CAPÍTULO 4 – Estratégias de escolha em curso no Brasil
4.2 Escolhas Condicionais
Na segunda categoria, embora sejam estabelecidos, nos atos normativos de cada organização, um conjunto de critérios mínimos que restringe, em alguma medida, as possibilidades de escolha de seus dirigentes, não foram identificadas normas complementares orientadas a garantir que estes critérios sejam cumpridos. Ou seja, há critérios formalmente estabelecidos em atos legais, mas desconhecemos o grau em que são considerados pelas organizações.
Na categoria Condicional, temos 29 organizações, 12 com escolhas abertas e 17 com escolhas fechadas, totalizando 263 cargos de direção, sendo 121 (46%) com escolhas fechadas, 104 (40%) com escolhas abertas e 38 (14%) escolhidos livremente, conforme demonstrado no Quadro 16 abaixo:
Sigla da organização
Natureza
jurídica Nível do cargo Nome do cargo Qtde. de cargos Estratégia Escolhas abertas
1 ABGF EP N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 3
2 AMAZUL EP N1 Diretor-Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 2
3 BASA SEM N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 5
4 CEITEC EP N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 4
5 CONAB EP N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 4
6 EBSERH EP N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 6
7 ECT EP N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Vice-Presidente 8
8 EMGEA EP N1 Diretor-Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 4
9 INFRAERO EP N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 7
10 PETROBRAS EP N1 Diretor-Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 7
11 PPSA EP N1 Diretor-Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 3
12 VALEC EP N1 Diretor-Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 4
Escolhas fechadas
13 BB SEM
N1 Presidente 1 Condicional aberta
Condicional aberta
N2 Vice-Presidente 9
N2 Diretor 27 Condicional fechada
14 BNB SEM
N1 Diretor-Presidente 1 Condicional aberta
N2 Diretor 6 Condicional aberta (5) e
Condicional fechada (1)
15 CCCPCM A N1 Presidente 1 Condicional fechada
N2 Diretor-Executivo 1 Discricionária
16 CDP SEM
N1 Diretor-Presidente 1 Discricionária
N2 Diretor 2 Condicional aberta (1) e
Condicional fechada (1)
17 CEF EP
N1 Presidente 1 Condicional aberta
N2 Vice-Presidente 12 Condicional aberta
N2 Diretor-Executivo 13 Condicional fechada
N2 Diretor-Jurídico 1 Condicional fechada
18 CFIAe A N1 Presidente 1 Condicional fechada
N2 Diretor 2 Discricionária 19 CNPq F N1 Presidente 1 Discricionária N2 Diretor 4 Discricionária (3) e Condicional fechada (1) 20 CODERN SEM N1 Diretor-Presidente 1 Discricionária N2 Diretor 2 Discricionária (1) e Condicional fechada (1) 21 CODOMAR SEM N1 Presidente 1 Discricionária N2 Diretor 2 Discricionária (1) e Condicional fechada (1) 22 DNOCS A N1 Diretor-Geral 1 Discricionária N2 Diretor 3 Discricionária
N2 Reg. Coord. Estadual 9 Condicional fechada
23 DNPM A
N1 Diretor-Geral 1 Discricionária
N2 Diretor 5 Discricionária
N2 Reg. Superintendente 25 Condicional fechada
24 FHE F
N1 Presidente 1 Condicional fechada
N2 Vice-Presidente 1 Condicional fechada
N2 Diretor 5 Condicional aberta
N2 Diretor 5 Discricionária (4) e Condicional fechada (1)
26 FUNAG F
N1 Presidente 1 Condicional fechada
N2 Diretor 2 Discricionária (1) e Condicional fechada (1) 27 FUNASA F N1 Presidente 1 Discricionária N2 Diretor-Executivo 1 Discricionária N2 Diretor 3 Discricionária
N2 Reg. Superintendente 26 Condicional fechada
28 IMBEL EP N1 Presidente 1 Condicional fechada
N2 Diretor 5 Condicional fechada
29 SERPRO EP
N1 Diretor-Presidente 1 Discricionária
N2 Diretor-Superint. 1 Discricionária
N2 Diretor 5 Discricionária (3) e
Condicional fechada (2) Quadro 1616 organizações com estratégia - Estrutura de direção das organizações com estratégia Condicional.
Fonte: elaboração do autor.
Nota(1): os dados totalizam 29 cargos de primeiro nível hierárquico, 174 cargos de segundo nível hierárquico e 60 cargos de nível regional,
distribuídos em 21 empresas, 4 autarquias e 4 fundações. Nota(2): para mais detalhes, consultar o Apêndice F.
Os critérios mínimos de admissibilidade adotados são, diferentemente das escolhas Discricionárias, passíveis de aferição. O Quadro 17 abaixo indica, para as organizações acima, os critérios identificados:
Critérios formais Escolhas abertas Escolhas fechadas
Privativo de servidor do quadro da organização -
BNB, CCCPCM, CDP, CODERN,
CODOMAR, DNPM, FHE,
FUNAG, SERPRO Preferencialmente ocupado por servidor efetivo da
administração federal - FUNASA
Preferencialmente ocupado por servidor do quadro da organização, com qualificação e formação profissional compatívelcom o exercício do cargo
- DNOCS
Experiência ou capacidade técnica deve ser compatível com o exercício do cargo
ABFG, AMAZUL, CEITEC, ECT,
EMGEA, PPSA CEF, CFIAe, FHE, IMBEL
Notórios conhecimentos ou experiência em áreas específicas (governança corporativa, atenção hospitalar e ensino em saúde, educação, etc.)
BASA, CEITEC, PPSA, EBSERH,
FOSORIO, PETROBRAS CEF
Graduação em nível superior, sem distinção para áreas específicas
BASA, CONAB, ECT, INFRAERO,
VALEC BB, CEF, DNOCS
Tempo mínimo de experiência no desempenho de funções gerenciais ou relacionadas ao negócio da organização, no setor público ou privado
BASA, CONAB, EBSERH, ECT,
VALEC BB, CEF, CNPq, FINEP,
Tempo mínimo de experiência com liderança de equipes (1) BASA -
Quadro 1717Condicionais - Critérios e organizações com escolhas Condicionais. Fonte: elaboração do autor.
Nota(1): única competência de gestão prevista.
É importante ressaltar que os critérios mínimos de admissibilidade foram identificados nos atos normativos destas organizações, mas em pouquíssimos casos mencionados nas respostas diretamente elaboradas pelas mesmas quando consultadas a respeito dos procedimentos de escolha de seus dirigentes, nos dando a impressão de serem apenas previsões legais, para as quais pouca atenção vem sendo dada nos momentos de escolha de seus dirigentes. Quando consultadas especificamente a esse respeito, as próprias organizações, em alguns casos, informaram não haver um procedimento ou prática estabelecida orientando ou garantindo o uso de tais critérios.
Dois grupos de organizações foram considerados nesta categoria: aquelas com escolhas abertas, permitindo a nomeação de servidores e não servidores, e aquelas com escolhas fechadas, ou seja, que restringem a ocupação destes espaços, em geral, por servidores do próprio quadro de pessoal da organização, segundo uma estratégia mais ampla de valorização de suas carreiras. Além disso, merece destaque específico o grupo das empresas públicas e sociedades de economia mista, que ora possuem escolhas abertas, ora fechadas, mas cuja distinção está na
recente aprovação da Lei de Responsabilidade das Estatais que passa a submetê-las, igualmente, à adoção de um conjunto de critérios de admissibilidade. Vejamos, primeiramente, o caso das empresas para, em seguida, explorar as características das demais organizações.
A recente Lei das Estatais
Quando consultadas diretamente, algumas das empresas públicas e sociedades de economia mista do governo federal – que denominaremos pelo termo genérico empresas –, informaram a adoção de critérios de escolha de seus dirigentes, enquanto sua grande maioria recomendou a consulta direta a seus estatutos. Em nenhum caso houve menção a procedimentos sistematizados de escolha. A TELEBRÁS informou, por exemplo, que “no Brasil, as Empresas Estatais, de modo geral, não possuem processo seletivo para executivos [...]” (TELEBRÁS, 2016).
Analisamos os estatutos das empresas, por meio dos quais pudemos estimar o quantitativo de cargos de direção existentes, não disponíveis para consulta nos relatórios oficiais disponibilizados pelo governo federal. Identificamos que as empresas adotam estratégias variadas e combinadas de escolha. 27 das 49 empresas foram classificadas segundo a estratégia Discricionária, por não preverem critérios mínimos de admissibilidade em seus estatutos. No entanto, com a recente aprovação da Lei de Responsabilidade das Estatais, todas as empresas passaram a subordinar-se a um conjunto de requisitos mínimos para admissibilidade de seus dirigentes e conselheiros.
Em 30 de junho de 2016, foi aprovada, pelo Congresso Nacional, a Lei nº 13.303, Lei de Responsabilidade das Estatais, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias (EMPRESAS, 2016). Esta lei é fruto de uma proposta elaborada pela Comissão Mista criada em 1º de junho de 2015, composta por 5 senadores e 5 deputados federais, e presidida pelo senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), tendo por objetivo “regulamentar as atividades das empresas estatais, particularmente no que toca à transparência, eficiência e normativa aplicável à gestão de seus recursos”. A agilidade na votação desta lei foi estimulada pela Presidência da República, que adotou como estratégia bloquear todas as nomeações para cargos de direção das empresas até que o projeto fosse aprovado pelo Congresso: "mandamos paralisar toda e qualquer nomeação para diretoria e presidência de empresa estatal ou fundo de pensão enquanto não for aprovado o projeto [...] que dispõe, de maneira muito objetiva, que só serão indicados ou nomeados pessoal com alta qualificação técnica”, segundo declaração do próprio Presidente Michel Temer (MARTELLO; PASSARINHO, 2016). Além da garantia da qualificação técnica, segundo informado pelo Presidente, a lei também tem por objetivo “[...] garantir que os indicados para estatais e fundos de pensão [...] pertençam, ‘preferencialmente’, aos quadros de funcionários das próprias empresas estatais” (MARTELLO; PASSARINHO, 2016).
A Lei das Estatais, portanto, impacta os processos de escolha dos dirigentes não apenas ao impor a obrigatoriedade da adoção de um conjunto mínimo de critérios de admissibilidade, mas também por estabelecer requisitos orientados à escolha de empregados pertencentes aos seus quadros. Em nenhum momento é dado ênfase à aferição do conjunto de competências específicas de gestão destes dirigentes, muito menos à adoção de processos sistematizados, públicos e transparentes de escolha. A mudança limita-se à ideia da adoção de critérios mínimos e à nomeação de empregados, associando-as à garantia de escolha de profissionais com alta
qualificação técnica. Uma inovação decorrente da regulamentação da lei, por meio do Decreto nº 8.945, de 27 de dezembro de 2016, estabelece a criação de um comitê de elegibilidade com o objetivo auxiliar os acionistas na indicação de administradores e conselheiros fiscais sobre o preenchimento dos requisitos legais e a ausência de vedações para as respectivas escolhas, de modo a assegurar a conformidade no atendimento aos critérios estabelecidos.
Em relação a estes critérios, cabe ressaltar que são aplicados, sem distinção, tanto para os dirigentes das empresas, de primeiro e segundo níveis hierárquicos e que compõem sua Diretoria Executiva, como para membros dos Conselhos de Administração, em geral denominados pelas legislações vigentes de administradores27. Em linhas gerais, dirigentes e conselheiros devem ser escolhidos “dentre cidadãos de reputação ilibada e de notório conhecimento” (previsões genéricas já estabelecidas em grande parte dos estatutos vigentes) e só podem ser escolhidos dentre candidatos que atendam aos seguintes requisitos:
- Experiência profissional de no mínimo 10 anos no setor público ou privado, na área de atuação da organização ou em área conexa àquela para a qual forem indicados em função de direção superior;
ou 4 anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos: direção ou chefia superior
(2 níveis hierárquicos não estatutários mais altos) em empresa de porte ou objeto social semelhante; cargo em comissão ou função de confiança no setor público equivalente a DAS-4 ou superior; ou cargo de docente ou pesquisador em áreas de atuação da organização;
ou 4 anos de experiência como profissional liberal em atividade direta ou
indiretamente vinculada à área de atuação da organização; - Formação acadêmica compatível com o cargo;
- Não se enquadrar nas hipóteses de inelegibilidade previstas em lei28
(EMPRESAS, 2016).
Os requisitos mínimos mencionados podem ser dispensados nos casos em que são indicados empregados da própria organização para cargos de direção ou para atuar como membro de comitês estatutários da empresa, desde que o empregado tenha ingressado na organização por meio de concurso público; tenha mais de 10 anos de trabalho efetivo na mesma; e já tenha ocupado cargo na gestão superior da empresa, de modo a comprovar sua capacidade para assumir as responsabilidades dos cargos de alta direção. A esse respeito, o Relator da Comissão Mista, deputado Arthur Oliveira Maia (PPS-BA) indicou especial atenção à exigência de que os indicados para cargos da Direção Executiva ou do Conselho de Administração, quando empregados do quadro, tenham no mínimo 10 anos de atuação na empresa e passem por programas internos de formação:
Nesse ponto, destaco uma ressalva que considero salutar para as estatais: a possibilidade de que a estatal disponha de um programa interno de formação de líderes, de modo a preparar, de forma gradual, seus empregados para que, eventualmente, possam assumir cargos de destaque na direção da empresa à qual eles dedicaram suas vidas profissionais. Por esse motivo, inseri dispositivo específico no artigo 16, prevendo, ainda, o requisito de que tais empregados tenham, ao menos, dez anos de experiência profissional efetiva junto à estatal (EMPRESAS, 2015a, p. 5).
27 Ressaltamos que os conselheiros de empresas e demais organizações da administração indireta não são
considerados dirigentes públicos para fins deste estudo.
28 Estabelecidas nas alíneas do inciso I do caput do art. 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990,
Três emendas apresentadas ao projeto original da Lei de Responsabilidade das Estatais trataram destes critérios de escolha: a primeira, do deputado Danilo Forte (PSB-CE), sugeriu como critério que os administradores tivessem idade mínima de 35 anos, sugestão considerada como restritiva pelo Relator, considerando os demais critérios já estabelecidos e a possibilidade de jovens qualificados assumirem tais posições. As outras duas, do senador José Serra (PSDB-SP), ambas acatadas, ampliaram o conjunto de requisitos (tais como: ser brasileiro e ter formação na área de atuação) e expandiram as vedações para as indicações, buscando evitar conflitos de interesses, o que, segundo o Relator “[...] se coaduna com o espírito deste projeto, no sentido de criarmos restrições a que os cargos de administração de empresas estatais sejam ocupados por pessoas sem a necessária qualificação técnica” (EMPRESAS, 2015a, p. 7). Por fim, havia uma previsão no texto original de que a nomeação dos conselheiros fosse condicionada à aprovação pelo Senado Federal quando o capital social da empresa superasse 1 bilhão de reais. Para tal previsão, o Senador José Serra entendeu que a vinculação ao Senado poderia caracterizar sua intervenção na atividade executiva da empresa e que o Senado já possui número elevado de nomeações para Diretorias de agências e órgãos da Administração, o que prejudicaria o andamento dos trabalhos legislativos, argumentos com os quais o Relator concordou.
Os critérios incluídos pela lei, no entanto, não inovam em relação aos previstos anteriormente por alguns estatutos vigentes. Previsões como ter formação compatível com o cargo ou ter tempo mínimo de experiência no setor caracterizam boa parte dos critérios estabelecidos pelas empresas relacionadas na categoria Condicional. Tanto para profissionais externos ou internos ao quadro da empresa, a delimitação dos critérios de admissibilidade está sempre associada à delimitação dos critérios de inadmissibilidade ou inelegibilidade para a escolha dos dirigentes. Constituem as vedações ou impedimentos previstos nos estatutos das empresas e, desde 2016, na própria Lei das Estatais. Em geral, buscam prevenir problemas associados a nomeações de dirigentes e conselheiros que tenham algum conflito de interesse com a organização por ter atuado em posições decisórias em partidos políticos ou associações empresariais, corporativas ou sindicais relacionadas à área de atuação da empresa, ou, ainda, que possuam graus de parentesco com empregados do quadro da estatal. Também são previstas vedações relacionadas à julgamentos criminais ou civis.
A aferição do atendimento a estes critérios de admissibilidade ou inelegibilidade, no entanto, não se traduz em processos sistematizados e transparentes para a sociedade. Para conselheiros, a lei prevê que as empresas criem um comitê estatutário para “verificar a conformidade do processo de indicação e de avaliação de membros”, atribuindo a tais comitês a competência para auxiliar o acionista controlador na indicação destes membros. Também estabelece que sejam divulgadas as atas das reuniões do comitê estatutário com o fim de verificar o cumprimento, pelos membros indicados, dos requisitos definidos na política de indicação, devendo ser registradas as eventuais manifestações divergentes de conselheiros. A mesma previsão, no entanto, não é estabelecida para a escolha dos dirigentes. Ou seja, a nomeação de dirigentes das estatais passa a ser condicionada ao atendimento de um conjunto mínimo de critérios, mas segue sem a garantia de que os mesmos serão efetivamente aferidos e atendidos durante os processos de escolha.
Especificamente em relação a procedimentos de escolha, também cabe observar que, no âmbito das sociedades de economia mista, reguladas pelas previsões da Lei nº 6.404, de 1976, estão estabelecidos procedimentos eleitorais para a escolha de dirigentes e conselheiros pelo
Conselho de Administração ou Assembleia-Geral. Quanto aos requisitos para escolha destes dirigentes, a lei de 1976 apenas estabelece que devem ser “pessoas naturais residentes no país” e condiciona a possibilidade de eleição apenas para àqueles que comprovem os requisitos mínimos previstos nos estatutos. Com a Lei das Estatais, passou a prever que a ata do Conselho ou Assembleia responsável pela escolha dos administradores contenha a qualificação e o prazo de gestão de cada um dos eleitos, devendo ser arquivada no registro do comércio e publicada. Ainda assim, não são processos públicos e transparentes de escolha.
Por fim, conforme mencionado, antes mesmo da aprovação desta recente lei federal, identificamos previsões específicas já estabelecidas por algumas empresas em seus estatutos. Temos, por exemplo, a Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), cujo Presidente e Diretores são indicados pelo Ministro da Agricultura e nomeados pelo Presidente da República dentre candidatos que possuam curso superior completo e tenham experiência mínima de 4 anos em pelo menos um cargo gerencial em empresa de grande porte29; um cargo gerencial do setor de atividade da empresa; ou um cargo em comissão ou função de confiança equivalente a DAS- 4 ou superior no setor público. Para a indicação de membros aos Conselhos Fiscal e de Administração da empresa, é exigida a criação de procedimento administrativo com o objetivo de comprovar o atendimento da compatibilidade entre formação acadêmica e/ou experiência profissional do indicado com o perfil necessário para o cargo. O mesmo procedimento, no entanto, não é exigido para os cargos de direção da empresa (CONAB, 2016; 2002).
Outro exemplo trata da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH), vinculada ao Ministério da Educação, criada em 2011 com o objetivo de promover a gestão e reestruturação física, tecnológica e de recursos humanos dos 50 Hospitais Universitários vinculados às universidades federais, por meio da celebração de contratos de parceria. É dirigida por um Presidente e 6 Diretores, nomeados dentre brasileiros de idoneidade moral e reputação ilibada; notórios conhecimentos na área de gestão, de atenção hospitalar e de ensino em saúde; com mais de 10 anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional nas áreas mencionadas. O regimento interno da empresa também prevê, alcançando, além da Diretoria Executiva, os Conselhos da organização, que seus membros devem ser “brasileiros, residentes no país, dotados de notório saber, inclusive sobre as melhores práticas de governança corporativa, experiência, idoneidade moral, reputação ilibada e capacidade técnica compatível com o cargo” (EBSERH, 2016; 2012; 2011).
As respostas obtidas pelas empresas consultadas não nos permitem indicar em que medida tais critérios são efetivamente considerados no momento das escolhas dos dirigentes. Conforme demonstramos, para a escolha de conselheiros são previstos alguns mecanismos de registro e aferição da conformidade das indicações, mas o mesmo não ocorre para os cargos de Diretoria Executiva. Além disso, as informações prestadas por algumas empresas nem sempre enfatizaram, ou sequer indicaram, a existência dos critérios mínimos de admissibilidade; nestes casos, as respostas prontamente caracterizaram o caráter discricionário das nomeações, a exemplo das organizações classificadas na categoria Discricionária. Da mesma forma, o livre provimento foi associado à inexistência de processos sistematizados de escolha: “[...] informamos que a ocupação das posições de Presidente e Diretores, na INFRAERO, não ocorre por meio de processo seletivo, mas por indicação do Governo Federal, por meio da Casa Civil/SAC [Secretaria de Aviação Civil]” (INFRAERO, 2016).
29 São consideradas de grande porte, segundo a Lei nº 11.638, de 28 de dezembro de 2007, empresas cujo ativo
Alcance limitado dos critérios de admissibilidade
Por fim, temos alguns casos que estabelecem critérios bastante genéricos, diferenciando-se da categoria de escolha Discricionária apenas por conter alguma mínima previsão legal a respeito da escolha de seus dirigentes. Assim como relatado para as empresas, não temos garantia de que os mesmos sejam cumpridos e, em nenhum momento, associam-se a procedimentos sistematizados ou transparentes de escolha.
Há alguns casos em que tais critérios de admissibilidade restringem a escolha dos dirigentes a servidores de determinada carreira ou pertencente ao quadro de pessoal da organização. No entanto, tais escolhas não possuem procedimentos estabelecidos. Desde que um servidor de carreira ou do quadro do órgão seja escolhido para determinada posição, independentemente do processo ou critério específico utilizado para tanto, já se garante o atendimento às normas, que são muito genéricas. Em alguns casos, as normas são, inclusive, redigidas em tom de recomendação, quando estabelecem que a nomeação de um servidor deve ocorrer em caráter preferencial. Em alguns casos, tais previsões não chegam a alcançar o nível mais alto de direção da organização, mas tratam apenas de níveis de direção regional, quando há unidades descentralizadas no órgão, ou de níveis de direção intermediária, que não são escopo deste trabalho.
Dentre organizações que escolhem alguns de seus dirigentes dentro do quadro interno de