DL 200/67 (em vigor, com alt.
2.4 Para além do sistema DAS: definindo cargos de direção no Brasil
Conforme demonstrado, as discussões e iniciativas em curso no país sobre o tema dos cargos comissionados geralmente dão ênfase aos cargos denominados DAS, historicamente defendidos, dentro da estrutura de emprego público federal, como espaço de ocupação exclusiva de servidores, e marcados por práticas pouco coerentes com o discurso. Iniciativas e propostas em curso confundem as análises sobre os cargos de direção no setor público. Em primeiro lugar, porque não distinguem, dentro do sistema DAS, os cargos específicos de direção; em segundo lugar, porque deixam de considerar cargos equivalentes aos DAS no âmbito da administração federal, regidos por normas distintas.
Por essa razão, a análise e delimitação dos cargos de direção no Brasil não equivale a uma leitura restrita ao quantitativo ou ao nível hierárquico dos cargos de DAS, mas passa, necessariamente, pela análise da estrutura organizacional do governo federal e pela análise da natureza das atribuições desempenhadas pelos diferentes cargos de alto escalão, segundo os resultados entregues à sociedade. Nesta seção, partiremos da apresentação da estrutura organizacional da administração federal para, em seguida, delimitar o que consideramos, empiricamente, como cargos de direção para fins deste estudo.
Estrutura da administração pública federal
A análise dos cargos de direção do governo federal brasileiro requer, primeiramente, uma análise geral da estrutura organizacional do Poder Executivo federal, levando em consideração as diferentes competências e finalidades de seus órgãos e entidades, de modo a distinguir com maior precisão os espaços próprios de direção, segundo a definição de dirigentes públicos adotada neste trabalho. Nesse sentido, propomos diferenciar os espaços próprios de atuação dos dirigentes a partir da diferenciação dos órgãos e entidades prestadoras de serviços diretos à população e dos espaços nos quais se espera que atuem segundo algumas garantias de maior autonomia gerencial, como é o caso das organizações da administração indireta.
A administração federal estrutura-se segundo o conjunto de órgãos e entidades que compõem a administração direta e a administração indireta. Os primeiros, apresentados no Quadro 11 abaixo, são formados por um conjunto de 21 ministérios, somados à estrutura da Presidência da República; são órgãos regidos sob a personalidade jurídica da União e pelo regime jurídico de direito público.
Administração direta Presidência
da República
Órgãos equiparados a ministérios Advocacia-Geral da União Controladoria-Geral da União Casa Civil
Gabinete de Segurança Institucional Secretarias da Presidência da República
Secretaria de Governo
Secretaria do Programa de Parcerias de Investimentos Outros órgãos subordinados à Presidência da República
Assessoria Especial Gabinete Pessoal Ministérios Setor Social
1. Cultura 2. Educação
3. Desenvolvimento Social e Agrário 4. Saúde
5. Esportes 6. Trabalho Setor Infraestrutura
7. Cidades
8. Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações 9. Integração Nacional
10. Meio Ambiente 11. Minas e Energia
12. Transportes, Portos e Aviação Civil Setor Governo
13. Defesa
14. Justiça e Cidadania 15. Relações Exteriores
16. Transparência, Fiscalização e Controle Setor Econômico
17. Agricultura, Pecuária e Abastecimento 18. Fazenda
19. Indústria, Comércio Exterior e Serviços 20. Planejamento, Desenvolvimento e Gestão 21. Turismo
Quadro 11 - Estrutura da administração direta do Poder Executivo federal. Fonte: elaboração própria, com base em BEP (2016) e Cunha Junior (2012).
Nota: recentemente, o governo Temer, por meio da Medida Provisória nº 768, de 2017, recriou a Secretaria-Geral da Presidência da República e criou mais um ministério, denominado de Ministério dos Direitos Humanos, a partir do desmembramento das Secretarias do Ministério da Justiça que foi renomeado para Justiça e Segurança Pública. Neste trabalho, não consideraremos tais alterações, já que não influenciam nem o recorte metodológico, nem os resultados da pesquisa.
As atribuições destes órgãos e competências de seus dirigentes incluem atividades de assistência direta e imediata ao Presidente da República e de formulação de políticas públicas. Como exemplo, podemos citar competências relacionadas à coordenação e integração das ações do governo, interlocução com outras esferas governamentais, realização de estudos de natureza político-institucional, relacionamento e articulação com entidades da sociedade civil, assessoramento pessoal em assuntos militares e de segurança, gestão de informações em apoio à decisão, cerimonial, entre outras. Ainda que tenhamos determinadas estruturas desempenhando atribuições de natureza técnica, como, por exemplo, a Diretoria de Documentação Histórica do Gabinete Pessoal da Presidência, não consideramos tais espaços como próprios de direção, já que o objetivo mais amplo da organização está voltado ao assessoramento da figura política do Presidente da República ou de seus Ministros, e não à prestação de serviços diretos à sociedade.
No entanto, no âmbito da administração direta, é possível identificar, a partir de uma análise mais apurada, importantes distinções referentes às suas unidades administrativas. Essa diferenciação, segundo Cunha Junior (2012, p. 29) tem origem no Decreto-Lei nº 200, de 1967, alterado posteriormente pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969. Denominadas de órgãos autônomos, tais unidades são dotadas de autonomia financeira e administrativa, embora desprovidas de personalidade jurídica própria.
De acordo com o texto legal, são órgãos responsáveis pela execução de atividades de pesquisa ou ensino, ou de caráter industrial, comercial ou agrícola e que, dada suas peculiaridades de organização e funcionamento, exigem tratamento diferenciado, podendo, inclusive, exercer sua autonomia financeira por meio da instituição de fundos especiais de natureza contábil:
Art. 172. O Poder Executivo assegurará autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente aos serviços, institutos e estabelecimentos incumbidos da execução de atividades de pesquisa ou ensino ou de caráter industrial, comercial ou agrícola, que por suas peculiaridades de organização e funcionamento, exijam tratamento diverso do aplicável aos demais órgãos da administração direta, observada sempre a supervisão ministerial.
§ 1º Os órgãos a que se refere este artigo terão a denominação genérica de órgãos autônomos.
§ 2º Nos casos de concessão de autonomia financeira, fica o Poder Executivo autorizado a instituir fundos especiais de natureza contábil, a cujo crédito se levarão todos os recursos vinculados às atividades do órgão autônomo, orçamentários e extra orçamentários, inclusive a receita própria (DL nº 200, de 1967).
Tal previsão relaciona-se ao artigo 207 da Constituição Federal de 1988, segundo o qual, universidades e institutos de pesquisa científica e tecnológica – estes últimos incluídos pela Emenda Constitucional nº 11, de 1996 – gozam de autonomia didático-científica, administrativa e gestão financeira e patrimonial:
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica (BRASIL, 1998).
A regulamentação deste artigo, no entanto, embora reforce a medida prevista pelo Decreto-Lei de 1967, ainda está pendente (ALCOFORADO, 2012, p. 95). O governo federal não adota o conceito de órgão autônomo, sendo esta uma classificação pendente de verificações empíricas, relacionadas à natureza das atribuições desempenhadas e ao grau de autonomia efetivamente exercido.
Por alguma razão, esses órgãos autônomos não se apartaram da estrutura da administração direta, ou seja, não se constituíram em fundações ou autarquias, como ocorreu, por exemplo, com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e com a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), órgãos originados no interior da administração direta (CUNHA JUNIOR, 2012, p. 31).
Partindo da retomada desse conceito, o autor sugere uma segunda categoria de organizações, que ele denomina de neo-órgãos autônomos. A diferença em relação à categoria anterior está na natureza das atividades desempenhadas. Os primeiros órgãos autônomos têm suas autonomias e áreas de atuação previstas pelo DL nº 200, de 1967; os neo-órgãos autônomos, por sua vez, possuem previsões em seus instrumentos de criação específicos, que lhe asseguram
autonomia e flexibilidade de atuação, dada a singularidade e a relevância de suas competências, relacionadas às atividades civis e militares próprias e exclusivas do Estado19.
Para fins deste estudo, essa categoria permite diferenciar, dentro da estrutura dos ministérios, espaços próprios de direção, para os quais se prevê – ainda que possa haver limitações práticas ao seu exercício – autonomias de gestão, condição que, conforme apresentamos anteriormente, é fundamental para a atuação dos dirigentes públicos; são também órgãos que atuam orientados ao desempenho de atividades relacionadas à produção e bens e prestação de serviços à sociedade. Desse modo, no âmbito da administração direta, entendemos que o espaço próprio de direção se justifica no âmbito dos órgãos autônomos, mas não nos cargos de direção pertencentes à estrutura básica de cada ministério.
Listamos, como ponto de partida, a relação de órgãos autônomos proposta por Cunha Junior (2012, p. 166) e atualizamos a relação de órgãos autônomos do Ministério da Ciência e Tecnologia. No entanto, conforme apontado pelo próprio autor, tal lista não é conclusiva, e outros órgãos autônomos podem ser identificados.Apresentamos no Quadro 12 abaixo, para cada um dos ministérios, os órgãos autônomos que configuram espaços próprios de direção:
Órgãos autônomos Advocacia-Geral da União
1. Procuradoria-Geral Federal Agricultura, Pecuária e Abastecimento
2. Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira 3. Instituto Nacional de Meteorologia
Casa Civil
4. Imprensa Nacional
Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações 5. Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas 6. Centro de Tecnologia Mineral
7. Centro de Tecnologias Estratégicas do Nordeste 8. Centro de T.I. Renato Archer
9. Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia 10. Instituto Nacional de Águas(*)
11. Instituto Nacional da Mata Atlântica 12. Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia 13. Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais 14. Instituto Nacional de Pesquisa do Pantanal(*)
15. Instituto Nacional do Semiárido 16. Instituto Nacional de Tecnologia 17. Laboratório Nacional de Astrofísica
18. Laboratório Nacional de Computação Científica 19. Museu de Astronomia e Ciências Afins 20. Museu Paraense Emílio Goeldi 21. Observatório Nacional Defesa
22. Comando da Aeronáutica 23. Comando da Marinha 24. Comando do Exército 25. Escola Superior de Guerra Educação
26. Instituto Benjamin Constant
27. Instituto Nacional de Educação dos Surdos Fazenda
28. Escola de Administração Fazendária 29. Receita Federal do Brasil
Justiça e Cidadania
30. Arquivo Nacional
31. Defensoria Pública da União
19 Alguns exemplos analisados pelo autor são a Agência Brasileira de Inteligência, da Presidência da República; a
Secretaria da Receita Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a Escola de Administração Fazendária, órgãos do Ministério da Fazenda; o Departamento de Polícia Federal, do Ministério da Justiça e Cidadania; e os Comandos das Forças Armadas (Marinha, Aeronáutica e Exército), do Ministério da Defesa.
32. Departamento Penitenciário da União 33. Polícia Federal
34. Polícia Rodoviária Federal Meio Ambiente
35. Serviço Florestal Brasileiro Presidência da República
36. Agência Brasileira de Inteligência Relações Exteriores
37. Associação Brasileira de Cooperação 38. Centros Educacionais Exteriores
39. Consulados Gerais, Vice-Consulados, Missões, Delegações, Comissões, Representações e Embaixadas do Brasil no Estrangeiro, Escritório Financeiro em Nova York, Embaixadas
Saúde
40. Centro Nacional de Primatas 41. Hospital de Jacarepaguá 42. Hospital Federal da Lagoa 43. Hospital Federal de Bonsucesso 44. Hospital Federal de Ipanema 45. Hospital Federal do Andaraí
46. Hospital Federal dos Servidores do Estado 47. Instituto Evandro Chagas
48. Instituto Nacional de Câncer 49. Instituto Nacional de Cardiologia
50. Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia Transportes, Portos e Aviação Civil
51. Instituto Nacional de Pesquisas Hidroviárias Quadro 12 - Órgãos autônomos do Poder Executivo federal.
Fonte: elaboração própria, com base em BEP (2016) e Cunha Junior (2012).
Nota(*): os dois institutos indicados ainda não integram, formalmente, a estrutura do MCT.
Além dos órgãos autônomos, consideramos como espaços próprios de direção todos aqueles pertencentes aos dois primeiros níveis hierárquicos dos órgãos e entidades vinculados a cada um dos ministérios, compreendendo o conjunto de autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista da administração indireta. São entidades com personalidade jurídica própria e com autonomia administrativa, criadas por leis específicas para exercer competências descentralizadas (CUNHA JUNIOR, 2012, p. 209). Podem ser regidas pelo direito público ou privado. No primeiro caso, estão englobadas as autarquias e fundações públicas, responsáveis pelo desempenho de atividades ou prestação de serviços públicos privativos do Estado. No segundo grupo, encontramos as empresas estatais e as sociedades de economia mista. Compreendem um conjunto de 120 autarquias, 41 fundações, 26 empresas públicas e 23 sociedades de economia mista, detalhadas no Apêndice A.
Delimitando os espaços de direção do governo federal
O conjunto dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, detalhados anteriormente, tem suas funções de direção e assessoramento estruturadas segundo um conjunto de cargos em comissão e funções de confiança. Mostraremos, abaixo, que além do sistema DAS, há outros cargos a serem considerados quando se discutem os espaços de direção no governo federal. Não explicitaremos, no entanto, os cargos de direção das empresas públicas, já que não estão disponíveis para consulta nas bases de dados oficiais, principalmente para as empresas não dependentes do Tesouro.
Conforme a Tabela 2, se comparados com o total de cargos, funções de confiança e gratificações existentes no governo federal (99.122), os cargos DAS representam apenas 19,5% destas posições. Já uma análise específica em relação à categoria cargos – sem, ainda, distinguir direção de assessoramento, nem níveis superiores e intermediários de direção –, indica uma representatividade mais expressiva do Grupo DAS, igual a 62,6%. No entanto, também é
possível identificar outros quatro grupos de cargos, dos quais destacam-se os cargos das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e aqueles pertencentes às agências reguladoras, que representam, respectivamente, 26,7% e 10,3% do total de cargos de direção e assessoramento federais.
Tabela 22, - Quantitativo de cargos, funções e gratificações do Poder Executivo federal.
Cargos, funções e gratificações Quantitativo em
out.16 Participação sobre o total de CFCG Participação sobre o total de CDA
Subtotal direção e assessoramento (CDA) 30.944 31,2% 100%
Direção e assessoramento superior (DAS) 19.364 19,5% 62,6%
Instituições de ensino superior (IFES) 8.261 8,3% 26,7%
Agências reguladoras (ARs) 3.175 3,2% 10,3%
Autoridade Pública Olímpica (APO) 67 0,1% 0,2%
Natureza especial (NES) 77 0,1% 0,2%
Subtotal funções de confiança e gratificações 68.178 68,8% -
Total cargos e funções de confiança e gratificações (CFCG) 99.122 100% -
Fonte: elaboração própria, com base no BEP (2016).
Os dados indicam, portanto, que, no Brasil, o Poder Executivo federal pode atribuir quase 100 mil cargos, funções ou gratificações a ocupantes de posições de direção, chefia ou assessoramento. Deste grupo, aproximadamente 31 mil posições representam cargos de direção ou assessoramento. Essa visão, no entanto, é incompleta e pouco esclarece as análises sobre o tema. No âmbito das funções de confiança, por exemplo, em que o provimento do cargo é exclusivo para servidor, os dados não permitem diferenciar atividades de direção, chefia – ou direção intermediária – e assessoramento.
O panorama que apresentamos, portanto, é parcial e incompleto, mas tem duas finalidades: a primeira delas, conforme já mencionado, é apontar que as análises sobre o tema da direção pública no Brasil não podem se limitar ao sistema DAS e, além disso, precisa delimitar, com cuidado, seus níveis e naturezas de atribuições. O mesmo se aplica aos demais cargos de direção indicados. A segunda razão trata de uma crítica fundamental em relação à forma como os dados do governo federal são publicizados. Desde 1997, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão disponibiliza estes dados, mensalmente, por meio do Boletim Estatístico de Pessoal (BEP). Este boletim representa um documento de referência que tem permitido, desde então, e de forma inédita, analisar um conjunto relevante de dados consolidados relativos a pessoal para as organizações da administração direta, autárquica e fundacional.
No entanto, quando o interesse está nos cargos de direção da administração federal, objeto desta investigação, pouco se pode extrair deste boletim. São duas as seções que tangenciam este tema. A primeira apresenta o conjunto de cargos, funções de confiança e gratificações do Poder Executivo federal sem, no entanto, distinguir entre as diferentes naturezas destes institutos. Apenas dentro do conjunto de cargos, há enormes diferenças entre níveis hierárquicos e natureza da função desempenhada – direção superior, direção intermediária, assessoramento – , diferenças que não são levadas em consideração na consolidação das informações, dificultando a análise detalhada dos dados. A segunda seção, denominada DAS, traz dados específicos sobre estes cargos, sem diferenciar direção de assessoramento, oferecendo ao leitor uma visão apenas consolidada sobre seus ocupantes. Além disso, a nosso ver, a ênfase nos cargos DAS, que são tratados em sessão específica, em detrimento dos demais cargos de direção, reforça a atenção a este grupo, ao invés de iluminar e esclarecer as análises sobre o conjunto dos espaços de direção da estrutura federal.
Obviamente, dados de qualquer natureza podem ser agrupados e consolidados de diferentes maneiras, segundo o interesse do avaliador. Nosso argumento, no entanto, sugere que a forma de apresentação das informações relativas aos cargos, funções, gratificações e grupo DAS se dá de forma extremamente genérica e difusa, englobando temas e problemáticas tão distintas, que o resultado final acaba por levar o leitor desatento a uma visão baseada no excesso de cargos e funções de confiança da estrutura federal, tema de críticas recorrentes na mídia e nem sempre tratado com a distinção necessária pela literatura no país.
Propomos, por essa razão, que as análises sobre os dirigentes públicos considerem atentamente, para cada organização estudada, sua estrutura específica de direção, superando a análise restrita ao conjunto do grupo DAS. Teríamos, assim, uma estrutura organizada segundo a Figura 3 abaixo. Tanto para as dimensões da direção profissional, espaço próprio de atuação dos dirigentes públicos, como para a direção burocrática, espaços preferencialmente reservados a servidores, há a necessária atenção à natureza dos cargos existentes, de comissão ou função.
Figura 3 - Estrutura ideal de direção pública.
Fonte: elaboração própria, adotando as denominações propostas por Jimenez Asensio (2007, apud MARTÍNEZ PUÓN, 2011).
De modo mais detalhado, e com base na estrutura de cargos existentes no governo federal, adotamos como recorte empírico os seguintes grupos de cargos, para fins deste estudo:
Âmbito Referência Sigla Natureza legal do cargo e da atribuição
Definição empírica do dirigente público para este estudo Adm. direta,
autarquias e fundações
D. 4.567/03
DAS-101 Cargo comissionado de direção – níveis 1 até 6
DAS-6, DAS-5 e DAS-4 de autarquias e fundações ou de órgãos autônomos, desde que representem os 2 primeiros níveis hierárquicos da organização DAS-102 Cargo comissionado de assessoramento –
níveis 1 até 6 Não é cargo de direção
Adm. direta, autarquias e fundações
Lei 8.028/90 NES Cargo comissionado de direção e assessoramento de natureza especial
Pode ser considerado cargo de direção em alguns casos, quando considerados órgãos autônomos
Agências reguladoras (ARs)
Lei 9.986/00, alt. pela Lei 10.871/04
CD
Cargo comissionado de direção CD I: Presidente, Diretor-Geral ou Diretor-Presidente
CD II: Membros do Conselho Diretor ou Diretoria
CD I e CD II – dirigentes de primeiro e segundo níveis hierárquicos das ARs
CGE Cargo comissionado de gerência
executiva – níveis I a IV Não é cargo de direção CA Cargo comissionado de assessoria –
níveis I a III Não é cargo de direção
CAS Cargo comissionado de assistência –
níveis I e II Não é cargo de direção
CCT Cargo comissionado técnico – níveis I a
V Não é cargo de direção
Instituições
federais de Lei 8.168/91
CD Cargo comissionado de direção – níveis I a IV
CD I e CE II – dirigentes de primeiro e segundo níveis hierárquicos das IFES FG Função Gratificada – níveis I a IV Não é cargo de direção
Presidente da República Ministros de Estado Direção política (NES e DAS-5/6)
Direção profissional (NES; DAS-4 a 6; IFES, ARs e APO de níveis hierárquicos I e II) Direção burocrática (DAS-1 a 4; IFES, ARs e APO de níveis hierárquicos intermediários)
ensino superior (IFES) Autoridade Pública Olímpica Lei 12.396/11
CPAPO Cargo comissionado de Presidente Cargo de direção de primeiro nível hierárquico
CDE Cargo comissionado de Diretor Executivo
Cargo de direção de segundo nível hierárquico
CDT Cargo comissionado de Diretor Técnico Cargo de direção de segundo nível hierárquico
CSP Cargo comissionado de Superintendente Cargo de direção de segundo nível hierárquico
CSU Cargo comissionado de Supervisor Não é cargo de direção CA Cargo comissionado de assessoria –
níveis I e II Não é cargo de direção
FT Funções técnicas – níveis I a III Não é cargo de direção Adm. direta,
autarquias e fundações
Lei 13.346/16 FCPE Funções Comissionadas do Poder Executivo – níveis I a IV
Pode haver FCPE de direção, desde que corresponda aos 2 primeiros níveis hierárquicos da organização
Quadro 13 - Cargos de direção do Poder Executivo federal.
Fonte: elaboração própria, com base nas referências indicadas e BEP (2016).
Os cargos DAS são comuns a toda a estrutura da administração direta, autárquica e fundacional,