A Resolução 831/94, de 5/10/1994, estabeleceu algumas mudanças na estrutura interna do Banco. O número de Áreas aumentou de sete (Áreas de Operações, Projetos Empresariais, Infraestrutura, Crédito, Planejamento, Financeira e Internacional e Administração) para onze. Na estrutura consolidada em 1990, havia a Consultoria Jurídica que, nesta reforma, ganhou maior importância e foi transformada em Área Jurídica. Foram criadas também a Área de Relações Institucionais213 e a Área de Operações de Desestatização 1 e 2214. A Área de Projetos Empresariais foi extinta e a de Operações
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Foi definida como missão da Área de Relações Institucionais: “Planejar e coordenar a ação político- institucional e as atividades de Representação Regional do Sistema BNDES, excetuadas as desenvolvidas pelo Departamento Regional de Brasília; Elaborar a política de comunicação social do Sistema BNDES. (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 75).
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A Área de Operações de Desestatização 1 tinha como função encaminhar e coordenar os processos de desestatização de empresas indicadas pelo Presidente do BNDES, assim como gerir os convênios celebrados com governos estaduais e municipais para a privatização das empresas ou serviços vinculados a estas esferas de governo. A Área de Operações de Desestatização 2 respondia pela coordenação dos processos de desestatização indicados pelo Diretor responsável pela Área (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, pp. 82 e 84).
128 Industriais foi desmembrada em 1215 e 2216 (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 4, mimeo).
Conforme já mencionado, a Área de Planejamento tem papel importante na estrutura institucional do Banco, de modo que as alterações em sua missão217 e atribuições sinalizam para mudanças mais amplas no Banco. Nesta reforma, houve uma ampliação considerável de sua missão que, até então, incluía a coordenação do processo de planejamento, o desenvolvimento de política e programas e a avaliação de desempenho. Uma das mudanças mais significativas foi a introdução da variável Orçamento. Elaborá-lo e acompanhá-lo já era uma das atribuições, mas não constava da missão. A partir de agora, a Área teria a responsabilidade de elaborar o planejamento vinculando-o ao orçamento.
Outra alteração relevante foi a inclusão, na missão, da responsabilidade pelas avaliações econômicas nacionais e internacionais, que, embora já fossem realizadas pela Área de Planejamento, não constavam explicitamente como uma obrigação. Por fim, foi definida como dever da Área trabalhar com o governo federal na elaboração e acompanhamento do contrato de gestão e na sistematização e assistência ao Plano de Metas. Este aspecto é importante, pois demonstra uma tentativa de estabelecer uma aproximação e uma interface maior entre o governo e um dos principais departamentos do Banco.
215 A Área de Operações Industriais tinha como missão: 1-) Atuar na captação e realização de operações, entre
outros, nos setores de Mineração/ Metalurgia/ Cimento, Papel/Celulose/Embalagens, Químico/Petroquímico (inclusive transformação) e Eletro-Eletrônico (inclusive consumo), assegurando maior penetração e melhor colocação para os produtos do Sistema BNDES, de acordo com suas políticas operacionais e 2-) Estruturar e
analisar o conhecimento setorial como instrumento de tomada de decisão para concessão de apoio financeiro, de acompanhamento das operações realizadas, de identificação de oportunidades, de captação de
novas operações e de mobilização de novos recursos. Deve atuar de forma atrelada à Área de Crédito, subsidiando-a no exame das solicitações de colaboração financeira, e à Área de Planejamento, a quem deve auxiliar na atividade de desenvolvimento de programas e produtos. Tem como função acompanhar e orientar a elaboração de projetos, assim como proceder à análise, à contratação e ao acompanhamento das operações sob sua responsabilidade. (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 23 – grifos meus (mimeo).
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As atribuições e a missão da Área de Operações Industriais 2 são as mesmas da 1. A diferença está apenas nos setores que ela abrange. Neste caso, principalmente, Agroindústria, Bens de Capital, Bens de Consumo Duráveis e Não-Duráveis e Serviços.
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Sua missão do Banco foi definida como: 1-) Coordenar o processo de planejamento do Sistema BNDES; 2-) Elaborar políticas e programas operacionais; 3-) Elaborar e acompanhar os Orçamentos; 4-) Estruturar o sistema de informações gerenciais; 5-) Fornecer avaliações econômicas nacionais e internacionais; 6-) Sistematizar e acompanhar o plano de metas e elaborar e acompanhar o contrato de gestão com o governo federal, além de estabelecer e divulgar a metodologia e as diretrizes para a aplicação da Qualidade Total no âmbito do Sistema BNDES (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 59).
129 As atribuições da Área de Planejamento também sofreram modificações que ampliaram o alcance de suas ações. Uma das mudanças mais significativas foi a inserção, tal como também ocorreu na missão, da perspectiva de estabelecer estratégias de ação atreladas às políticas governamentais.
Acompanhar e analisar o conjunto das políticas governamentais, bem como formular estratégias gerais, setoriais e regionais que contribuam para o estabelecimento de diretrizes para atuação do Sistema BNDES voltada para o desenvolvimento e seu financiamento (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 59).
A Área passou a responder pela coordenação e implantação da metodologia e das diretrizes para a qualidade total no BNDES. Recebeu também a incumbência de elaborar as metas das unidades fundamentais e administrativas que o compõem. Estas alterações representam uma mudança considerável, pois, até então, o foco da Área estava voltado, exclusivamente, para a avaliação da instituição e de cada unidade que a integra e não para a definição de objetivos para diferentes áreas. A extensão das incumbências da Área de Planejamento não parou aí. Ela tornou-se ainda responsável por coordenar a elaboração e o acompanhamento do contrato de gestão, assim como por gerir o processo de inserção da variável ambiental no interior do Banco.
Houve uma mudança importante em relação aos estudos realizados pela Área. Até então, considerava-se como sua atribuição “elaborar estudos e/ou coordenar a contratação de pesquisas de interesse estratégico para o Sistema BNDES” (BNDES, Anexo à Resolução 714/90, 1990, p. 20). A Resolução 831/94 elimina esta atribuição e introduz a perspectiva de que cabe à Área de Planejamento “administrar e promover a captação, a análise e a divulgação interna da informação, através de acervo próprio e do acesso a bancos de dados nacionais e internacionais e em sintonia com as diversas Unidades do Sistema BNDES” (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 60).
Por fim, a Área permanece responsável pela elaboração do Planejamento Estratégico, que se firma como instrumento importante de ação do Banco218e define-se
218 Na Resolução 714/1990, não há referência ao Planejamento Estratégico e cabe à Área de Planejamento:
“a-) elaborar propostas de políticas, planos e programas de ação para o Sistema BNDES; b-) planejar o processo de desenvolvimento institucional; c-) coordenar a elaboração da proposta do Plano Anual” (Anexo à Resolução 714/90, 1990, p. 19)
130 como atribuição da Área de Planejamento “coordenar o processo de Planejamento Estratégico no Sistema BNDES” (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 59). Aqui é importante destacar as percepções de Eduardo Rath Fingerl e Luís Fernando Dorneles sobre a Área de Planejamento. O primeiro ressalta o papel de coordenação por ela desempenhado e ambos afirmam que o planejamento está diluído nos diferentes departamentos que compõem o Banco, não se concentrando exclusivamente nesta Área219.
Embora tenha constado como atribuição da Área de Planejamento somente em 1994, é necessário recordar que o Deplan introduziu a técnica de Planejamento Estratégico em 1983 e o primeiro Plano Estratégico foi o 1985-1988. Portanto, desde meados da década de 1980, o Banco buscava implementar e consolidar sua atuação em torno de conceitos como “visão do cliente”, “multifuncionalidade” e “qualidade total”. No ano de 1990, houve avanços institucionais nesse sentido com a instituição dos Círculos de Controle de Qualidade (CCQs). Em 1993, esse projeto de reestruturação foi finalizado (Relatório do BNDES, 1993, p. 56) e, no ano seguinte, implantou-se o Programa de Qualidade e os trabalhos passaram ser conduzidos com metas preestabelecidas (Relatório do BNDES, 1994, p. 65).
Os esforços do corpo técnico para modernização do Banco foram destacados por Pérsio Arida, que identificou, na instituição, uma constante busca de aprimoramento da qualidade de gestão.
....o BNDES está se tornando cada vez mais ágil nos seus processos decisórios, atualizando seus métodos de análise e avaliação de risco e se capacitando para o desenho e implementação de engenharias financeiras sofisticadas, visando assim prover serviços a um custo menor e ter na qualidade de seus serviços o critério básico de excelência gerencial (...) O Banco é uma das poucas instituições públicas que conseguiu manter sua capacidade operacional inalterada ao longo da grave crise dos últimos anos, bem como um corpo de funcionários coeso, de elevado padrão
219 Eduardo Rath Fingerl e Luís Fernando Dorneles são técnicos de carreira e diretores do BNDES. O
primeiro foi diretor de operações industriais no período 1996-2000 e agora responde pelas Áreas de Mercado de Capitais, de Capital Empreendedor e de Meio Ambiente. O segundo já atuou em todas as áreas da instituição, com exceção do Planejamento, e foi o responsável pelas privatizações estaduais no governo FHC. Atualmente, responde pelas áreas de Recursos Humanos; Secretaria de Gestão do Projeto AGIR; e Tecnologia da Informação e Processos. O fato de serem técnicos de carreira (ingressaram no Banco no final da década de 1970) e ocuparem cargos estratégicos nos governos FHC e Lula torna o contato com eles providencial para uma pesquisa como esta. Ambos, muito gentilmente, concederam entrevista. Rath Fingerl no dia 03/05/09 e Dorneles em 06/04/09.
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ético, tecnicamente preparado e liberto de idéias preconcebidas sobre como superar a crise brasileira. (Relatório do BNDES, 1993, pp. 2-3).
Em 1994, Arida reforça estas considerações, afirmando: “É uma sorte para este Banco e este país que o mesmo agente financeiro provedor de financiamentos a longo prazo seja também aquele que representa a modernidade no interior do próprio setor
público” (Relatório do BNDES, 1994, p. 5 – grifos meus).
Além das mudanças na Área de Planejamento, é importante notar que a criação de duas áreas de desestatização demonstra que as privatizações não apenas permanecem prioritárias, como passam a ser parte da estrutura institucional regular do Banco. O fato de uma delas (a Área de Operações de Desestatização 2) voltar-se para as privatizações no plano estadual sinaliza para uma tendência que se aprofundou e se consolidou no governo Fernando Henrique. Isto é, o papel importante que o BNDES desempenhou, como veremos adiante, no ajuste fiscal dos estados e nas privatizações estaduais. Por outro lado, o objetivo de eliminar a lógica setorial não foi atingido. Ao analisar a missão das Áreas de Operações Industriais, percebe-se, claramente, que esta perspectiva persiste na formulação de projetos e na tomada de decisão.
Os Comitês são outra estrutura importante da organização do BNDES, pois, conforme já explicitado, respondem pela função de integrar e garantir o relacionamento entre as diferentes unidades do Banco. São ainda um importante instrumento da Diretoria, pois sua organização e funcionamento derivam dela. Como vimos, a reforma empreendida, durante o período Collor, estabeleceu cinco comitês (Gerencial, Mercado de Capitais, Padronização e Procedimentos Jurídicos, Sistemas e Enquadramento). Destes, apenas o Comitê de Enquadramento foi extinto pela Resolução 831/94, que instituiu o Comitê de Crédito e o Comitê Assessor da Desestatização.
Ao longo do capítulo, vimos que o Comitê de Crédito foi instituído para ser a “porta de entrada” dos projetos que ingressavam no Banco e uma de suas funções era tornar a gestão dos recursos mais eficiente220. Era coordenado pelo Superintendente da Área de
220 Suas atribuições eram: a-) Apreciar os pedidos de colaboração financeira constantes das Cartas
Consultas submetidas ao Sistema BNDES, com vistas a decidir sobre seu enquadramento nas Políticas
Operacionais; b-) Definir a classificação de risco de empresas, atuais ou potenciais clientes, de modo a
132 Crédito e composto por mais oito integrantes, sendo eles os superintendentes da Área de Operações Industriais 1 e 2, Infraestrutura, Planejamento, Financeira e Internacional, Operações de Desestatização 2 e os diretores da BNDESPAR e Finame. Contava com a assessoria de três secretarias, cada uma delas dirigida pelo Chefe da Carteira Operacional de Enquadramento da Área de Crédito, pelo Chefe do Departamento de Crédito da Área de Crédito e pelo Chefe do Departamento Econômico da Área de Planejamento. A primeira tinha a função de verificar o enquadramento dos pedidos de colaboração financeira, a segunda submetia ao Comitê de Crédito a proposta de classificação de risco e a última apresentava os parâmetros macroeconômicos a serem utilizados nas análises do Sistema BNDES (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, pp. 96-97). É importante notar que a Área de Planejamento tem papel importante no Comitê de Crédito. Além de seu superintendente compor o comitê, o chefe do departamento econômico da área dirigia uma de suas secretarias. No Comitê, apenas a Área de Crédito era mais importante do que a Área de Planejamento.
Por fim, o Comitê Assessor da Desestatização tinha mais atribuições e mais poder do que Comitê Gestor das Privatizações do governo Collor. Isto porque algumas funções dispersas entre a Comissão Diretora, Comitê Gestor, Grupos de Trabalhos, Gabinete de Apoio às Desestatizações, Comitê Jurídico e Comitês de Cadastramento, Licitação e Divulgação das empresas de consultoria passaram a ser efetuadas por este novo comitê. Atentemos para as suas atribuições:
- homogeneizar a atuação do BNDES nos processos de privatização; - apreciar os assuntos a serem encaminhados à Diretoria do BNDES, solicitando, caso julgado necessário, providências complementares; - recomendar o calendário dos processos de privatização;
- recomendar, em cada processo de privatização, sobre os ajustes necessários e as condições gerais de alienação, observando-se as especificidades setoriais;
- recomendar a estratégia de comunicação social a ser estabelecida, em conjunto com a Área de Relações Institucionais;
- recomendar a elaboração de estudos ou pareceres jurídicos ou de outra natureza, tanto internos quanto externos;
- apreciar o teor dos editais de licitação para contratação de consultores externos;
- apreciar o teor dos editais de alienação de empresas;
serem utilizados nas análises do Sistema BNDES, de modo a obter a necessária homogeneização dos mesmos (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 96 – grifos meus).
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- apreciar o teor dos laudos elaborados pelos consultores com vistas à divulgação ao público;
- recomendar a estratégia de venda de ativos do BNDES passíveis de serem utilizados como moeda de privatização; e
- recomendar a contratação de serviços de terceiros para executar atividades relacionadas ao PND. (BNDES, Anexo à Resolução 831/94, p. 104 )
É importante observar que, ao contrário do que queria Itamar no início de seu governo, o gerenciamento das privatizações ficou ainda mais concentrado no BNDES, especialmente neste novo comitê, que incluía apenas integrantes da instituição221. Lembre- se que a comissão diretora do período Collor era formada por membros do setor privado e do governo, sendo necessário que o Congresso Nacional os aprovasse. Já os integrantes do comitê gestor e dos grupos de trabalhos eram todos do BNDES, mas contavam com menos poder do que obtiveram no novo Comitê.
No período Collor, as atribuições vinculadas à coordenação dos processos de desestatização pertenciam ao Comitê Gestor. As decisões sobre ajustes nas empresas e sobre o regulamento dos processos cabiam à Comissão Diretora. Os Grupos de Trabalho só acompanhavam as desestatizações. Já no governo Itamar, o Comitê Assessor das Desestatizações reuniu grande parte destas tarefas, fortaleceu-se e insulou-se no BNDES. Houve, portanto, uma adequação (inclusive organizacional) da instituição aos propósitos centrais do governo, quais sejam, a manutenção da estabilização e as privatizações. O Banco ganhou poder, pois foi peça importante na consecução desses objetivos.