Iniciativas em curso: desvirtuamento das carreias flexíveis e ausência de propostas orientadas a um modelo de direção pública

O objetivo desta seção é demonstrar que as visões em curso no país são ainda pouco precisas a respeito do tema da alta direção pública, oferecendo um grande desafio em superar os atuais contornos do debate, que distorce as análises, impede avanços e não traz incentivos para adoção de inovações orientadas à adoção de estratégias de escolha específicas para os dirigentes públicos brasileiros.

Em linhas gerais, são dois os principais aspectos a serem ressaltados: a falta de distinção entre espaços de direção e espaços de livre provimento e o reforço constante da proposta de ocupação dos cargos em comissão por servidores. Demonstraremos tais argumentos a partir da apresentação de três tópicos: a Carta Constitucional, ponto de partida para todas as iniciativas relacionadas ao tema dos cargos comissionados; a recente reestruturação administrativa empreendida pelo governo Michel Temer, a partir da substituição dos cargos DAS por funções de provimento exclusivo de servidores; e, por fim, algumas propostas legislativas, destacando suas perspectivas em relação a esse tema.

Elementos jurídicos: o artigo 37 da CF

O texto constitucional brasileiro, em seu artigo 37, dispõe sobre a organização da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Prevê que:

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (BRASIL, 1988).

A importância deste inciso está na diferenciação entre dois importantes institutos: o cargo ou emprego público efetivo, cuja investidura depende de aprovação prévia em concurso público, e o cargo comissionado, cuja natureza é de livre nomeação e exoneração. Tem origem na Constituição a distinção entre cargos efetivos e comissionados, mas esta Carta deixou de distinguir espaços específicos de direção pública, a exemplo de alguns casos internacionais como o Chile. Da mesma forma, iniciativas e normas relacionadas ao tema, a exemplo do histórico apresentado em relação ao sistema DAS na seção anterior, não delimitam com precisão tais espaços. Cargos de direção no Brasil são recorrentemente tratados como cargos em comissão, sem distinção.

No inciso V, a CF diferencia as funções de confiança15, exclusivas de servidores efetivos, dos cargos comissionados; esclarece que funções e cargos comissionados são espaços orientados ao desempenho de atividades de direção, chefia ou assessoramento; e passa a estabelecer que, mesmo nos cargos comissionados – de livre nomeação e exoneração –, devem ser previstos casos, condições e percentuais mínimos em que serão ocupados por servidores:

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento (BRASIL, 1988).

A previsão constitucional da nomeação de servidores para cargos em comissão não constitui inovação da Emenda Constitucional de 1998. O texto anterior, de 1988, já previa que tanto os cargos em comissão como as funções de confiança, apesar do caráter de livre provimento, deveriam ser exercidos, preferencialmente, por servidores “ocupantes de cargo de carreira técnica ou profissional, nos casos e condições previstos em lei”. Este texto constitucional de 1988 é posterior ao Decreto-Lei nº 1.669, de 1979, que mencionamos anteriormente, e que constitui a primeira previsão de reserva de cargos para servidores no âmbito do sistema DAS. Supomos, portanto, que o texto constitucional possa ter sido motivado por esta iniciativa anterior, pautada pela ideia de que determinados espaços de livre provimento devem ser ocupados por servidores públicos.

Conforme veremos a seguir, a respeito das propostas legislativas elaboradas em relação ao tema dos cargos comissionados, e conforme demonstraremos no Capítulo 4, desta previsão constitucional decorre a maioria dos argumentos orientados ao aperfeiçoamento do modelo de ocupação dos cargos comissionados e funções de confiança no setor público brasileiro. Embora a Constituição estabeleça que normas complementares devam legislar sobre casos, condições e percentuais mínimos em que deverão ser ocupados por servidores, medidas e debates a respeito dos cargos em comissão têm dado mais ênfase à dimensão do quantitativo destes espaços ou apresentado conceitos alternativos para o que deve ser considerado servidor, ora estabelecendo, como regra, a nomeação de servidores pertencentes ao quadro de pessoal de cada organização – constituindo, portanto, medida mais restritiva e dificultando a mobilidade entre as organizações –, ora alcançando outros entes da Federação – tornando o conceito de servidor extremamente amplo e dificultando a adoção de políticas de pessoal orientadas à valorização das carreiras federais. Em momento algum se distingue comissão de direção, deixando, portanto, de considerar as peculiaridades e aspectos característicos de cada nível e natureza de cargo comissionado; quando se trata de níveis hierárquicos de direção intermediária, a reserva para servidores constitui um debate apropriado, mas enfrenta, da mesma forma, importantes limitações. Em relação a este último aspecto, veremos, a seguir, a recente medida empreendida pelo governo Temer.

15 _{Importante esclarecer que as funções de confiança representam um conjunto de atribuições, mas não possuem}

As funções comissionadas do governo federal

Em julho de 2016, durante o governo Michel Temer, foi publicado o Decreto nº 8.819, promovendo um reordenamento da estrutura de cargos em comissão e funções de confiança dos órgãos e entidades federais, com exceção das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e do Banco Central (BACEN), a partir da diferenciação entre os cargos em comissão do grupo DAS – com 6 níveis – e as Funções Comissionadas do Poder Executivo (FCPE) – com 4 níveis e exclusivas de servidores. Com esta medida, cada órgão público deve especificar, no ordenamento de sua estrutura regimental, se seus cargos DAS e FCPE constituem atividades de direção ou de assessoramento. Além disso, a medida prevê que os órgãos federais podem permutar, entre si, os cargos DAS e as FCPE, desde que de mesmo nível hierárquico e categoria, de modo a não incorrerem em custos administrativos. A medida objetiva conferir um ordenamento mais preciso dos cargos comissionados federais e facilitar o intercâmbio de cargos e funções entre seus diferentes órgãos (BRASIL, 2016b).

Nesta mesma época, a Medida Provisória nº 731, de junho de 2016, convertida na Lei nº 13.346, de outubro de 2016, estabeleceu a conversão de 10.462 cargos DAS de níveis hierárquicos 1 até 4 em FCPE16 – o que corresponde a 51% do total de cargos DAS-1 a 4 ocupados neste mesmo mês (BEP, 2016) –, pautado pelo discurso da profissionalização da administração pública e da economia de recursos públicos. Para entrar em vigor, esta medida requer que cada organização federal atualize sua estrutura regimental, o que implica na revisão e republicação de seus estatutos e regimentos, de acordo com o estabelecido no Decreto nº 8.819, de 2016, citado acima (BRASIL, 2016a; 2016c).

A conversão de parte dos DAS em FCPE inova ao trazer previsão de que sejam definidos perfis profissionais para cada posição e que sejam elaborados planos de capacitação gerencial para seus ocupantes. Caberá a cada órgão definir os requisitos mínimos do perfil dos ocupantes de cargos e funções comissionadas, incluir em seus planos de capacitação ações orientadas a habilitar seus servidores para o desempenho dessas funções e desenvolver programas de formação gerencial, cabendo à Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) o apoio e promoção dessas ações, em parceria com as demais escolas de governo da administração federal. O projeto prevê, ainda, a realização de processos seletivos internos orientados a aprimorar essas escolhas. Segundo o Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Gleisson Rubin:

Ao fazer essa transformação, nós reduzimos o espaço para a nomeação de não concursados em cargo comissionados. Ao termos mais servidores de carreira, estamos criando uma cultura de valorização do servidor público”, explica. Para efetivar a troca, cada órgão deverá descriminar os perfis que busca para os cargos que ficarão vagos. Depois disso, poderão acontecer seleções internas para definir qual servidor ocupará o cargo. Ainda de acordo com o Rubin, isso dará mais transparência ao processo de nomeação. Depois de nomeados, caso necessário, os funcionários farão cursos de aperfeiçoamento na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP). A expectativa do ministério é que isso aprofunde o processo de profissionalização administrativa nos quadros do governo, uma vez que as funções serão ocupadas por servidores qualificados a exercer as atividades de direção e assessoramento em alto nível (SERVIDORES, 2016).

16 _{Sendo: 3.650 DAS-1; 3.150 DAS-2; 2.461 DAS-3 e 1.201 DAS-4 – equivalentes, respectivamente a 52%, 53%,}

Importante ressaltar, no entanto, que a medida está limitada aos níveis hierárquicos 1 até 4, alcançando apenas parcialmente, portanto, a estrutura de direção do governo federal. Há ocupantes de DAS-4 desempenhando funções que não são específicas de dirigentes, como aquelas relacionadas à coordenação de estruturas no âmbito dos ministérios; temos, no entanto, alguns cargos de DAS-4 orientados à função específica de direção, a exemplo de Diretores de museus e Diretores de institutos de pesquisa, casos que serão apresentados no Capítulo 5. Esta medida aprovada pelo governo Temer não representa uma proposta nova para o governo federal. Tem origem em uma iniciativa muito semelhante, elaborada em 2008, durante o governo Lula, apresentada pelo Projeto de Lei nº 3.429. Este projeto original previu converter 2.477 cargos DAS – de níveis 1 até 5 – em cinco níveis de funções comissionadas – propunha, portanto, número menor de cargos a serem convertidos em funções, mas alcançava o nível de DAS-5. Os valores a serem convertidos em cada nível correspondiam exatamente aos percentuais estabelecidos para servidores segundo o Decreto nº 5.497, de 2005 – 75% para níveis 1 a 3, e 50% para nível 4 –, além de prever a conversão de 46 cargos de nível 5, atualmente não alcançados por este decreto de 2005. Esta medida alcançaria cargos concentrados em áreas consideradas essenciais e em órgãos dotados de carreiras consideradas estruturadas e profissionais aptos a assumirem tais funções, segundo a exposição de motivos da lei17 (BRASIL, 2008).

Entre a proposição da lei de 2008 e a aprovação recente da lei de 2016, um conjunto de funções comissionadas foram criadas por leis específicas, para serem ocupadas exclusivamente por servidores do quadro de pessoal de cada órgão: Funções do Departamento de Polícia Rodoviária Federal (FCPRF); do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (FCDNIT); do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FCFNDE); do Instituto Nacional de Propriedade Industrial (FCINPI); do Departamento Nacional de Produção Mineral (FCDNPM); e do Instituto Nacional de Seguridade Social (FCINSS)18. Todas estas funções tiveram sua denominação alterada para FCPE e apenas as Funções da Polícia Rodoviária Federal permaneceram restritas ao exercício privativo de servidores ativos da Carreira de Policial Rodoviário Federal; as demais, antes ocupadas por pessoal do quadro próprio de cada órgão, agora podem ser providas por servidores de qualquer órgão ou entidade de qualquer ente da Federação: “[...] somente poderão ser designados para as FCPE servidores ocupantes de cargos efetivos oriundos de órgão ou entidade de quaisquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.

Segundo exposição de motivos da lei de 2016, esta pretendeu substituir o projeto anterior, considerado desatualizado em relação ao quantitativo proposto, e foi defendida como “[...] um poderoso instrumento de gestão que pode vir a ser utilizado com intuito de aprimorar ainda mais o funcionamento dos órgãos e entidades” já que permite maior flexibilidade na gestão das

17 _{Estes órgãos seriam: Secretarias de Gestão, de Planejamento e Investimentos Estratégicos e de Orçamento}

Federal, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Secretaria da Receita Federal do Brasil e Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda; Controladoria-Geral da União; Advocacia Geral da União; Departamento de Polícia Federal e Departamento de Polícia Rodoviária Federal do Ministério da Justiça.

18 _{As referências são, respectivamente: Lei nº 13.027 de 2014; Lei nº 12.898, de 2013; Lei nº 12.443, de 2011; Lei}

nº 12.274, de 2010; Lei nº 12.002, de 2009 e Lei nº 11.355, de 2006 – esta última foi a única promulgada anteriormente ao projeto de lei de 2008 (desconhecemos em que medida pode tê-lo influenciado).

funções comissionadas, que podem ser alteradas e redistribuídas entre as diferentes organizações federais.

Vimos que a proposta gerencial de 1995 esteve orientada ao fortalecimento das carreiras federais e ao uso do modelo DAS como instrumento estratégico que permitiria valorizar os melhores servidores e promover maior flexibilização e orientação gerencial às carreiras federais. As medidas em curso, no entanto, embora pautadas pelo discurso da valorização de servidores e embora dotadas de elementos importantes no sentido de aprimorar a gestão de pessoas no interior da administração federal – tais como a adoção de processos seletivos, a definição prévia dos requisitos para ocupantes dos cargos DAS e FCPE de níveis 1 a 4, a definição de planos de capacitação gerencial orientados à atuação destes servidores e, ainda, a própria ideia de maior mobilidade entre cargos e funções no âmbito do governo federal –, seguimos com um conceito extremamente amplo de servidor e não alcançamos a totalidade dos níveis de direção intermediários do governo federal – apenas parte dos DAS são convertidos em FCPE – e, além disso, seguimos distantes de qualquer esforço de definição e distinção de estratégias orientadas ao segmento da direção pública federal.

Propostas do Legislativo

Propostas em tramitação no Congresso federal reforçam o modelo de ocupação de cargos comissionados por servidores, sem superar as discussões recorrentes sobre o tema e, muitas vezes, deixando de considerar iniciativas já em curso no país. Em alguns casos, demonstram a preocupação em aprimorar as escolhas de ocupantes desses espaços, por meio da adoção de processos seletivos públicos, mas não delimitam, com precisão, quais os espaços de direção da estrutura federal e seguem adotando conceitos amplos para o que entendem por servidor de carreira, apoiando-se num discurso pouco coerente de profissionalização da administração pública federal.

Em agosto de 2015, o Senado Federal divulgou um conjunto de 86 propostas de reformas, denominado Agenda Brasil. As medidas contemplaram diversas áreas de políticas públicas, com proposições em diferentes temas. No subtema Reforma do Estado, foram submetidas duas propostas. A primeira delas refere-se ao Projeto de Lei do Senado nº 257, de 2014, de autoria do senador Cássio Cunha Lima (PSDB-PB), e trata da regulamentação do inciso V do artigo 37 da CF, justamente para prever os casos, condições e percentuais mínimos de preenchimento, por servidores de carreira, dos cargos em comissão na administração pública federal, aspecto que apresentamos anteriormente (BRASIL, 2014). A segunda consiste na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 110, de 2015, elaborada pelo senador Aécio Neves (PSDB-MG), e propõe alterações no mesmo artigo 37 da Constituição para restringir a quantidade de cargos em comissão de todos os órgãos públicos brasileiros; a medida estabelece, ainda, que o provimento dos cargos em comissão e funções de confiança deverá ser precedido de processo seletivo público, com critérios baseados em conhecimentos técnicos, capacidades e habilidades específicas (AÉCIO, 2015; BRASIL, 2015b).

Conforme indicado, os dois projetos são muito semelhantes. Em novembro de 2015, o Projeto nº 257 foi retirado da pauta da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal (CCJ) para reexame do Relatório. Supomos que a razão tenha sido, justamente, a semelhança entre as propostas. Já a PEC nº 110 avançou, tendo sido aprovada por unanimidade na CCJ, aguardando votação em 1º turno no Plenário. Esta PEC foi inspirada em outras propostas

anteriores, muito similares, como a PEC nº 39, de 2006 – que, motivada pela CPI dos Correios, em 2005, limitava os cargos em comissão a 3% do total de cargos da administração federal, mas que foi rejeitada pela CCJ – e pela PEC nº 26 de 2009 – de autoria do senador Garibaldi Alves (PMDB-RN), semelhante à anterior, arquivada. Segundo seus propositores, a PEC nº 110 estabeleceria percentuais menos restritivos de ocupação exclusiva por servidores, o que lhe daria maiores chances de aprovação em relação às propostas precedentes.

Em síntese, a PEC nº 110, de 2015, propõe que sejam estabelecidos limites para o quantitativo de cargos comissionados nos órgãos e entidades da administração federal, alcançando o Distrito Federal, Estados e Municípios. Estes cargos comissionados não podem ultrapassar 10% dos cargos efetivos da União, DF e Estados, e 15% dos Municípios. A delimitação destes percentuais é um dos aspectos mais discutidos pelos senadores e vêm sofrendo alterações desde a proposta original até sua configuração mais recente, conforme demonstrado no Quadro 9 abaixo. Este é, também, o aspecto de maior discordância entre os opositores da proposta, pois acreditam que são percentuais altos e que levariam, especialmente nos Municípios, a um aumento (e não a uma redução, conforme a justificativa da proposta original) do número de comissionados na administração pública. Para Aécio Neves, a questão essencial, no entanto, não é a delimitação do percentual, mas “[...] a qualificação. É você, por um lado, com 50% desses cargos, prestigiar [...] os servidores de carreira, estimular que eles também se qualifiquem internamente [...]”, e, para garantir tal qualificação, torna-se essencial a instituição de um processo seletivo interno como requisito prévio às nomeações (BRASIL, 2015b). O segundo aspecto relevante trata da distinção entre cargos em comissão de livre provimento, cargos em comissão exclusivamente ocupados por servidores e cargos em comissão ocupados por quaisquer profissionais, desde que realizado processo seletivo prévio. No primeiro caso, a proposta prevê que cargos diretamente subordinados a detentores de mandados eletivos (Ministros e Secretários) e também de dirigentes de autarquias e fundações permaneçam de livre nomeação e exoneração. Houve emenda buscando ampliar o rol de cargos que entrariam nesse critério, mas a mesma não foi acatada (conforme Quadro 9abaixo). No segundo aspecto, definiu-se que 50% de todos os cargos em comissão devem destinar-se a servidores efetivos; houve proposta para que este percentual fosse maior, igual a 60%, mas também não foi acatada. Ao longo das discussões, no entanto, estes 50%, antes calculados no âmbito de cada órgão ou entidade, passou a ser calculado no âmbito de cada ente estatal – União, Estados, DF e Municípios –, tornando menos restritiva a proposta em curso, já que alguns órgãos podem estabelecer percentuais maiores, enquanto outros podem estabelecer percentuais menores desta relação comissionado/efetivo. Tais propostas parecem desconsiderar as regulamentações já existentes na estrutura de cargos federais, como o próprio Decreto nº 5.497, de 2005, ou mesmo o instituto das funções comissionadas. É uma medida que busca alcançar a totalidade das administrações públicas do país, sem dar o devido tratamento aos diferentes espaços em comissão e propondo uma distinção pouco precisa em relação aos espaços de direção – que, aqui, se confundem com os cargos diretamente subordinados aos atores políticos.

Finalmente, a PEC prevê a criação de um processo seletivo público para a escolha dos ocupantes dos cargos em comissão e funções de confiança – posteriormente, conforme indicado no Quadro 9, a proposta final manteve esta previsão apenas para as funções de confiança. Segundo Aécio Neves, com o processo seletivo público, “[...] o gestor público poderá selecionar pessoas de fora do serviço público para ocupar cargos em comissão, mas em quantidade muito menor do que o abusivo patamar atual, e sempre com transparência, por meio de processo que privilegie a competência e a meritocracia” (CCJ, 2015a). Além disso, indica que: “desnecessário dizer da importância de existirem cargos que possam atrair temporariamente profissionais reconhecidos

no mercado, mas que não integram as carreiras públicas” e, ainda, que “[...] a ocupação desses cargos sem qualquer critério – ou, pior ainda, para atender a finalidades exclusivamente políticas, aparelhando o Estado com grupos ideológicos sem a devida capacidade – viola frontalmente os princípios da administração pública” (BRASIL, 2015b).

A esse respeito, o senador acrescenta que a medida tem inspiração na experiência implantada em Minas Gerais, quando governou aquele Estado, de adoção do processo de certificação para ocupação de cargos comissionados, o que teria elevado a qualificação de seus ocupantes. Similarmente, defende que a PEC nº 110 garantirá a qualificação adequada aos ocupantes de cargos e funções de livre provimento, como “[...] uma forma de estimular a qualificação dos servidores de carreira e de prestigiá-los” (BRASIL, 2015b). No entanto, a medida agora alcança apenas as funções de confiança. Para funções e cargos comissionados, igualmente, deverão ser atendidos um conjunto de critérios mínimos para a nomeação, que permitam atestar a correspondência entre as competências do profissional (efetivo ou não) com as do cargo e função de confiança a ser ocupada. Para ocupantes de cargos comissionados, prevê-se, adicionalmente, a realização de cursos de qualificação em escolas de governo como exigência prévia. Limite máximo – Qtde. cargos em comissão sobre o total de cargos efetivos Cargos comissionados não alcançados pela

medida Limite mínimo – Qtde. cargos em comissão a serem preenchidos por servidores Provimento de funções de confiança Provimento de cargos em comissão Proposta original União, DF, Estados e Municípios: 10% (prevê implantação