Sistemas de alta direção em perspectiva internacional

Segundo De Bonis e Pacheco (2010), a atenção crescente ao tema dos dirigentes públicos coincide com o movimento das reformas em curso em diversos países nas últimas duas décadas, tendo a busca por resultados como o foco das atenções, “e ganha relevo em uma época em que o excessivo poder dos burocratas de carreira nas democracias avançadas é posto em xeque em nome da eficiência e da responsabilização democrática”. Longo (2002) argumenta que a incorporação dos managers é marcada pela orientação à produção de melhorias de eficiência, função que os sistemas tradicionais de serviço civil, em geral, não conseguem exercer na proporção requerida pela sociedade.

Diversos países em todo o mundo vêm reformando seus sistemas de serviço civil, em muitos casos, estabelecendo um conjunto de regras orientadas à adoção de estratégias específicas e diferenciadas de recrutamento, seleção, gestão e avaliação para este grupo distinto de profissionais – os dirigentes públicos. Nesses casos, é possível distinguir a existência de um

Senior Civil Service System (SCS) ou Sistema de Alta Direção Pública (SADP)4, ou seja, um

conjunto de regras que orienta a atuação dos ocupantes do mais alto escalão governamental aos resultados desejados pelo governo (OCDE, 2008; 2003). Longo e Ramió (2008) defendem que as reformas da alta direção, associadas ou não a uma reforma mais ampla do serviço civil, constituem a estratégia com melhores condições de transformar as administrações públicas, contribuindo para o fortalecimento das democracias contemporâneas.

Assim, a literatura sobre os dirigentes públicos orienta-se tanto pela perspectiva de cada dirigente público como ator – conforme apresentado na seção anterior –, mas também busca compreender os elementos que configuram os espaços próprios de direção. Nesta seção, veremos alguns dos principais atributos constitutivos destes sistemas de alta direção, demonstrando que, tanto nas democracias avançadas como nos países da América Latina, a gestão por competências vem se destacando como o elemento central das reformas em curso. Além disso, também é crescente a ênfase na adoção de regras específicas e distintas para a

gestão dos dirigentes públicos, em relação ao serviço civil como um todo. Enquanto os países desenvolvidos, historicamente constituídos por burocracias consolidadas, vêm buscando um equilíbrio ideal entre a adoção de flexibilidades na atuação de seus dirigentes para orientar sua atuação aos resultados desejados, mas sem perder as vantagens e benefícios de uma perspectiva de carreira, países latino-americanos enfrentam um desafio distinto: ao mesmo tempo, consolidar sua burocracia pública e redefinir as estratégias orientadas à composição de seus espaços de direção, tradicionalmente ocupados segundo a livre discricionariedade política.

Atributos e convergências das reformas em curso

As transformações recentes dos sistemas de alta direção vêm sendo analisadas principalmente por organizações multilaterais (BID, 2014; 2006; OCDE, 2009; 2008; 2003) que buscam, em geral, identificar padrões e tendências entre os diferentes países. Ora constituem estudos específicos sobre a alta direção, ora partem de análises mais amplas sobre as reformas do serviço civil como um todo; adotam métodos de pesquisa comparada e perspectivas analíticas mais descritivas. São escassos os estudos respaldados por pesquisas empíricas baseadas em análises aprofundadas dos sistemas de alta direção de cada país, principalmente no âmbito da América Latina e do Brasil, casos caracterizados – com exceção do Chile – pela baixa institucionalização de sistemas como esses: “[...] pocos gobiernos de la región han establecido y sostenido políticas de fortalecimiento de la alta dirección, y pocos estudios abordan sistemáticamente esta problemática” (IACOVIELLO; LLANO; STRAZZA, 2012, p. 1).

Tais análises costumam basear-se numa categorização recorrentemente adotada pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) para diferenciar os sistemas de serviço civil, segundo os modelos de carreira e de posição5. O primeiro, representado pela experiência francesa, historicamente reservou postos do alto escalão governamental para servidores de carreira, favorecendo a mobilidade vertical e a formação de um grupo coeso em termos de valores e competências, e impossibilitando ou restringindo a entrada dos outsiders; este modelo, no início das reformas dos anos 1990, deu pouca ênfase à atuação voltada a resultados. Já o sistema de posição ou de emprego, como o do Reino Unido, a partir das reformas gerenciais, ao recrutar ocupantes para cargos de direção, passou a valorizar tanto a entrada de profissionais internos como externos ao serviço público, realizando concursos abertos e competitivos, com seleção baseada no mérito, mas também nas competências de gestão. Sistemas de posição, em geral, adotam contratos de emprego flexíveis, similares aos praticados no setor privado; aos dirigentes públicos não é garantida a estabilidade, não havendo, portanto, a previsão de planos de carreira, nem de políticas de mobilidade entre diferentes cargos ou organizações, mas, por outro lado, é valorizado o desempenho com base em resultados (KUPERUS; RODE, 2008; OCDE; 2003).

A literatura orientada a estes modelos vem mostrando crescente tendência de convergência entre suas características no âmbito da alta direção pública. Assim, sistemas de carreira têm começado a buscar candidatos de fora do governo, valorizando o mérito e, adicionalmente, as competências gerenciais dos candidatos, enquanto sistemas de posição vêm buscando garantir alguma continuidade para dirigentes outsiders, em estratégias que buscam equilibrar dimensões de valorização das carreiras, mas, ao mesmo tempo, incorporando o aspecto gerencial nos processos de escolha e nas regras de atuação desses dirigentes. A principal tendência neste

movimento de convergência é a incorporação, por grande número de países, da definição de perfis de direção baseados em competências gerenciais e da adoção de instrumentos da gestão por competências como eixo central e norteador das demais políticas de gestão de pessoas orientadas ao segmento da alta direção pública, desde a seleção dos dirigentes até a sua desvinculação.

O Quadro 3 abaixo sistematiza, a partir de trabalho desenvolvido pela OCDE (2003), os principais aspectos de cada modelo e as mudanças que vêm sendo sofridas por cada um deles:

Sistema de Carreira Sistema de Posição

C a ra ct er íst ic a

s - Recrutamento no início da carreira a partir de um amplo

grupo de servidores

- Etapas da carreira claramente definidas

- Recrutamento, promoção e treinamento centralizados - Progressão gerenciada pela organização

- Mecanismos de promoção sofisticados, com alta competição interna e baixíssima ou inexistente competição externa - Mobilidade valorizada

- Candidatos recrutados para posições específicas a partir de um amplo grupo de servidores ou do mercado

- Sistema mais aberto, portanto, com um pool de candidatos maior - Recrutamento, promoção e treinamento descentralizados - Mobilidade baixa V a n ta g en

s - Grupo de servidores coerente, que compartilha a mesma

cultura

- Trabalho entre organizações facilitado - Mobilidade interna favorecida

- Maior possibilidade de escolha dos candidatos, inclusive de profissionais com habilidades específicas

- Maior competição, renovação cultural e adaptividade

D esv a n ta g en

s - Pouca ou inexistente competição externa para as altas _posições

- Viés para habilidades generalistas

- Risco de servidores ficarem isolados ou apáticos em relação às inovações mais amplas que se passam na sociedade - Dificuldade em relacionar performance a promoção e pagamento (já que precisam lidar com a perspectiva da carreira)

- Riscos de nomeações e promoções não considerarem o mérito (nos casos em que não há critérios para as nomeações)

- Falta de cultura comum - Fraca mobilidade

- Possibilidade de alto turnover

T en d ên ci a s

- Abertura de posições para competição externa

- Gestão ministerial por objetivos (caráter de descentralização)

- Processos competitivos visam assegurar transparência e mérito das nomeações

- Criação de talent pools

- Recentralização da gestão dos SCSs (critérios gerais para nomear, supervisão dos processos de nomeações, entre outros) - Revisão da promoção e mobilidade, para garantir trajetórias de carreira aos que queiram permanecer no governo

- Iniciativas para promover mobilidade entre diferentes organizações e criação de cultura comum

Quadro 3 - Comparativo entre os sistemas de carreira e de posição. Fonte: elaboração do autor, com base em OCDE (2003).

Kuperus e Rode (2008) buscam oferecer um modelo analítico complementar para a análise dos sistemas de alta direção, a partir da comparação realizada entre 27 países membros da União Europeia, incluindo a própria Comissão Europeia. De acordo com este modelo, ilustrado no Quadro 4 abaixo, os sistemas de alta direção podem ser analisados a partir de três atributos: gestão centralizada ou descentralizada dos dirigentes públicos; existência de condições especiais para este segmento; e instituição formal ou reconhecimento social do status da alta direção. Seriam cinco as categorias necessárias para agrupar os países analisados:

S1) Sistema centralizado, quando os dirigentes são formalmente reconhecidos como um grupo específico e especial e são geridos por uma organização centralizada; S2) Sistema formal com condições especiais, quando os dirigentes são formalmente

reconhecidos como um grupo específico e especial, mas não existe um órgão central para suportar sua seleção e atuação;

S3) Sistema formal sem condições especiais, quando os dirigentes são entendidos como um grupo específico pela legislação, mas não existe um órgão centralizado para promover sua gestão e, além disso, não possuem condições especiais em relação ao

restante dos servidores públicos, apenas a diferença de status do nível hierárquico do cargo;

S4) Sistema reconhecido com condições especiais, quando esse grupo não é definido formalmente como um grupo especial, mas possui status social e apresenta condições especiais; e

S5) Sistema sem reconhecimento e sem condições especiais, quando não são formalmente definidos e confundem-se com os demais servidores públicos.

Sistema Formal Informal

Com condições especiais

S1. com uma organização central: Holanda e Reino Unido

S2. sem uma organização central: Bélgica, Itália, Malta, Polônia, Portugal e Romênia

S4. Alemanha, Áustria, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Letônia, Luxemburgo e Suécia Sem condições especiais S3. Bulgária, Chipre e Comissão Europeia S5. República Tcheca, Hungria e Lituânia Quadro 4 - Classificação dos países da União Europeia segundo tipologia de SCS.

Fonte: adaptado de Kuperus e Rode (2008, p. 8).

Tais condições especiais referem-se a regras diferenciadas, em relação aos demais servidores públicos, em políticas como recrutamento, seleção, benefícios e suporte institucional. Tais condições objetivam permitir aos dirigentes que desempenhem suas competências de gestão e possam garantir um melhor resultado às organizações. Importante ressaltar que as autoras demonstram que, na grande maioria dos casos analisados (21 dos 27 países), o segmento de direção pública recebe atenção especial, ou seja, possui um conjunto de condições ou políticas que claramente os diferencia dos demais servidores públicos.

As reformas recentes vêm, portanto, reconfigurando esses espaços de modo a garantir que os dirigentes públicos atuem com maior flexibilidade e orientação a resultados, ao mesmo tempo em que buscam valorizar os aspectos positivos característicos de um modelo de carreira, tais como a cultura comum compartilhada entre os dirigentes e a possibilidade de aproveitar os talentos nas diferentes organizações do setor público, promovendo a mobilidade interna e reduzindo problemas relacionados ao alto turnover, dilemas enfrentados pelos sistemas abertos. Conforme Kuperus e Rode (2008) e OCDE (2003), “tais dirigentes são geridos por instituições e procedimentos próprios e específicos que visam conferir estabilidade e profissionalismo a esse grupo, mas também pretendem conceder certas flexibilidades para que o alcance de resultados seja possível”. A busca pelo equilíbrio entre estabilidade e flexibilidade têm se traduzido em um conjunto de estratégias que buscam, conforme demonstramos, mesclar os elementos próprios dos sistemas de posição e de carreira e possuem, como aspecto central, a dimensão das competências gerenciais requeridas para o desempenho das funções de direção. Esta é também uma tendência observada não apenas nas reformas empreendidas pelos países desenvolvidos como também nas experiências mais recentes da América Latina, conforme veremos a seguir.

Jimenez Asensio (20076_{, apud MARTÍNEZ PUÓN, 2011) oferece um modelo analítico} alternativo à tipologia proposta pela OCDE. Ao invés de aprofundar sua análise em relação aos atributos constitutivos dos sistemas de alta direção, como Kuperus e Rode (2008), busca diferenciar os modelos existentes segundo as estratégias adotadas para a ocupação dos espaços de direção:

6 _{JIMÉNEZ ASENCIO, Rafael. La Función directiva en el sector público español: tendencias de futuro. En:}

SÁNCHEZ MORÓN et al. (Coords.). La función pública directiva en Francia, Italia y España, INAP, España. 2007.

1) Modelo Corporativo (fechado, de carreira ou burocrático), quando a função de direção tem origem na própria organização, é regulada estatutariamente, define regras de ingresso baseadas no mérito acadêmico, possui sistema altamente hierarquizado e valoriza a carreira pública;

2) Modelo de Politização (ocupação pela política), quando qualquer pessoa pode ocupar o cargo de direção, independentemente de suas capacidades ou procedência; possui como critério de escolha a confiança política e possui discricionariedade absoluta, ou seja, a vantagem da flexibilidade para nomear;

3) Modelo Gerencial (ou profissional), que apresenta como valores a eficácia e eficiência; possui influência do setor privado; requer conhecimentos e habilidades vinculados à função de direção e valoriza a gestão por competências; é marcado pela delegação do poder político para aquele que vai dirigir a organização; a gestão é baseada em planos ou contratos definidos previamente.

O primeiro modelo, Corporativo, seria profissional, mas não de direção, enquanto o segundo, Modelo de Politização, seria de direção, mas não profissional. A característica central que define e distingue a esfera própria do dirigente público, de direção profissional, está, justamente, na estratégia de escolha baseada na aferição de suas competências de gestão – e não no pertencimento à carreira ou na discricionariedade absoluta da nomeação – de modo que o perfil do dirigente escolhido seja aquele que melhor atenda aos requisitos do cargo de direção. Importante ressaltar que, enquanto o modelo de Kuperus e Rode (2008) parte da análise das democracias europeias, o modelo de Jimenez Asensio (2007, apud MARTÍNEZ PUÓN, 2011) dialoga diretamente com o contexto da América Latina, marcado pela alta discricionariedade da nomeação de seus dirigentes.

Longo (2010, 2003), por sua vez, recomenda quatro principais áreas de intervenção para a consolidação dos sistemas de alta direção. Estes aspectos sistematizam e representam, a nosso ver, os principais elementos constitutivos desses sistemas e dialogam diretamente com as definições conceituais do dirigente público:

1) discricionariedade de direção, caracterizada pela predominância de estruturas organizacionais descentralizadas, que permitem aos dirigentes maior discricionariedade, com delimitação de responsabilidades políticas e gerenciais, autonomia para a tomada de decisões, e sistemas de planejamento, controle e incentivos, com prêmios e sanções, baseados em resultados;

2) regras formais de gestão de pessoas para cargos de direção, tais como garantias jurídicas capazes de proteger os dirigentes da politização e da arbitrariedade e permitir que sua gestão seja realizada por meio de regras específicas e flexíveis de recrutamento, nomeação, carreira e remuneração;

3) definição das competências gerenciais, entendidas como eixo central das ações de recrutamento, seleção e avaliação de desempenho; e

4) incorporação da cultura de direção pública, marcada pelo ethos da racionalidade econômica e responsabilidade baseada em resultados, em oposição à cultura burocrática.

Existem, ainda, inúmeras diferenças entre os casos empíricos e que implicam diretamente na necessidade de construção de novos modelos analíticos capazes de aferir, em maior ou menor medida, suas múltiplas dimensões. Quando partimos dos modelos gerais para análises mais detalhadas sobre os diferentes elementos constitutivos dos sistemas de alta direção, identificamos estudos orientados aos aspectos elencados no Quadro 5 abaixo:

Atributo Descrição

Gestão da alta direção Sistemas de gestão centralizados ou descentralizados

Formalmente instituído Sistemas formalizados, definidos em legislação específica, ou reconhecidos por seu status de alta direção Tratamento distinto Sistemas com regras distintas para o alto escalão ou regras comuns a todo o serviço civil

Origem dos dirigentes Sistemas com seleções abertas ou fechadas

Estratégia de escolha Sistemas de recrutamento e seleção baseados na aferição de competências gerenciais ou na combinação entre competências e decisão política

Critérios de escolha

Ênfase em experiências anteriores e competências gerenciais Formação generalista ou especialista

É crescente a preocupação com a diversidade da seleção, de modo a permitir a entrada de minorias no alto escalão (tanto em termos de perfis profissionais, como de gênero e etnia)

Natureza das atividades Dirigentes incumbidos de desempenhar exclusivamente responsabilidades gerenciais ou funções que _{combinam a atuação gerencial com o aconselhamento político}

Instrumentos de gestão

Uso de instrumentos de contratualização de resultados e tentativas de associá-los a políticas de promoção na carreira e/ou a mecanismos de premiação ou sanção

Adoção de instrumentos de avaliação e remuneração baseadas em pagamentos variáveis segundo o desempenho ou competição de condições com o setor privado

Mobilidade

Mobilidade interna e externa, debate que marca o trade-off entre sistemas com alta mobilidade interna,

mas baixa atração de profissionais do mercado, e sistemas com alta mobilidade externa, mas dificuldade de manter os talentos no interior da administração

Cultura comum

Sistemas orientados por uma cultura interna coesa ou baseada em inovações trazidas por profissionais

externos, mas com orientação a resultados

Estratégias de treinamento e desenvolvimento com objetivos, em geral, relacionados ao desenvolvimento

das competências gerenciais e à construção de uma cultura comum entre os dirigentes Quadro 5 - Atributos dos sistemas de alta direção.

Fonte: elaboração do autor, com base em Lafuente, Manning e Watkins (2012); Longo (2010; 2003); Peters (2010); Halligan (2010); Kuperus e Rode (2008); Shepherd (2007); Jimenez Asensio (2007, apud MARTÍNEZ PUÓN, 2011); OCDE (2009; 2008; 2003).

Dentre todos os atributos que caracterizam os sistemas de alta direção e que são foco de análise dos interessados no tema, vem ganhando destaque, conforme já mencionamos, a ênfase nas competências gerenciais, entendidas como eixo central das ações de recrutamento, seleção e avaliação dos dirigentes públicos e característica essencial dos movimentos de convergência em curso em diversos países. Segundo Longo,

Un descubrimiento trascendente será que tales cualidades van más allá de los conocimientos técnicos especializados que se habían considerado tradicionalmente como determinantes de la cualificación profesional, para adentrarse en motivos, rasgos de carácter, conceptos de uno mismo, actitudes o valores, destrezas y capacidades cognoscitivas o de conducta. [...] Ello convierte a las competências en un eje central de los sistemas de gestión de las personas, tal como hoy se entienden y practican en un número creciente de empresas y organizaciones de todo tipo (LONGO, 2002, p. 5).

Nesse sentido, autores vêm superando a visão de que a solução burocrática – entendida como a nomeação exclusiva de servidores de carreira para posições de direção – é a mais eficaz para o funcionamento dos sistemas político-administrativos quando se trata da alta direção pública. Peters (2010) argumenta que o critério burocrático pode, inclusive, gerar ineficiência, mesmo quando comparado com a nomeação política; para este autor, o modelo ideal de nomeação requer combinar algum grau de disposição política e talento administrativo: “thus, ‘responsive competence’ in some instances may be more important than ‘neutral competence’ in assuring that the tasks of government are accomplished well” (PETERS, 2010, p. 83). Em outras palavras, é crescente a ênfase na dimensão das competências de gestão requeridas para o exercício da direção pública nesses sistemas de alta direção, aspecto que tem se traduzido em ações concretas no âmbito das reformas gerenciais em curso nesses países.

Para Longo (2002), a consolidação da direção pública não depende apenas da existência de um conjunto de dirigentes competentes, mas de mecanismos capazes de recrutá-los com base na

avaliação dessas competências – não sendo suficiente que sejam leais aos políticos – e, ainda, de promover sua atuação em um espaço marcado por autonomia de direção, orientação a resultados e criação de valor. Este seria um desafio central das administrações públicas contemporâneas: “el diseño institucional de nuestras administraciones públicas tiene, en la mayoría de los casos, un largo camino por recorrer en esta dirección” (LONGO, 2002, p. 11). Além disso, o autor defende que a proposição de um modelo de competências de direção deve ser precedida, necessariamente, da precisa delimitação do espaço de direção, o que implica na definição sobre o que se entende por dirigente público e sobre os resultados esperados de sua atuação.

Redefinição dos espaços de direção: profissionalização e flexibilidade

As reformas nos sistemas de alta direção pública vêm sendo observadas tanto nas democracias avançadas, nas quais se desenvolveram sólidas burocracias, como também em alguns países de sistemas burocráticos mais recentes ou incompletos. No primeiro grupo, composto pelos países membros União Europeia e da OCDE, mudanças vêm sendo introduzidas a partir da adoção de flexibilidades na gestão do alto escalão, buscando abrir a seleção para dirigentes não pertencentes às carreiras públicas, aumentar a competitividade das seleções, conferir maior mobilidade aos profissionais e orientá-los ao desempenho. Nestes casos, a consolidação das burocracias tradicionais é acompanhada de estágios avançados de consolidação desses sistemas,