a médio prazo, ela tenda a produzir condições urbanas maléficas até para eles próprios. Os agentes sociais mais prejudicados pelo modelo de configuração e dinâmica urbana buscam miniaturas ou arremedos de elementos aos quais os agentes privilegiados têm acesso, e cuja existência ajuda a sustentar a sua própria condição de precariedade. E quase todos os tipos de agentes desejam ou apoiam elementos do modelo de desenvolvimento urbano que reproduzem e aprofundam problemas que eles vivenciam no cotidiano. Como exemplo, os agentes do mercado imobiliário querem construtibilidade infinita, os movimentos sociais por moradia querem soluções com base no modelo de propriedade plena e individual (a maioria deles não apoia aluguel social, propriedade coletiva e nem concessão de uso), a população em geral apoia grandes projetos viários (os quais, não raro, se tornam plataforma de campanha eleitoral).
Com tantas limitações à participação, não é mera coincidência que esses planos em geral sejam compatíveis com aqueles planos e projetos de desenvolvimento econômico elaborados anteriormente e sem participação social. Esses três níveis constituem um papel do plano muito mais no sentido de possibilitar a reprodução da lógica atual da (re)produção do espaço que de questionar essa lógica ou de introduzir mudanças significativas. A conformação e a dinâmica desses três níveis variam com as especificidades do tipo planejamento e atua de forma diferente na reprodução do espaço, tendo em comum o fato de que a configuração geral dos processos e produtos caminha para essa reprodução.
No planejamento regional e no planejamento municipal as lacunas, os conflitos de interesses e as contradições dos processos participativos são mais evidentes na formação das arenas e na composição de forças no embate, bem como na identificação dos agentes e interesses que se situam “acima” dessas arenas (cujas decisões compõem os dados iniciais dos planos) e os agentes que
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ficam excluídos do processo. No caso do planejamento de micro escala, que atua no nível de cada assentamento (ainda que componha um Plano conjunto para vários assentamentos), a problemática mais ampla da vida na cidade se reduz à problemática mais imediata das condições de moradia e a uma “questão da pobreza”. Isto é, as condições gerais de produção dessa problemática deixam de existir enquanto questões de planejamento. Os planos específicos, ao se configurarem como recorte isolado da reprodução do espaço, expressam de maneira mais marcante as especificidades das relações entre o planejador e os moradores, no que se refere à participação social e às possibilidades de constituição de reflexão crítica no processo.
A fim de refletir mais detidamente sobre essas relações e enriquecer o debate sobre a temática, foram escolhidos quatro tipos de casos bem diferentes entre eles e menos recorrentes na bibliografia sobre a temática da participação no planejamento: a construção de planos através da metodologia da redução da pobreza urbana, utilizando o quadro lógico como instrumento de planejamento; os planos de urbanização de interesse social com recursos geridos pela CEF; o planejamento de assentamentos rurais de Reforma Agrária criados pelo INCRA; o planejamento da moradia. Todos eles têm a participação e a transformação social como paradigma e objetivo14F
15.