AS POSTURAS MUNICIPAIS PORTUGUESAS INSTITUINDO AS BASES DO DIREITO LOCAL
1.3 AS POSTURAS MUNICIPAIS PORTUGUESAS E SEU ESTATUTO URBANÍSTICO E JURÍDICO
1.3.3 As Posturas Consolidando as Bases do Poder de Polícia Municipal
Como regras que disciplinam os bens e as atividades que afetam a coletividade, nos seus distintos aspectos, as posturas municipais assumem a configuração jurídica e se inserem no âmbito do direito, como disciplina que efetiva a justiça da convivência. Expressando, pois, a necessidade de regulamentar conflitos oriundos da convivência dos homens em sociedade, as posturas, desde a sua época costumeira, até a sua fase codificada, se consolidam como instrumentos de
direito e de justiça142.
Mesmo antes que os Estados – e os outros modelos políticos como as cidades – fossem organizados por suas leis básicas, um encontro de elementos sociais concretos com o elemento cultural, que se constitui a preocupação de justiça em vista da ordem e do bem comum, conduziria a resultados jurídicos. Formas e instituições orientadas para as operações de justiça já se constituíam órgãos de Direito, mesmo quando ainda não alcançaram a configuração adequada e talvez exata e perfeita, que lhe foi dado atingir depois.
Os concelhos municipais tiveram o poder de fazer normas de polícia. Poder ou faculdade que não esperou pela constituição do Estado para se manifestar. Brotou no seio dos aglomerados, sob o impulso da necessidade de ordem, antes mesmo da unificação política imposta ou seguida por um poder central. Quando o Estado político, primeiramente, e, posteriormente, o Estado de direito, implantaram o seu regime uniformizador, encontraram uma situação de fato e reconheceram a tradição normativa local.
A autonomia do governo local se manifesta na faculdade de regulamentar questões locais, reconhecida aos municípios pela lei geral do Estado. Assim, a essência da função
administrativa dos órgãos locais está na faculdade de as Câmaras Municipais exercerem suas atribuições com regulamentos próprios – em que se inserem as posturas - e com outras providências semelhantes, com a única limitação de não dispor sobre matérias já reguladas nas leis e nos regulamentos gerais.
Quanto à natureza jurídica das posturas municipais, F.P.LANGHANS (1937 p. 379) as
classifica como normas imperativas de caráter negativo e fins preventivos143, gerais, impessoais, de execução
permanente144, que os corpos administrativos elaboram no exercício de sua competência
reguladora como entes autônomos e que obrigam na área das respectivas circunscrições, tendo como limites a lei e os regulamentos superiores, que elas não podem contrariar ou substituir.
Como normas imperativas de conteúdo negativo e de fim corretor, as posturas impõem limitações às atividades dos indivíduos, com o objetivo de prevenir os danos sociais que dessas atividades possam resultar. É nesse sentido que estas normas adquirem um caráter positivo e construtivo, além de um conteúdo disciplinador, se enfocadas a partir da perspectiva de M.FOUCAULT(1977
1979 e 1980). A ação coercitiva das posturas consiste numa pena – em geral em multa (ou
coima) – que varia em relação a cada caso.
A faculdade que os órgãos dirigentes têm de criar e executar estas normas chama-se poder de polícia, cujas origens remontam às cidades gregas da antiguidade (polis), decorrente da necessidade de vigilância pública. A evolução do poder de polícia, quando o termo polícia significava civilidade, acompanhou não só o desenvolvimento das cidades, como também a multiplicação das atividades humanas, a expansão dos direitos individuais e as exigências do interesse social. Daí a extensão do poder de polícia a toda conduta do homem que afete ou possa afetar a coletividade.
142Para um aprofundamento da relação entre direito e justiça, ver J.A. FALCÃO (1982 e 1984)
143Segundo F.P.LANGHANS (1937 p. 379), entre a ordem ética e o Estado de direito, há uma zona em que as
normas de conduta adquirem uma certa estabilidade. É a zona formada por fatos e relações do cotidiano, cujo empirismo se opõe à ação das idéias, correspondendo-lhes normas reguladoras despidas de qualquer influência doutrinária. Essas normas são tão indispensáveis ao desenvolvimento normal da vida social que tiveram de ser reforçadas, através dos órgãos dirigentes, com um poder coercitivo, que lhe confere um caráter
imperativo.
A forma como atuam essas normas está ligada à sua natureza intrínseca. Como normas de caráter imperativo, contem uma ordem que pode ser de conteúdo positivo –quando ordena que se faça alguma coisa, visando em geral a organização e o funcionamento de diversos institutos e serviços, tendo, portanto, um fim orgânico - ou de conteúdo negativo –quando ordena que não se faça alguma coisa, quando impõem certas restrições às atividades dos indivíduos, tendo, portanto, um fim corretor.
144 A força obrigatória das normas imperativas quanto ao tempo pode ser temporária. Mas considerando a continuidade das matérias que disciplinam, em geral seu caráter é permanente. F.P.LANGHANS (1937 p. 380)
Na definição de H.Meirelles (2001, p. 440) 145,
“Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a administração pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.”
Constitui-se, assim, como um dos atributos da soberania do Estado, que o exerce na sua dupla forma, preventiva e repressiva, embora seja na sua forma preventiva que o poder de polícia se constitui o principal exercício dos órgãos das autarquias locais. Esta forma preventiva chega a se constituir como a própria essência da função administrativa municipal, que se desdobra em várias formas de atividades: uma atividade direta de execução das normas de polícia, estabelecida pelo município, juntamente com os próprios regulamentos; uma atividade normativa, regulamentar; e uma atividade administrativa concreta.146
No seu exercício, a polícia municipal se define em dois grandes setores: a polícia urbana e a polícia rural. Porém, a existência de medidas especiais dentro de cada um desses setores leva alguns autores a fazerem referências a certos ramos de polícia que se encontram integrados, tanto nas atividades rurais, como nas atividades urbanas, especificando a polícia edilícia, a polícia econômica, a polícia comercial, a polícia sanitária e outras.
A polícia urbana municipal, que se constitui o interesse maior deste estudo, envolve as limitações administrativas impostas à comunidade para o convívio no aglomerado urbano. Seus limites são demarcados pelo interesse social em conciliação com os direitos individuais assegurados por leis gerais. As restrições são de caráter recíproco, porque operam, simultaneamente, como direito e como obrigação, caracterizando-se, a maioria delas, como restrições entre vizinhos, que podem ter um sentido restrito – vizinhança como contigüidade - ou um sentido mais amplo – vizinhos como integrantes de uma mesma comunidade.
No seu conteúdo mais amplo, a matéria urbanística de que tratam as posturas portuguesas, desde os tempos medievais, compreende a segurança, a tranqüilidade e a
145 Segundo este autor, o poder de polícia municipal no Brasil incide sobre todos os assuntos de “peculiar interesse
local” (expressão utilizada para definir a competência municipal na primeira Constituição do Brasil republicano, promulgada em 1890, repetindo-se posteriormente em outras Constituições.). Contudo, incide especialmente sobre as atividades urbanas que afetam a vida da cidade e o bem estar de seus habitantes.
No processo de especialização que vem se desenvolvendo desde a constituição do Estado nacional, no início do século XIX, o poder de polícia municipal assume uma natureza administrativa e, atualmente, incide sobre os bens, direitos e atividades, distinguindo-se do poder de polícia judiciária e da polícia de manutenção da ordem pública que atua sobre as pessoas, individual ou coletivamente.
146 Esta concepção é do jurista Guido ZANOBINO. Administrazione Locale, 2ª ed. Milano, 1935, p. 235, citado
higiene das populações, abrangendo setores da vida coletiva, sobretudo aqueles ligados aos atos públicos. As diversas disposições, expressando estágios distintos da vida das vilas e cidades, bem como revelando quadros mentais diferenciados entre aqueles que as elaboraram, versavam sobre: a via pública: a disciplina do trânsito, a segurança, a limpeza, a conservação, a regularidade e funcionalidade das vias; as edificações: a segurança, a salubridade e a expressão plástica dos edifícios; o abastecimento: a fiscalização dos alimentos, das feiras e mercados; a boa ordem nas transações comerciais; a higiene dos estabelecimentos que fornecem comida e bebida; os bons costumes: a proteção da integridade moral da população; a preservação das tradições; além de outros objetos de interesse da polícia urbana.
Analisando sob a perspectiva de M.FOUCAULT (1977), as posturas municipais, como
dispositivo disciplinar, organiza espaços, disciplina direitos e deveres de vizinhos, estabelece uma sujeição ao tempo – com o toque dos sinos – fornecendo elementos para o exercício da vigilância. Contribui, assim, especialmente, para a produção do homem no meio urbano, necessário ao funcionamento e à manutenção de uma sociedade moderna em emergência.
As limitações impostas pelos municípios através das suas posturas são, na sua essência, restrições de interesses privados face ao interesse público, que, ao longo do tempo, foram-se estabelecendo e consolidando. Transplantadas do direito português para o Brasil Colônia, as
posturas municipais, acopladas à base institucional que lhes dá suporte - o município - passaram a
disciplinar as cidades e vilas brasileiras que, desde os seus primeiros anos, passaram a ter um enquadramento jurídico-urbanístico avançado para o tempo.