Categorias analíticas

A partir das técnicas de coletas de dados apresentadas, principalmente por meio da análise documental, análise de legislação e consulta direta às organizações federais, coletamos, sistematizamos, analisamos e classificamos as diferentes estratégias de escolha identificadas em cinco categorias, ilustradas na Figura 5 abaixo:

Autoridade política Estratégias de escolha

Sem procedimentos Com procedimentos

Sem critérios Critérios mínimos Critérios mínimos Competências Gerenciais Aberto Discricionária Condicional Concertativa Gerencial Fechado Representativa Dirigente público Figura 5 - Categorias de escolha de dirigentes públicos no Brasil.

Fonte: elaboração do autor.

Tal categorização tem por objetivo conferir significado analítico ao conjunto dos casos analisados, buscando diferenciá-los segundo os principais atributos que, em cada categoria, estão relacionados à escolha do dirigente público. As organizações podem adotar estratégias combinadas para diferentes níveis de direção, além de alterná-las ao longo do tempo. Por essa razão, as categorias representam tipos explicativos que precisam ser cuidadosamente aplicados para a análise dos casos empíricos, mas, ainda assim, que representam um importante ponto de partida para as análises aprofundadas sobre o tema das estratégias de escolha de dirigentes públicos, tanto para o caso brasileiro, objetivo deste estudo, como para outros países.

Conforme demonstrado na Figura 5 acima, as categorias são diferenciadas segundo a adoção de critérios e procedimentos mínimos de escolha, incluindo a aferição das competências gerenciais, e segundo a abertura dos espaços de direção para servidores e não servidores. Outros atributos, estabelecidos a partir da definição de dirigente público e de cargo de direção – conforme Capítulos 1 e 2 – e indicados no Quadro 14 abaixo, são importantes para explicar e diferenciar cada uma delas. A principal dimensão, de cada categoria, capaz de distingui-la das demais, está na forma como o espaço de direção é compreendido pelos atores políticos, em sentido amplo. Desta percepção decorrem os demais atributos das estratégias de escolha.

Categoria Discricionária Condicional Concertativa Representativa Gerencial Compreensão sobre

o espaço de direção

Confunde-se com os cargos em comissão: espaços de livre

provimento Demanda dirigentes com independência e autonomia Demanda dirigentes representativos Demanda dirigentes orientados à entrega de resultados Responsabilidade pela escolha Exclusiva da autoridade política Exclusiva da autoridade política Compartilhada pelo Presidente da República e do Senado Eleitores

Compartilhada pelo comitê de seleção e pela autoridade política

Critérios de escolha Inexistente

Variados, relacionados a tempo mínimo de experiência, idade mínima, pertencimento a determinada carreira, formação superior, entre outros (não alcançam as competências gerenciais)

Competências técnicas e gerenciais

Procedimento de escolha

Inexistente, entendido como desnecessário, já que o cargo, de livre provimento, destina-se a escolhas baseadas na confiança

Sabatina realizada pelo Senado Federal, como meio para garantir a independência da escolha

Processo eletivo, com regras que visam garantir a representação dos diferentes grupos da organização

Processos sistematizados de seleção (comitê de seleção subsidia a escolha política)

Aferição de competências gerenciais

Não se aplica

Aferida por meio da apresentação escrita e pública de planos de gestão e realização de entrevistas; em alguns casos, são adotadas dinâmicas de grupo Modelo de entrada

para outsiders Aberto

Aberto ou

fechado Aberto Fechado Aberto ou fechado

Mandato com duração determinada Inexistente Presente, com exceção de BACEN e DNIT Presente, com exceção da FCRB

Presente, com exceção do INSS

Contratualização de

resultados Inexistente

Presente em alguns casos (alcance limitado) Avaliação de

resultados Inexistente

Presente em alguns casos (alcance limitado) Quadro 1414 - Atributos das categorias de escolha de dirigentes públicos no Brasil.

Fonte: elaboração do autor.

Partindo do modelo proposto por Jimenez Asensio (2007, apud MARTÍNEZ PUÓN, 2011), apresentado no Capítulo 1, segundo o qual os modelos de alta direção podem ser divididos em Politizado, Burocrático e Gerencial, classificamos a primeira categoria de análise como Discricionária. Tal categoria aproxima-se do modelo de Politização deste autor, segundo o qual qualquer pessoa pode ocupar o cargo de direção, independentemente de suas capacidades ou procedência, caracterizando um modelo aberto, no qual o principal fundamento para a definição do dirigente é a confiança política; a autoridade política possui discricionariedade absoluta de escolha. Acrescentamos ao modelo original outra característica importante para a definição desta categoria: os casos aqui agrupados são marcados pela ausência de critérios, mas também de procedimentos mínimos de escolha para a ocupação dos cargos de direção. Conforme mostraremos adiante, há uma aparente oposição entre a ideia de realização de processos sistematizados de escolha e a natureza do cargo de direção, de livre nomeação e exoneração. Elementos próprios da direção pública profissional, tais como a adoção de competências

gerenciais, contratos de resultados ou avaliações sistemáticas de desempenho não constituem atributos desta categoria.

Este modelo, no entanto, não é suficiente para retratar um outro grupo de organizações federais que, embora também adotem estratégias de escolha Discricionária, devem, previamente, obedecer a um conjunto mínimo de critérios de admissibilidade previstos em leis ou atos normativos, tais como decretos, portarias e resoluções, que restringem ou condicionam, em alguma medida, o escopo de escolha da autoridade política; em alguns casos, as condições legalmente estabelecidas preveem que a escolha do dirigente recaia preferencialmente ou exclusivamente em servidores públicos. Esta categoria, que denominamos de Condicional, tem, ainda, grau alto a médio de discricionariedade, já que, apesar da previsão formal de determinados critérios mínimos, faltam mecanismos capazes de verificar sua aferição, especialmente nos casos em que tais critérios representam exigências extremamente genéricas a respeito do perfil requerido do futuro dirigente. Da mesma forma que a categoria anterior, não alcança os atributos próprios dos sistemas profissionais de direção pública.

A categoria Concertativa inclui os casos nos quais a escolha do dirigente é precedida da realização de um rito de aprovação pelo Senado Federal, como ocorre nas agências reguladoras e em algumas autarquias federais. As escolhas devem, necessariamente, ser precedidas da aprovação formal do Poder Legislativo, entendida como condição que busca garantir a autonomia e independência da atuação das agências do Executivo. Neste modelo, um conjunto mínimo de critérios é estabelecido em lei, à semelhança da categoria anterior, mas sua distinção está no fato de haver tal relação entre os Poderes como característica distintiva no ato da escolha e posterior nomeação do dirigente, ainda que a atuação do Legislativo, conforme mostraremos, represente mais um rito formal de aprovação dos nomes escolhidos pelo Presidente da República do que um procedimento de fato orientado à escolha dos dirigentes. São, em todos os casos, escolhas abertas, podendo recair sobre servidores ou sobre profissionais externos ao serviço público. Não alcançam os atributos próprios da seleção profissional.

Já a categoria Representativa inclui um conjunto de casos nos quais a escolha do dirigente é precedida de processos eletivos, ou seja, realizados por meio de eleições, modelo característico das universidades públicas. Também pode ser chamada de Corporativa, a exemplo da denominação utilizada por Jimenez Asensio (2007, apud MARTÍNEZ PUÓN, 2011), se considerarmos outro atributo distintivo deste modelo, em relação ao peso dado à procedência de seus dirigentes: no caso das universidades, a entrada é restrita a membros do corpo docente22. Nestes casos, portanto, o dirigente tem origem na própria organização; tal característica, associada ao procedimento de escolha, implica diretamente na baixa discricionariedade da autoridade política em definir os ocupantes destes espaços, pelo constrangimento do processo eletivo que se realiza. Assim como as demais categorias apresentadas, esta não alcança os modelos de direção pública profissional.

Por fim, temos a categoria Gerencial ou Profissional. Neste modelo, a escolha é precedida da realização de um processo sistematizado de recrutamento e seleção de candidatos, baseados em critérios mínimos de admissibilidade, mas também, e principalmente, na aferição de sua capacidade técnica e gerencial. A origem dos dirigentes pode ser tanto de dentro como de fora do setor público e os processos de escolha são tornados públicos. O elemento fundamental deste modelo está na instituição de um comitê de avaliação, formado por especialistas, responsável pela aferição das competências de cada candidato e elaboração de recomendações que

subsidiam a escolha final do dirigente, a ser realizada pela autoridade política. Esta forma de seleção, profissional, traz um novo elemento para o debate das nomeações para cargos de direção, que tem como ponto de partida a forma como tais espaços são compreendidos. A adoção de um conjunto de critérios de seleção baseados em competências gerenciais como condição prévia à nomeação política redefine os termos do debate: nestes casos, não cabe discutir diferentes critérios de nomeação – aspecto predominante na literatura sobre o tema no Brasil –, mas a adoção de mecanismos e garantias institucionais capazes de garantir escolhas transparentes e aderentes aos desafios de cada posição de direção, já que a orientação predominante da escolha está na capacidade do dirigente de entregar os resultados pretendidos pelo governo – e não na construção dos acordos político-partidários ou, por exemplo, em sua capacidade de representação perante os membros da organização.

Para fins deste estudo, realizamos um esforço de classificação das organizações federais da administração indireta segundo as cinco categorias analíticas elaboradas23. Lembramos que tais categorias são adotadas para fins analíticos, o que significa que, empiricamente, são importantes para nos oferecer uma visão mais ampla e – se comparada à literatura existente sobre o tema – mais rica e diversa sobre os casos existentes. No entanto, a realidade empírica é mais complexa e apresenta inúmeras nuances. Uma mesma organização pode alterar as categorias adotadas ao longo do tempo e seu uso pode se dar de modo combinado para diferentes níveis hierárquicos de direção. A classificação aqui proposta, portanto, está sujeita a atualizações, mas busca, para cada organização, indicar a existência de estratégias de escolha que superam a visão predominante das escolhas Discricionárias. Em outras palavras, nos casos em que os cargos de direção de determinada organização são livremente providos, mas um deles, por exemplo, se restringe a servidores, optamos por classificar a organização segundo a estratégia Condicional, para ressaltar a ocorrência da condição; da mesma forma, uma organização em que apenas 2 dirigentes, de um total de 5, são escolhidos segundo um processo profissional, optamos por classificá-la segundo a estratégia Gerencial. A Tabela 4 abaixo consolida, em valores quantitativos, as organizações federais da administração indireta, classificadas em cada uma das categorias propostas:

Tabela 44do Poder Executivo Federal - Quantitativo de organizações do Poder Executivo Federal segundo as categorias de escolha de dirigentes públicos.

Categorias Consolidado Autarquias Fundações

Empresas e sociedades de economia mista

Qtde. % Qtde. % Qtde. % Qtde. %

Gerencial 7 3% 5 4% 1 2% 1 2% Representativa 106 50% 80 67% 26 63% - - Concertativa 15 7% 15 13% - - - - Condicional 29 14% 4 3% 4 10% 21 43% Discricionária 53 25% 16 13% 10 24% 27 55% Total 210 100% 120 100% 41 100% 49 100%

Fonte: elaboração do autor.

Nos capítulos seguintes, detalharemos a classificação realizada, indicando, para cada organização federal, o nível hierárquico correspondente para o qual o critério de escolha foi aplicado já que, conforme mencionado, as categorias não são excludentes e podem coexistir no âmbito de uma mesma organização.

Adiantaremos, na Tabela 5 abaixo, as classificações adotadas para as organizações federais da administração indireta, como forma de demonstrar algumas possibilidades de combinação entre as categorias existentes. A tabela representa uma comparação entre as organizações classificadas segundo cada categoria e a classificação de cada um dos cargos de direção existentes no âmbito destas organizações, segundo as mesmas categorias. Por exemplo: no conjunto de organizações classificadas segundo a categoria Gerencial, temos um total de 184 cargos de direção (de primeiro e segundo níveis hierárquicos); destes, 37 cargos são providos por livre discricionariedade da autoridade política, enquanto os demais 147 são providos após processos sistematizados de escolha baseados na aferição de competências de gestão. O levantamento destes quantitativos de cargos de direção baseou-se nas estruturas regimentais de cada organização, pois nosso objetivo foi identificar os espaços previstos nas estruturas organizacionais e não na quantidade de dirigentes atualmente em exercício.

Tabela 55do Poder Executivo federal - Quantitativo de cargos de direção do Poder Executivo federal segundo as categorias de escolha de dirigentes públicos.

Organização Cargos de direção

Total Discricionária Condicional Concertativa Representativa Gerencial

Gerencial 184 37 - - - 147 Representativa(1) _{542 87 - - 455 -} Concertativa 116 29 21 66 - - Condicional 263 38 225 - - - Discricionária 337 337 - - - - Total 1.442 528 246 66 455 147 Total (%) 100% 37% 17% 5% 32% 10%

Fonte: elaboração do autor.

Nota(1)_{: para a categoria Representativa, não identificamos dados detalhados de 103 Instituições de Ensino Superior, de modo que foi necessário}

estimar, segundo uma abordagem conservadora, um total de 5 cargos por órgão existente (1 Reitor, 1 Vice-Reitor e 3 Diretores). Para as 3 organizações restantes nesta categoria, tais dados estão disponíveis e não foram estimados.

Conforme indicado acima, para um total aproximado de 1.442 cargos de direção da administração indireta federal, temos 37% providos livremente, 17% providos pela discrição da autoridade política, mas limitados, em maior ou menor medida, por alguma condição mínima de admissibilidade, 5% precedidos de aprovação do Senado Federal, 32% baseados em processos eletivos e 10% escolhidos segundo processos profissionais ou gerenciais. No capítulo a seguir, apresentaremos os casos agrupados em cada uma das quatro primeiras categorias, para, no Capítulo 5, analisar, em mais profundidade, as organizações com estratégias Gerenciais.