Durante o governo Itamar, o BNDES atua em um cenário em que nem há estímulos à efetivação e consolidação dos programas de política industrial definidos no período Collor nem se estabelece um novo modelo. Não é difícil compreender os entraves à formulação ou materialização de um projeto de política industrial. Como vimos, num primeiro momento Itamar Franco teve dificuldades para compor o Ministério da Fazenda e a falta de êxito no problema crucial (a conquista da estabilização econômica) reforçou o status secundário adquirido pela política industrial ainda no governo Collor. Neste sentido, as observações de Luciano Coutinho (1993) são elucidadoras:
“Na verdade, até o momento, o que se tem é uma política de abertura comercial isolada, sem uma verdadeira política industrial, até porque a violência do processo recessivo e a não-solução da crise econômica brasileira mataram qualquer possibilidade efetiva de formular uma política industrial. Eu estava exatamente colocando a indissolubilidade entre a política industrial e a política macroeconômica. Nós não podemos separar as suas coisas. (....) nós não podemos imaginar uma política macroeconômica que não permita espaço para a retomada do investimento e para a formação de um horizonte de confiança.Essas duas coisas estão profundamente ligadas. Uma política econômica que imagine que primeiro, vai estabilizar e; depois, vai desenvolver, é uma política que, na verdade, estará separando estas dois aspectos, que, no meu entender, são indissociáveis” (COUTINHO, 1993, p. 28).
Com o Plano Real, permanece a separação rígida entre política macroeconômica e política industrial. As decisões de política econômica foram confinadas no Ministério da Fazenda e imperou a lógica da manutenção da estabilidade e do equilíbrio macroeconômico, sobrando pouco (ou nenhum) espaço para qualquer política ou discussão que não estivesse atrelada a estas finalidades. Para tornar o cenário ainda mais inóspito para qualquer política que não a macroeconômica, as câmaras setoriais foram desautorizadas e minadas pelo próprio presidente da República.
Nesse contexto de ausência de estratégia de política industrial, o BNDES reafirma a perspectiva da inserção competitiva, definindo-a como o critério fundamental para avaliar
110 os projetos. Yolanda Ramalho, chefe do Departamento Econômico do Banco, afirmou em artigo à revista Rumos do Desenvolvimento que a instituição estava desenvolvendo critérios de seletividade para viabilizar a implementação de uma política voltada para a indústria competitiva. Considerava que o BNDES deveria atuar sobre os setores determinantes da competitividade, viabilizando a reestruturação da indústria, a capacitação tecnológica das empresas, os ganhos de qualidade e produtividade e a disponibilidade de infraestrutura econômica (RAMALHO, 1993, p. 15).
Assim, nos anos 1993 e 1994, definiram-se como prioridades do Banco a reestruturação da indústria, a modernização do setor agropecuário, a conservação do meio ambiente e a modernização e adequação da infraestrutura econômica (Relatório do BNDES, 1993, p. 12, e Relatório do BNDES, 1994, p. 19).
É importante comparar as diretrizes apresentadas em 1991 com as de 1993-1994. Lembremos que, em 1991, o incentivo aos setores com alto potencial tecnológico já não estava presente nas diretrizes, mas enfatizava-se a modernização tecnológica da indústria. Já em 1993 e em 1994, apresenta-se o objetivo de “reestruturação da indústria”, sem referência explícita à modernização tecnológica186. É fundamental perceber que a tendência liberalizante se acentua gradativamente, contrastando até mesmo com a perspectiva presente no Plano Estratégico 1991-1994. Num primeiro momento, abandona-se a perspectiva de incentivar os setores que apresentam alto potencial tecnológico. Em seguida, não se faz referência à modernização tecnológica da indústria, mas a uma reestruturação geral. Por outro lado, não se pode desconsiderar o fato de, em 1994, terem sido lançadas algumas medidas, ainda que pontuais e incipientes, para promover o aumento da competitividade das empresas brasileiras através de investimentos em capacitação tecnológica e em modernização, por meio da Finame187.
186 Vale observar que, embora Yolanda Ramalho, chefe do Departamento Econômico do BNDES, não faça
referência ao desenvolvimento de setores com alto potencial tecnológico, ela identifica como prioridade a capacitação tecnológica das empresas.
187
Na Finame, as empresas que investiam em capacitação tecnológica passaram a dispor de melhores condições financeiras para vender seus produtos com financiamento da Finame. Para os compradores, a Finame aumentou o nível de participação no valor total do investimento. Além disso, os projetos de capacitação tecnológica e de qualidade e produtividade, no valor máximo de R$ 3 milhões, passaram a ser analisados e aprovados pela rede de agentes financeiros do Banco, através da linha de crédito BNDES Automático, uma linha de crédito mais rápida e ágil (Relatório do BNDES, 1994, p. 22).
111 O setor de infraestrutura permanece como fundamental e considerava-se que o Banco deveria, junto com a iniciativa privada, desempenhar papel importante no seu financiamento188.
Nosso Banco, por uma variedade de fatores que convém refletir, tem financiado os processos de modernização de infra-estrutura de uma forma muito mais tímida do que a situação requereria. (...) Não se trata de criar projeto de infra-estrutura do nada, mas sim de viabilizar a infra-estrutura em regiões, setores e formas de atividade, onde já existe e está constatado o setor privado e onde se observa que os problemas de externalidades são indicadores de crescimento privado (Relatório do BNDES, 1993, p. 3).
Neste sentido, em 1994, o Banco realizou um levantamento dos projetos de investimento em infraestrutura e selecionou os setores prioritários (transporte de carga, energia e telecomunicações nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Percebeu-se que eram necessários investimentos nestes setores para viabilizar a expansão da agropecuária e a sustentabilidade do setor industrial. Estes estudos buscaram direcionar os investimentos do Banco para o setor. É importante destacar que, para a instituição, a retomada dos investimentos estava vinculada à concretização dos processos de privatização. Neste sentido, Pérsio Arida declara: “É de se notar que muito trabalhamos também no equacionamento dos óbices legais que entravam os financiamentos à infraestrutura (...) A retomada dos investimentos neste setor é uma convergência natural com os processos de privatização (Relatório do BNDES, 1994, p. 5).
Com efeito, outro eixo da atuação do BNDES foram as desestatizações. Houve algumas mudanças no Programa de Privatizações, mas a perspectiva fiscalista permaneceu. As privatizações continuaram sendo vistas como uma oportunidade de ajuste macroeconômico, além de uma forma de reduzir custos, permitir ganhos de eficiência e promover a transformação estrutural das finanças públicas (Relatório do BNDES, 1993, p. 2). As declarações de Elena Landau, diretora de desestatização do BNDES, retratam claramente o modo como as privatizações foram concebidas no governo Itamar:
188Tendo em vista colaborar com a realização de investimentos no setor, realizou um levantamento dos
projetos de investimento em infraestrutura e selecionou os setores prioritários (transporte de carga, energia e telecomunicações nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Percebeu-se que investimentos neste setores eram necessários para viabilizar a expansão da agropecuária e à sustentabilidade do setor industrial.
112
.... gostaria de chamar atenção para o fato de que na atual administração do BNDES (gestão de Pérsio Arida) a relação entre privatização e
ajuste fiscal é mais evidente: trabalhamos com o que se convencionou chamar de ótica do tesouro. Esta estreita relação está refletida em várias
iniciativas. Primeiro no compromisso em aportar ao Tesouro US$ 900 milhões de venda de sobras de ações e de participações minoritárias. Este aporte certamente contribui para reduzir as necessidades de financiamento do setor público (NFSP) na medida em que estes recursos fazem parte do Fundo Social de Emergência construído para financiar gastos incomprimíveis, principalmente saúde. Segundo, através da elevação da parcela em moeda corrente. Ainda que se leve em consideração o impacto sobre o valor de venda, simulações que revelam que o valor presente da NFSP se reduz com o aumento da moeda corrente. É claro que o efeito positivo desta opção será tanto maior quanto maior for sua utilização para o regaste da dívida pública de curto prazo. O ideal é que toda moeda corrente seja utilizada para este fim (LANDAU, 1994, p. 232 – parênteses e grifos meus).
Apesar de as diretrizes em torno das privatizações não terem sido modificadas, houve alterações institucionais no PND. O Decreto 724, de 19/01/1993, a Medida Provisória 327, de 24/06/1993 e a Medida Provisória 772, de 20/12/1994 impuseram as mudanças descritas a seguir:
1-) Exigência de que uma parcela do pagamento pela empresa privatizada fosse em moeda corrente;
2-) Vinculação do PND ao Ministério da Fazenda, que passou a ser responsável pela coordenação, supervisão e fiscalização do PND. Deve também consentir os ajustes de natureza operacional, contábil, jurídica e o saneamento financeiro das empresas;
3-) A Comissão Diretora passa a ser constituída de quinze membros (presidente da Comissão e cinco membros indicados pelo presidente da República e por ele nomeados após aprovação do Senado, quatro membros livremente nomeados pelo presidente da República e cinco membros indicados livremente pelo Senado e nomeados pelo presidente da República);
4-) As participações acionárias detidas por entidades não privatizáveis tornam-se passíveis de privatização.
113 5-) A alienação de ações de empresas a pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras podem atingir cem por cento do capital votante, salvo determinação expressa do Poder Executivo que determine percentual inferior.
5-) Atribuição, ao presidente da República, da autoridade de definir as formas operacionais e os meios de pagamento aceitos para aquisição de bens ou direitos no âmbito do PND. O Presidente poderia ainda decidir quaisquer matérias no âmbito do PND189. (Relatório do PND, 1994, p. 43).
Em 1993, foram finalizadas as privatizações das empresas do setor siderúrgico (CSN, Cosipa e Açominas) e foram transferidas para o setor privado duas participações no setor petroquímico e uma empresa do setor de fertilizantes (Ultrafértil)190. No ano seguinte, foram vendidas ao setor privado três empresas controladas pela União (PQU, Mineração, Caraíba e Embraer), desestatizaram-se as participações da Petroquisa191 e foram vendidas ações remanescentes de empresas já privatizadas (Usiminas, Copesul, CSN, Cosipa e CST)192 (Relatório do PND, 1994, p. 9).
189 No relatório do PND, afirma-se que o objetivo das mudanças impostas pelo Decreto 724, de 19/01/1993,
era tornar as desestatizações mais transparentes. O decreto promoveu as seguintes mudanças: 1-) A participação, sem direito a voto, do presidente da empresa proprietária dos bens a serem alienados, nas reuniões da Comissão Diretora destinadas à apreciação dos laudos de avaliação econômico-financeira, dos relatórios de auditoria e dos ajustes prévios, bem como à fixação do preço mínimo; 2-) Nos casos de sociedades controladas direta ou indiretamente pela União, a participação sem direito a voto, nas reuniões mencionadas no item anterior, do representante dos empregados da empresa a ser privatizada; 3-) A possibilidade de o presidente da República avocar a si e decidir quaisquer matérias no âmbito do PND; 4-) A obrigatoriedade de que um percentual mínimo do pagamento de bens a serem alienados, a ser proposto pela Comissão Diretora e aprovado pelo presidente da República, seja representado por moeda corrente; 5-) Que os recursos recebidos em moeda corrente, além da aplicação na redução da dívida pública, sejam utilizados para custear programas de ciência e tecnologia e meio ambiente; 6-) A obrigação de os novos controladores realizarem os investimentos em meio ambiente, observarem a legislação de defesa da concorrência, cumprirem os compromissos de natureza previdenciária e oferecerem treinamento à mão de obra que, eventualmente, venha a ser dispensada (Relatório do PND, 1994, pp. 43-44).
190 As seis empresas transferidas para o setor privado em 1993 somaram US$ 2.581,5 milhões. Em 1992,
foram arrecadados US$ 2.430,9 milhões com a venda de 14 empresas e, em 1991, US$ 1.635,3 milhões com quatro empresas. As moedas utilizadas foram: Dívidas Securitizadas da União (49,1%), Debêntures da Siderbrás (22%), Letras Hipotecárias da CEF (7,3%), Títulos da Dívida Agrária (6,8%), Certificados de Privatização (6,4%), Cruzeiros (6,1%), Obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento (1,3%) e Títulos da Dívida Externa (1%). Houve aumento do pagamento em moeda corrente, que se elevou de 0,4% em 1991/1992 para 6,1% em 1993 (Relatório do BNDES, 1993, p. 20).
191
O Decreto 1.068/94 determinou que fossem incluídas no PND e destinadas à alienação todas as participações minoritárias detidas por empresas públicas federais. O montante arrecadado (US$ 395,5 milhões) tinha como objetivo cumprir a meta de arrecadação do Fundo Social de Emergência. (Relatório do BNDES, 1994, p. 78).
192 Em 1994, foi arrecadado um total de US$ 968 milhões (US$ 619 milhões de vendas e US$ 349 milhões de
114 Percebe-se que algumas das mudanças institucionais efetuadas no PND tinham em vista reforçar o poder do Presidente da República. É o caso de sua prerrogativa de decidir quaisquer matérias no âmbito do Programa de Privatizações e também das alterações na comissão diretora, cuja maior parte dos membros passou a ser indicada por Itamar. Contudo, o reforço do poder do Presidente da República não implicou modificações nesta política nem significou uma guinada desenvolvimentista do governo, apesar de o discurso, em alguns momentos, ter apresentado sinais neste sentido193. Na realidade, causou mais conflitos no interior do governo, como o pedido de demissão, em março de 1993, de Antônio Barros de Castro, presidente do BNDES, do que uma redefinição das políticas iniciadas e implementadas por Collor194.
A partir da gestão de Pérsio Arida, ocorrem mudanças importantes, tais como a ampliação do apoio ao setor de comércio e serviços195 e às empresas sob controle de capital estrangeiro. Foram efetuadas modificações nas políticas operacionais, com o intuito de ampliar a eficiência e rentabilidade do Banco. Instituiu-se a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) e foram criados um comitê de crédito e uma classificação de riscos de crédito. Segundo Pérsio Arida, o comitê funcionava de modo similar aos bancos privados, isto é, analisava o projeto antes de seu enquadramento e das discussões sobre ele dentro do Banco.
O foco da análise foi mudado do projeto para a empresa, ou grupo ao qual ela está subordinada, que foi seguida rigidamente. Inovamos também ao considerar o risco envolvido nas posições acionárias. Cobramos todo e qualquer crédito inadimplente e demos os passos cruciais para a sedimentação de uma cultura do crédito (Relatório do BNDES, 1994, p. 4 – declaração de Pérsio Arida).
Tal como nos anos anteriores, a Área de Planejamento do BNDES deu continuidade aos estudos sobre a conjuntura nacional e internacional. A Gerência de Análise de
US$ 323 milhões (PND, 1994, p. 16). As moedas mais utilizadas foram moeda corrente (72%), dívidas securitizadas da União (19,2%) e debêntures da Siderbrás (3,8%) (PND, 1994, p. 11). O ano de 1994 representou 23% dos recursos totais e 88% do total de moeda corrente arrecadados em toda vigência do PND (1991-1994) (Relatório do BNDES, 1994, p. 27)
193
No subitem “A cúpula do BNDES no governo Itamar” veremos o discurso de Delben Leite, o segundo presidente do BNDES na era Itamar. Foram três: Antônio Barros de Castro, Luiz Carlos Delben Leite e Pérsio Arida.
194
Adiante, analisaremos as mudanças na presidência do BNDES durante o governo Itamar.
195 Adiante, veremos que há um substantivo crescimento, em 1994, de aprovações e, principalmente,
115 Variáveis Macroeconômicas monitorou e analisou as políticas macroeconômicas nacionais196 e a Gerência de Assuntos Internacionais realizou o trabalho de acompanhamento das taxas de juros e de câmbio e níveis de atividade e de emprego de alguns países desenvolvidos. Além disso, produziu estudos com a finalidade de auxiliar a atuação do BNDES como fornecedor de empréstimos a empresas que atuam no mercado internacional e captador de recursos no exterior. As pesquisas avaliavam também a formação de blocos de livre-comércio (Nafta, Mercosul, Espaço Econômico Europeu) e os fluxos internacionais de capital197. A fim de subsidiar a elaboração de uma política industrial, a Gerência de Política Industrial monitorou as tendências e a competitividade da indústria no Brasil e no exterior198. Por fim, a Gerência de Mercado de Trabalho analisou os indicadores de emprego, desemprego, rendimento e consumo da economia brasileira199 (Relatório do BNDES, 1993, pp. 54-55).
Em 1994, além de prosseguir nos estudos acima mencionados, buscou homogeneizar as projeções macroeconômicas e lançou uma nova publicação, denominada “Previsões”, com o objetivo de divulgar as projeções macroeconômicas de agentes econômicos internos e externos, formadores de opinião e consultorias de mercado. Produziu ainda dois estudos sobre os aspectos institucionais e os impactos para o Brasil da formação do Mercosul e do Nafta. Iniciou o desenvolvimento de uma metodologia de apuração e análise de indicadores de desempenho competitivo das empresas com informações sobre qualidade, produtividade, inovação e recursos humanos e tecnológicos. Elaborou também uma metodologia de análise das tendências estratégicas de grandes
196 A Gerência produziu, mensalmente, a “Sinopse Econômica” e organizou, trimestralmente, mesas-
redondas. Foram realizados também estudos sobre o Regime Cambial e a Questão Fiscal.
197 Foram produzidos: “Sinopse Internacional” com as principais tendências no cenário mundial, um estudo
sobre a inserção e a competitividade das exportações brasileiras e outro sobre os fluxos de investimentos externos no Brasil.
198 A Gerência de Política Industrial publicou a “Sinopse de competitividade industrial” e fez trabalhos sobre
indicadores de competitividade; emprego, produtividade e salários na indústria brasileira; política industrial e pequenas e médias empresas.
199 Em 1993, os estudos da Gerência de Mercado de Trabalho deram origem aos seguintes trabalhos: a)
Estudo sobre impactos de mudanças do nível e da distribuição de renda sobre o consumo; b) Subsídios para a formulação de uma política de emprego e papel do BNDES; c) Programa de seguro-desemprego em outros países - uma comparação; d) Pesquisa de campo sobre os efeitos da modernização industrial na política de treinamento das empresas. No ano de 1994, produziu trabalhos sobre a política de empregos desenvolvida pelos países desenvolvidos com relação à geração e à qualidade dos postos de trabalho. Em convênio com o IPEA, produziu estudo sobre o perfil do desempregado, a duração e a frequência do desemprego e os parâmetros fundamentais ao desenho de políticas de emprego.
116 grupos econômicos e realizou estudos sobre a reestruturação industrial (Relatório do BNDES, 1994, pp. 62-63).
Ainda em 1994, foram organizados grupos de trabalho temáticos, que envolveram 139 técnicos de diferentes áreas e departamentos do Banco200. O objetivo era discutir e delimitar as linhas de ações para cada setor, planejando as ações da instituição201. É fundamental destacar que, embora a pretensão fosse a de que o Banco abandonasse o enfoque setorial202, o corpo técnico se organizou setorialmente para propor programas e linhas de ação para as diferentes áreas. Vimos, no capítulo anterior, que, no documento O Sistema BNDES nos anos 90: 2.ª minuta para discussão de 23/02/1990, havia a perspectiva de que as aprovações e desembolsos deveriam seguir a lógica do complexo produtivo em detrimento da setorial. Observamos também que Modiano declarou o fim desse enfoque e que foram efetivadas mudanças, na organização interna da instituição203, que visavam eliminá-lo. No entanto, a proposta não era consensual ou harmônica e havia resistência de parte da Área de Planejamento, que defendia a sua permanência. O fato é que, apesar das alterações na estrutura institucional e de o discurso de Modiano decretar o fim desta perspectiva, ela foi mantida, quando se estabeleceu um processo interno de planejamento e de formulação de políticas.
Dois temas são centrais no ideário e na reformulação das linhas de atuação do BNDES, no final dos anos 1980 e início da década de 1990: o incentivo às exportações (promoção do comércio exterior) e o aumento da competitividade das empresas (reestruturação produtiva). Tendo em vista a prioridade a eles atribuída, é importante
200
Os grupos eram: 1-) Emprego/ Relações Capital-Trabalho; 2-) Desconcentração Espacial; 3-) Reestruturação do Aparelho Produtivo; 4-) Comércio Exterior; 5-) Complexo Automotivo; 6-) Química/ Petroquímica e Fertilizantes; 7-) Construção Naval/ Marinha Mercante; 8-) Complexo Eletrônico/ Telemática; 9-) Bens de Capital; 10-) Metalurgia; 11-) Papel e Celulose; 12-) Complexo Agroalimentar; 13-) Indústrias Tradicionais, 14-) Complexo Turístico; 15-) Infraestrutura para Competitividade Industrial; 16-) Infraestrutura para incorporação de Novas Fronteiras; 17-) Captação de Recursos; 18-) Produtos/ Instrumentos Financeiros/ Mercado de Capitais; e 19-) Financiamento de Serviços Públicos.
201 Esta experiência resultou no documento Processo de Planejamento, 1994 (mimeo). 202
O fim do enfoque setorial estava em pauta no interior da instituição, desde meados da década de 1980.
203
A reforma administrativa determinou a instituição de uma Área de Projetos com três departamentos não específicos (Análise I, II e III) e a Área de Infraestrutura com os departamentos de Energia e Comunicações, Infraestrutura e Transportes e Serviços Urbanos por serem estes setores em que havia gargalo estrutural. Eliminaram-se departamentos como Indústrias Químicas, Indústrias Metalúrgicas e Mineração, Indústrias Tradicionais e de Bens de Capital, Ação Regional com Agentes I e II, Desenvolvimento Regional e Agrícola, Operações Sociais I e II e Mercado de Capitais.
117 destacar algumas das recomendações presentes no documento Processo de Planejamento 1994.
Em relação ao comércio exterior, o grupo de trabalho responsável pela análise desse tema considerou que o BNDES deveria potencializar a competitividade do exportador brasileiro, estabilizando e direcionando a concorrência. Para tal, deveria conceder crédito barato, mas sem artificialidades. Isto é, naquele momento, as condições permitiam captar recursos e oferecer taxas inferiores às do FAT, estimulando, portanto, as reduções nas taxas