O BNDES não passou imune às reformas administrativa e patrimonial prescritas por Collor. Não podemos, contudo, atribuí-las exclusivamente às suas exigências. Antes delas, estava em curso, no Banco, um processo que vislumbrava mudanças no sentido semelhante ao requerido pelo Presidente. A propósito, desde a década de 1970, o Banco reestruturava- se com o auxílio de consultorias externas. Em 1973, foi implementada, pela Booz, Allen & Hamilton Management Consultants, uma reforma profunda, fruto de um diagnóstico produzido, no ano de 1972, pela mesma consultoria. O objetivo era aumentar a eficiência do Banco e prepará-lo para encargos futuros maiores136. Sugeriu-se que se mantivesse a Presidência, Diretoria e Conselho e fossem estabelecidas cinco áreas: Representação, Projeto Industriais, Operações Conjuntas, Serviços Gerenciais e Planejamento, sendo a última responsável por planejar os programas do BNDES137. A criação da Área de Planejamento com um departamento (o Deplan), responsável por elaborar estudos e integrar a diretoria e os técnicos na formulação dos planos do Banco, foi fundamental para adoção, em 1983, da técnica de planejamento estratégico e para a mudança na estratégia de desenvolvimento por ele defendida, na segunda quadra dessa década138.
No final de 1988 e primeiro semestre de 1989, o Banco passou por uma outra avaliação139, coordenada por Souza, Boetger e Azevedo Consultores Associados, cujo objetivo era efetuar uma racionalização organizacional e modernizar o sistema – alguns
136 É importante mencionar que a década de 1970 foi um período de importantes mudanças institucionais no
BNDES. Em 1971, ele deixou de ser uma autarquia e tornou-se uma empresa pública, ampliando, portanto, sua autonomia. A outra mudança diz respeito à incorporação, ao Sistema BNDES, do Finame, que deixava de ser autarquia e tornava-se uma empresa pública. Mas a principal alteração foi a transferência, em 1974, dos recursos do PIS/ Pasep para a órbita do Banco, aumentando substantivamente seus recursos (COSTA, 2003).
137
Estas informações estão em documentos arquivados no GEDOC do BNDES.
138 Os detalhes da implementação do processo de planejamento estratégico no BNDES, assim como suas
consequências e significados estão em (COSTA, 2003).
139
Estas informações estão no documento produzido pela consultoria, o qual está arquivado no GEDOC junto com as correspondências trocadas entre diretores, técnicos e presidente e com as avaliações, sobre as propostas da consultoria, produzidas pelas áreas que compunham o Banco.
87 dos propósitos do Plano Estratégico 1988-1990. A consultoria constatou que a instituição estava organizada segundo os mais avançados padrões internacionais, dispondo de Plano Estratégico, Plano de Ação, Políticas Operacionais, Orçamento e Planos de Trabalho. Propôs, no entanto, a eliminação das assessorias de coordenação, a descentralização das áreas jurídica e de sistemas, além da substituição das cinco áreas de planejamento por Área de Crédito, Operações, Operações Especiais, Projetos e Projetos Sociais.
Identificaram-se, no seu corpo técnico, focos de resistência à integração competitiva, à avaliação de pessoas e resultados e crítica unânime à padronização da análise de projetos e relatórios. A Área de Planejamento I140, por exemplo, desaprovou a proposta de fim do enfoque setorial e afirmou:
Preocupa-nos o risco de uma descaracterização do Banco enquanto Agência de Desenvolvimento e fonte de recursos de longo prazo para projetos, pois vemos na proposta um grande destaque para os aspectos ligados à idéia de banco de negócios, operações rápidas, análises bancárias em detrimento do papel institucional do Banco, de apoio a investimentos de longo prazo. Preocupa-nos a avaliação política que fatalmente será feita obre a utilização de recursos de fontes como o PIS/Pasep em operações típicas de banco comercial141
Além dessa avaliação, outro balanço do trabalho realizado pela consultoria foi produzido por membros da Área de Planejamento142, que enfatizaram a importância da integração entre os departamentos de Planejamento (Deplan), Estudos, Orçamento e Prioridades (DEPRI) para que o BNDES mantivesse sua capacidade de formulação e influência.
140 Eram quatro Áreas de Planejamento (I,II, III, IV) e compunham a I: Paulo Sérgio Moreira da Fonseca, Luís
Carlos Sabóia Stephan, João Renildo J. Gonçalves, Francisco Marcelo Rocha Ferreira e Naly Dilon.
141
Esta citação foi retirada das avaliações produzidas pelas diferentes áreas do Banco sobre o trabalho e proposta da consultoria.
142 Produziram este diagnóstico: Maria da Conceição Keller (coordenador geral da Área de Planejamento),
José Mauro Carneiro da Cunha (chefe do DEPRI), José Carlos de Castro (chefe substituto do Deplan), Maria de Fátima Pombal Dibb (chefe do Departamento de Estudos), Ivone Hiromi T. Saraiva (chefe do Departamento de Orçamento). O grupo enfatizou que o DEPRI era peça-chave, pois: 1-) Elaborava políticas operacionais em entendimento com as áreas operacionais e de planejamento; 2-) Avaliava e discutia os pedidos não claramente enquadrados; 3-) Tinha papel central na elaboração de planos de ação, porque fazia a interface com as áreas operacionais; e 4-) Incorporava, no operacional, a visão estratégica de modo negociado e sem conflito.
88 Por outro lado, a consultoria percebeu que havia grupos que consideravam necessárias as mudanças estruturais e gerenciais, assim como no sistema humano e na cultura organizacional e identificou um certo consenso, no corpo técnico, sobre a manutenção do papel central do BNDES na formulação do modelo de desenvolvimento. Destacou a necessidade de o Banco centrar-se nos resultados em detrimento do “ritual” e aproximar as orientações estratégicas das metas operacionais. Propôs também a diminuição de 45 para 24 departamentos (os de apoio deveriam ser reduzidos de 32 para 13 e os de operações de 13 para 11). Concluiu que as soluções estavam no interior do Banco, pois havia correntes internas de pensamento que poderiam auxiliar no cumprimento dos objetivos de racionalização organizacional e modernização do sistema.
Desenvolver, através de um processo de validação e negociação das diversas contribuições internas, um projeto de reestruturação que propicie a realização das estratégias para os objetivos de racionalização e modernização da organização do Sistema BNDES143.
Com a chegada de Collor ao poder, as recomendações da consultoria encontraram um terreno fértil para prosperar e neutralizar resistências. Assim, em 1990, foi implementada uma reforma estrutural, que implicou a extinção de duas áreas, cinco departamentos, e 23 gerências, diminuindo em 16% as funções de confiança. Foi também extinta a Assessoria de Segurança Internacional (ASI). A reestruturação e racionalização administrativas implicaram 275 demissões, 13% do quadro de pessoal antes das reformas, e a adoção da avaliação de desempenho. O corte atingiu principalmente o condomínio, que passou por uma reorganização, cuja consequência foi a redução drástica de pessoal (50% do seu efetivo). O pessoal remanescente deveria, no curto prazo, ser substituído por empresa de prestação de serviços. O volume de compras também foi reduzido e ocorreu o cancelamento de diversos contratos de serviços (Relatório do BNDES, 1990, p. 48). Foram terceirizados os serviços de microfilmagem, inventário e engenharia de projetos (Relatório do BNDES, 1992, p. 49).
A Resolução 714, de 10/04/1990, definiu uma nova organização interna para o BNDES, que se estruturou em sete áreas (Área de Operações, Área de Projetos
89 Empresariais, Área de Projetos de Infra-Estrutura, Área de Crédito, Área de Planejamento144, Área Financeira e Internacional e Área de Administração), 26 departamentos, além da Auditoria145, Gabinete da Presidência e Consultoria Jurídica. Quando o BNDES tornou-se gestor do PND, instituiu-se também o Gabinete de Apoio ao Programa Nacional de Desestatização. A fim de garantir o relacionamento entre as unidades e as empresas integrantes do Sistema BNDES, foram estabelecidos sete comitês (Gerencial, Enquadramento, Análise, Mercado de Capitais, Padronização de Procedimentos Jurídicos, Sistemas e Planejamento Empresarial) compostos por diretores, superintendentes e chefes de departamento das diferentes áreas do Banco. A Resolução 763/91 extinguiu os comitês de Análise e Planejamento Empresarial. A criação, extinção, alteração e composição dos comitês eram decididas pela diretoria.
As principais mudanças em relação à estrutura anterior foram a extinção do Departamento de Prioridades (pertencente à Área de Planejamento)146, a criação das áreas de Crédito e Operações, a descentralização da área Jurídica e a redução substantiva da Área
144 Considerando o papel central da Área de Planejamento na definição de políticas e prioridades do Banco (o
Departamento de Planejamento foi, em meados da década de 1980, a instituição que elaborou o projeto de Integração Competitiva), é importante destacar as atribuições reservadas à Área nessa reforma administrativa. Ela deixou de contar com 4 subdivisões (Área de Planejamento I, II, III, IV) e passou a contar com 3 Departamentos (Controle e Orçamento, Estudos e Planejamento, Programas e Produtos) e duas gerências (meio ambiente e sistemas). Tem como missão: 1-) Coordenar o processo de planejamento do Sistema BNDES, 2-) Desenvolver políticas, programas e produtos, de forma a possibilitar o alcance efetivo dos objetivos estratégicos, 3-) Administrar o processo de controle e avaliação do desempenho do Sistema BNDES. Suas atribuições são: a-) elaborar propostas de políticas, planos e programas de ação para o Sistema BNDES; b-) planejar o processo de desenvolvimento institucional; c-) coordenar a elaboração da proposta do Plano Anual, consultando cada Unidade Administrativa e empresas integrantes do Sistema, com relação aos programas e projetos a serem apoiados e as atividades de fomento previstas; e-) elaborar estudos específicos de oportunidades de investimentos, desenvolvendo programas e produtos que atendam às demandas do mercado, de acordo com os objetivos estratégicos do Sistema BNDES; f-) avaliar o efeito econômico e social da atuação do Sistema BNDES, cobrindo os setores, as regiões apoiadas e as modalidades operacionais utilizadas; g-) avaliar o desempenho do Sistema BNDES, através de mecanismos de controle que permitam acompanhar a atuação das Unidades Fundamentais, Administrativas e empresas integrantes do Sistema; h-) coordenar a elaboração anual e plurianual das propostas de orçamento global, de investimento e administrativo do Sistema BNDES, promovendo a discussão junto aos órgãos federais de controle orçamentário; i-) manter sistema de informações gerenciais relativo à atuação do Sistema BNDES; j-) elaborar estudos e/ou coordenar a contratação de pesquisas de interesse estratégico para o Sistema BNDES; l-) coordenar, em articulação com as demais unidades do BNDES e empresas integrantes, os trabalhos concernentes ao Comitê de Planejamento Empresarial. (Anexo à Resolução 714/90, 1990, pp. 19-20, mimeo).
145
A Auditoria subordinava-se ao Presidente do Conselho do BNDES. A designação do Chefe de Auditoria era de competência do Conselho do BNDES por indicação da Diretoria do Banco. (BNDES, Anexo à Resolução n. 714/90, p. 2, mimeo). Já a Resolução 763, de 28/08/1991, determinou que a designação do chefe da auditoria era de competência do Conselho de Administração por proposta do Presidente do BNDES. (BNDES, Anexo à Resolução 763/91, mimeo).
146 Lembre-se de que este departamento era visto como central por parte do corpo técnico da Área de
90 de Projetos. Antes da reforma, eram cinco Áreas de Projeto com doze Departamentos. Restaram duas (Área de Projetos Empresariais e Área de Infra-Estrutura) com seis Departamentos (três em cada uma). A estrutura anterior contemplava departamentos como Indústrias Químicas, Indústrias Metalúrgicas e Mineração, Indústrias Tradicionais e de Bens de Capital, Ação Regional com Agentes I e II, Desenvolvimento Regional e Agrícola, Operações Sociais I e II e Mercado de Capitais. A Área de Projetos II incluía departamentos de energia, infraestrutura e construção naval. É importante perceber que essa estrutura reflete a lógica setorial com a qual o Banco ainda operava, mas que passou a ser criticada internamente e contrariava os preceitos da proposta de política industrial do governo.
Com efeito, a reforma administrativa implicou o estabelecimento de uma Área de Projetos com três departamentos não específicos (Análise I, II e III) e a Área de Infra- Estrutura com os departamentos de Energia e Comunicações, Infra-Estrutura e Transportes e Serviços Urbanos147. Estes setores preocupavam a instituição pelos gargalos estruturais a que estavam submetidos, o que a levou a defender a aplicação de investimentos privados e a tentar viabilizá-los. As alterações empreendidas na estrutura organizacional do BNDES mostram a adequação aos novos princípios e as mudanças na estratégia de desenvolvimento por ele capitaneada. No entanto, essas mudanças implicaram mais a atenuação do enfoque setorial do que a sua extinção.
Houve também a concentração das atividades-meio (administração geral, gestão financeira, assistência jurídica, planejamento, informática e as atividades de relações institucionais e de comunicação social) das subsidiárias (BNDESPAR e Finame) no BNDES148. A unificação dos Planos de Cargos e Salários ocorreu em 1991. A BNDESPAR eliminou duas diretorias e reduziu (assim como a Finame) em 20% suas funções de confiança. A área de administração foi reestruturada, extinguindo-se cinco das 21 gerências. A Secretaria Executiva da Comissão de Licitações do BNDES (Secol) foi
147 Esta análise tem como base os organogramas da instituição, que estão nos anexos.
148 A diretoria decidiu, por unanimidade, centralizar no BNDES as atividades relativas à administração geral,
gestão financeira, assistência jurídica, planejamento e informática de suas subsidiárias - Finame e BNDESPAR (Nota de 27/04/1990, mimeo). Em 21/06/1991, foi transferido todo ativo imobilizado de propriedade da BNDESPAR e Finame.
91 substituída pela Gerência Executiva de Licitações (Gelic) e passou a atuar no âmbito de todo o Sistema BNDES (Relatório do BNDES, 1990, p. 48).
Ainda em 1990, a área de administração do Sistema BNDES definiu como diretriz básica a perspectiva de prestação de serviços fundamentada na visão do cliente (prazo e qualidade adequados) e na redução de custos149. A instalação, no ano de 1991, dos Círculos de Controle de Qualidade (CCQ) concretizou a adoção dessas diretrizes, que permaneceram no ano de 1992 (Relatório do BNDES, 1990, pp. 48-49).