As Leis Provinciais na Gestão Pública Partilhada com o Setor Privado

A partir da década de 1850, a economia brasileira, além da base agrícola, passa a ter uma expansão urbana, que impulsiona um processo de transformações nas cidades no sentido de aparelhá-las com infra-estrutura capaz de atender à nova demanda. Os melhoramentos urbanos

319 _{Honório CARNEIRO LEÃO, representante dos conservadores, destaca-se como um dos mais expressivos}

políticos do Império.

passam a ser uma tônica dominante na preocupação das elites econômicas e políticas das cidades, durante todo o período restante do Império.

O início da década de 1850 coincide, também, com o início de uma nova fase da economia provincial. Segundo S.ZANCHETI (1989, p. 205), de um lado, a economia

pernambucana entra num período de expansão apoiado no forte crescimento da produção e exportação de açúcar; de outro lado, o fim do tráfico negreiro libera capitais, imobilizados em braços escravos, que serão transferidos para outras atividades produtivas, permitindo que a cidade do Recife atinja um patamar econômico qualitativamente distinto. O início dos conflitos pela posse da terra urbana, também se faz presente, decorrentes das estratégias de formalização das terras, desencadeadas pela Lei de Terras de 1850.

Se, de um lado, as pressões por uma modernização das infra-estruturas produtivas se tornam mais fortes, de outro, as pressões para mudanças na qualidade dos serviços urbanos, especialmente os de saúde aumentam, em face das marcas deixadas pelas epidemias de febre amarela e cólera-morbo. Assim, ao lado das preocupações com os melhoramentos materiais dos portos, se colocam aquelas que se referem a outras estruturas subsidiárias, como os transportes, o abastecimento d’água, a armazenagem, cujos impactos são diretos na estrutura urbana. A ligação entre obras portuárias e obras hidráulicas, em especial as de saneamento e drenagem, favorece o levantamento de questões relativas às reformas urbanas necessárias para a melhoria das condições de salubridade das cidades.

A Repartição de Obras Públicas sofre, nesse período, um processo de mudanças, estabelecendo um novo padrão de gestão urbana, partilhada com a iniciativa privada. O processo de transição entre o modelo de arrematação, até então em vigor e o modelo de concessão de serviços ao setor privado, foi efetuada sob a direção de José Mamede Alves FERREIRA321 _{(1850-56). Em resposta às pressões por melhores condições sanitárias, este}

engenheiro inicia suas atividades com o projeto e construção do Hospital Pedro II, autorizado pela Lei n.º 165, de 17.11.1846, a construção do cemitério de Santo Amaro, tendo concluído o projeto da capela, iniciado por VAUTHIER, o projeto da Casa de Detenção do Recife, e um

321 _{VAUTHIER encontrava-se, ainda, à frente da ROP, quando, no início de 1846, o pernambucano Mamede}

FERREIRA regressa ao Recife, após uma permanência de sete anos na Europa, onde fora realizar seus estudos

universitários. Obteve o grau de Bacharel em Matemática, na Universidade de Coimbra, em Portugal, em 1843, tornando-se engenheiro pela complementação de seus estudos na École des Ponts et Chaussées, de Paris, a mesma na qual VAUTHIER havia se formado.

Plano de expansão para a cidade do Recife (1855), já introduzindo as idéias sanitaristas em pauta no discurso da época. Além dessas obras e planos que se inserem dentro de um programa sanitário da cidade, ele, ainda, projeta o Ginásio Provincial (posteriormente o Ginásio Pernambucano), marcando a cidade com importantes obras de arquitetura.

Na década de 1870, o engenheiro José Tibúrcio Pereira de MAGALHÃES322_{, integrando}

os quadros da ROP, amplia a contribuição de obras arquitetônicas de valor que o século XIX legou à cidade do Recife. Em 1870, traça os planos de reconstrução do Teatro de Santa Isabel, destruído pelo incêndio ocorrido em 1869, e projeta o prédio da Assembléia Provincial, elaborando, também, o trabalho de Memória sobre o projeto de um canal de desvio das águas do rio

Capibaribe. No ano seguinte, elabora o projeto do prédio do Liceu de Artes e Ofícios e assume a

direção da ROP, mantendo-se no cargo até 1874, quando retorna para fixar-se temporariamente na Europa. Já em Paris, em fins de 1875, envia para Pernambuco um parecer - com o título de Projeto de Melhoramento do porto de Pernambuco - que criticava duramente o projeto de melhoramento do porto do Recife de autoria do engenheiro inglês Sir John HAWKSHAW.

(A.SOUSA, 2000).

No âmbito da infra-estrutura urbana, uma série de leis, aprovadas a partir do final da década de 1840, prepara o início de uma nova fase de implantação de serviços urbanos através de concessão feita pelo Estado à iniciativa privada. São leis autorizativas de contratos e concessões realizados, na sua maioria, com firmas estrangeiras, para instalação de implantação de redes e de serviços de infra-estrutura de caráter estruturador para a cidade do Recife.

A Lei n.º 191, de 30.03.1847, por exemplo, autorizara a contratação do estabelecimento de linhas de ônibus no Recife para qualquer um dos seus arrabaldes e para a cidade de Olinda, como, também, a contratação da iluminação a gás para as cidades de Recife e Olinda, nas condições que julgasse conveniente. Duas questões básicas passam, a partir desta Lei, a serem objetos de contrato de concessão de serviços com o setor privado – o transporte urbano, incluindo a rede de infra-estrutura viária; e a iluminação privada e pública. A esses serviços se somam o de esgotamento sanitário e limpeza urbana, além de outros serviços como telégrafo e telefone, que surgem já nos últimos anos do Império.

322 _{Tibúrcio de MAGALHÃES, pernambucano, formou-se, em 1856, em engenharia pela Escola Militar do Rio de}

No âmbito dos transportes urbanos, o Recife, de meados do século XIX, passa a contar com os serviços dos ônibus de burro de Cláudio DUBEUX, que, autorizados pela Lei Provincial

n.º 191, de 1847, recebem concessão do governo provincial, em 1855, para estabelecer uma linha entre Olinda e Recife. Outras concessões feitas, para ampliar os serviços de transportes da cidade, somam-se aos ônibus de Cláudio, como eram chamados, até que estes, em 1871, desaparecem por não suportarem a concorrência dos trens urbanos, que reduzem pela metade a duração do percurso. A Lei n.º 549, de 20.04.1863, concede privilégio para o estabelecimento de carros de praça no Recife, propiciando a instalação das primeiras empresas de transporte público urbano, que se consolidam na década de 1870. Três anos depois, a Lei n.º 649, de 20.03.1866, autoriza a contratação da Companhia da Tramways, para implantar uma rede de estradas de rodagem ou de carris de ferro no Recife. E, em 1869, a Lei n.º 871323 _aprova

contrato para estabelecimento dos trilhos urbanos de Recife a Olinda e Beberibe.

No ano de 1870, por meio de concorrência pública, José Henrique TRINDADE recebe o

privilégio da concessão dos serviços dos trilhos urbanos e transfere seu contrato para a Companhia Pernambuco Street Railway, com sede em New York, a qual, a partir de 1872, passa a se chamar Companhia Ferro Carril de Pernambuco. Com a maioria de acionistas brasileiros, sediados no Rio de Janeiro, a sede da Companhia é transferida para o Brasil, em 1875. (ZAIDAN, N. 1991)

A Lei Provincial n.º 974, de 24.04.1871 publica o primeiro regulamento da Companhia, modificando alguns itens do primeiro contrato. Passa a permitir à Companhia o assentamento de linhas duplas, a construção de desvios onde fosse preciso e, em troca da partilha anterior dos lucros, o pagamento ao governo provincial de quatro mil contos de réis. O contrato com a Companhia é renovado por várias vezes – em 1873, 1875, 1879 – incorporando novas linhas, e alterando itens do regulamento, aumentando, porém, o tempo de privilégio e a área sob seu monopólio, e diminuindo, ao mesmo tempo, as suas obrigações financeiras para com o governo provincial.

Ao contrário dos serviços de transportes urbanos, que se expandem territorialmente, as redes de infra-estrutura implantadas, no período imperial, por concessão do governo provincial

323 _{Lei n.º 871 de 12.06.1869: Artigo Único: “Fica approvado o contrato celebrado em 22 de julho de 1868, pelo}

presidente da província, com André de Abreu Porto, para estabelecimento de trilhos urbanos do recife à Olinda e Beberibe.” [APEJE. Leis Provinciais de Pernambuco, ano de 1869 p. 15]

a empresas privadas, ficam restritas aos bairros centrais da cidade do Recife, com exceção das estradas e ferrovias que ligam a capital às áreas produtivas da Província.

Em 1852, uma Lei Imperial estabelece as bases para o direito de construção de estradas de ferro no Brasil, baseada no sistema russo de concessão, que garantia à empresa concessionária um retorno sobre o capital investido, a ser pago pelo Estado324_{. Como resultado}

desta lei, em Pernambuco, a Lei Provincial n.º 296, de 5.05.1852325_{, abre crédito para o governo}

a ser empregado na construção de estradas de ferro, sendo, em 1853, celebrado o contrato de concessão com a Recif and São Francisco Railway Company.

Vale ressaltar a cobrança de imposto de pedágio para as estradas provinciais, a ser cobrado em barreiras estabelecidas em distâncias de nove mil braças, estabelecida pela Lei n.º 576, de 5.04.1864. Cerca de vinte anos depois, a Lei n.º 1746, de 1883, suprime a barreira de Manguinhos e da rua da Ventura, e a Lei n.º 1771, do mesmo ano, rescinde o contrato para cobrança de pedágio na ponte da Madalena.

Em seqüência à Lei Provincial n.º 191, de 30.03.1847, que autorizara a contratação da iluminação à gás para as cidades de Recife e Olinda, nas condições que julgasse conveniente, a Lei n.º 386, de .27.06.1856 (art.14) aprova o contrato com a firma Fielden Brother, de Manchester, para implantação de uma rede de iluminação pública a gás, que substituísse os lampiões de azeite. É, então, firmado o contrato de iluminação a “gaz hydrogeneo”, celebrado pelo governo da Província com o negociente Henry GIBSON, e os Doutores Manoel de Barros

BARRETO e Felipe LOPES NETTO. O contrato estabelece o aumento de 60 lampiões de gás

sobre o número já existente, com o privilégio de 30 anos de duração, consignado no contrato, referente aos mil combustores contratados.

Em 1859, o Imperador D.Pedro II vem ao Recife inaugurar a Fábrica de Gás e a iluminação a gás nos Bairros de Santo Antônio e São José. Uma reportagem do Diário de Pernambuco (27.04.1859), intitulada “Mais Luz para a Realeza”, refere-se a esta inauguração:

“Realizou-se sempre ontem a abertura da iluminação à gás nos bairros de Santo Antônio e São José desta cidade. Em frente do Palácio da presidência houve uma brilhante iluminação a

324 _{Para um aprofundamento desta questão ver S.ZANCHETI (1898).}

325_{Lei n.º 296 de 5.05.1852: A Assembléia Provincial abre “ao Governo da Província um crédito de 600:000,000 de}

moeda corrente, que será realizado dentro ou fóra da Província, por meio da venda de apólices, as quaes vencerão o juro de 8 por cento, cujo producto será empregado na construcção das Estradas da Escada. Pão d’Alho, Sul e Norte, ...” [APEJE.

gás, em que se liam em letras de fogo: ‘Viva o povo pernambucano’, ‘Viva S.M. Imperial’, ‘Viva a família imperial’. Uma grande parte da população se achava no páteo do palácio, cheia de satisfação, presenciando a inauguração de mais um elemento de civilização que se desenvolve nesta província.”

Em 1873, a Lei n.º 1099326_{, tendo em vista o que dispõe a Lei n.º 386, de 1856, bem}

como o contrato firmado no mesmo ano, autoriza o Presidente da Província, a contratar, com quem melhores vantagens e garantias oferecesse, a construção de uma ou mais fábricas de gás de iluminação (hydrogeneo carboretado), com a finalidade de fornecer esse combustível, não só aos edifícios e casas particulares que o queiram, mas, também, aos combustores públicos do Recife e seus arrabaldes. A concessão do privilégio não seria por tempo maior que 30 anos.

Já próximo ao final do período imperial, a Lei n.º 1854, de 26.07.1885, concede a José da Silva LOYO JUNIOR, ou à Empresa que ele organizar, o prazo de 30 anos para exclusivamente

assentar e explorar na Província de Pernambuco linhas que transmitam a “eletricidade para luz e o movimento”, estabelecendo as condições do contrato a ser firmado. Dois anos após, a Lei n.º 1901, de 4.06.1887, autoriza o Presidente da Província a contratar a iluminação pública da cidade do Recife e seus subúrbios, especificando, também, as condições do contrato a ser firmado, que não excederia, do mesmo modo, a trinta anos. Define que o sistema métrico poderá ser adotado, se for mais conveniente para a medição do gás; define, ainda, a intensidade mínima de luz, entre outros aspectos.

Para enfrentar uma das condições mais precárias ao nível da infra-estrutura da cidade, a Lei nº 443, de 02.06.1858327_{, autoriza o contrato com o engenheiro Carlos Luiz CAMBRONE,}

para a instalação do sistema de esgotamento sanitário e de limpeza urbana do Recife328_,

podendo o Presidente da Província conceder o privilégio por trinta anos, ou na forma que fosse mais conveniente. Uma exposição de motivos, elaborada pelo próprio CAMBRONE, precedeu à

aprovação da referida Lei por parte da Assembléia. Segundo ele, o projeto apresentado tinha por finalidade o despejo completo das águas servidas por meio de esgotos e canos correspondentes. Consistia na colocação, não somente em cada casa, mas, também, em cada andar ocupado por diferentes locatários, de um aparelho de latrina-hidráulico-inodoro, com escoamento que partiria de cada casa na direção de um cano que despejaria as águas diretamente em um dos rios, ou no mar, ou nos canos que já existiam na cidade.

326_{Lei n.º 1099 de 28.05.1873. [APEJE. Leis Provinciais de Pernambuco, ano de 1873 p. 26-27]} 327_{Lei n.º 443 de 2.06.1858. [APEJE. Leis Provinciais de Pernambuco, ano de 1858 p. 21]} 328 _{Para um aprofundamento desta questão ver J.L.M. MENEZES et alii, (1994).}

O Governo Provincial firma contrato com CAMBRONE, em 1858, englobando o

esgotamento sanitário e a limpeza urbana – remoção do lixo e resíduos de cozinha que houvesse nas casas. O sistema contratado viria a substituir aquele, até então utilizado de “fossas móveis” em tonéis – chamados de “tigres” – transportados pelos escravos para despejo nos rios, bem descrito, de forma satírica por Mário SETTE (1950). Os dejetos humanos, nas casas

das pessoas mais abastadas, eram coletados em urinóis, que ficavam nos quartos dos indivíduos ou nos locais reservados para o banho. Quando utilizados, os vasos eram levados para uma barrica de madeira – o “tigre”- geralmente guardada no fundo do quintal ou no desvão das escadas, para, à noite, serem esvaziadas pelos escravos e arremessadas nas margens dos rios ou nas praias. Não raro, um desses tigres quebrava ao ser transportado, ocasionando um odor desagradável na via pública. Odor que, também, se fazia presente no trajeto dos tigres, uma vez que, alguns deles, não tinham “chapéu” (tampa).

Segundo J.L.MENEZES et alii (1994 p. 44), o contrato firmado com CAMBRONE não

dispunha de nenhuma “Memória Técnica”, nem planta da rede coletora, ou mesmo dos tipos de equipamentos. Assim,

“...o Governo contratou uma idéia e uma intenção de sistemas de esgotamento sanitário das águas servidas e dos dejetos humanos.”

O Governo trata a empresa de forma similar àquela da Companhia de Águas – a Companhia do Beberibe - concedendo privilégio por 30 anos, a contar do prazo marcado para a conclusão das obras. Concede isenção de impostos provinciais, como, também, os terrenos necessários para o estabelecimento dos arsenais, oficinas e mais dependências da empresa. Compromete-se, também, em dar os regulamentos convenientes para a execução do contrato e empregar os meios necessários para tornar efetivo o emprego do sistema em todos os prédios situados no perímetro marcado na planta a ser elaborada.

Decorridos mais de três anos do contrato celebrado com CAMBRONE, dificuldades na

implantação do sistema tornam-se visíveis. O Presidente da Província – Leitão da CUNHA –

em sua “Fala” à Assembléia Provincial, de 1º de Abril d 1861, afirma ter recomendado à Câmara Municipal do Recife, atendendo ao disposto no artigo n.º 44 do contrato, que elaborasse uma série de posturas referentes ao serviço antes contratado. A Câmara do Recife, por sua vez, atendendo ao Presidente da Província, elabora as posturas que foram publicadas

como Lei Provincial n.º 552, de 2.10.1862, fornecendo o respaldo necessário à implantação dos serviços contratados por CAMBRONE329_{, o que, ainda assim, permanece problemático.}

Em 18.12.1866, o contrato dos serviços é renovado, não mais com CAMBRONE, mas

com o Comendador Antônio GOMES NETTO, baseado em novo projeto elaborado pelo

engenheiro inglês Henry LAW. O Comendador foi a Londres e, não obtendo capital para

formar sua empresa, organiza-a com acionistas ingleses, cedendo a esses britânicos o direito de explorar os serviços de esgotamento sanitário do Recife, sendo então criada uma Companhia – a Recife Drainage Company Ltda.

Para viabilizar a formação dessa Companhia, a Lei n.º 769, de 11.07.1867, removeu algumas dificuldades que se opunham a sua incorporação, decretando que ficava a cargo da Tesouraria Provincial o pagamento da colocação dos aparelhos, conforme contrato celebrado entre o Presidente da Província e o empresário responsável pelo asseio e pela limpeza da cidade do Recife. Para fazer face às despesas, eleva a décima urbana.

Em 12.05.1879, a Lei n.º 1418 suspende a cobrança e o pagamento das anuidades que o tesouro provincial faz à Companhia Recife Drainage, de todos os aparelhos de limpeza em que se verifique que não há água, ou que esta não seja suficiente para o serviço dos referidos aparelhos. Para verificação da situação, o Presidente da província deveria nomear uma Comissão composta de dois médicos e um engenheiro para procederem ao exame com aaudiência do proprietário do prédio em que se achar o aparelho. Além do agente da referida companhia. A Lei n.º 1543, de 13.05.1881, isenta a Santa Casa de Misericórdia, bem como o hospício da Penha de pagamento de anuidades à Companhia Recife Drainage. A Lei n.º 1809, de 26.06.1884, e a Lei n.º 2038, de 2.08.2889, isentam do mesmo pagamento casas, em face do proprietário se beneficiar de cláusula (art. 17) constante da renovação do contrato com a referida Companhia, celebrado em 1865.

No contexto das Leis Imperiais, as posturas da Câmara Municipal do Recife se inserem, de forma sistemática, na segunda metade do século XIX. Até então, a maioria das posturas da Câmara do Recife havia sido aprovada, interinamente e em caráter provisório, pelo Presidente da Província. Registra-se, até a metade do século XIX, apenas uma lei que revoga posturas do Recife, já em vigor, enquanto que, a partir de 1854, foram aprovadas 38 posturas adicionais, no

âmbito da Assembléia Provincial. Grande parte dessas posturas estabelece medidas que dão suporte aos melhoramentos urbanos que se multiplicaram na cidade, sob a promoção do governo provincial, com a participação do setor privado, de empresas e do capital estrangeiro.

3.3 AS POSTURAS DO RECIFE DISCIPLINANDO O CORPO SOCIAL E O