O presente capítulo retoma a questão teórica e a hipótese da pesquisa para, em seguida, justificar a estratégia metodológica adotada, relacionando abordagem, métodos e técnicas e sua adequação para a realização desta investigação. Conclui com a apresentação das evidências preliminares que motivaram a elaboração de uma categorização das estratégias de escolha de dirigentes públicos no Brasil como instrumento analítico para o desenvolvimento do estudo. A tese tem por objetivo identificar e analisar as estratégias de escolha de ocupantes de cargos de direção adotadas pelo governo federal brasileiro segundo o alcance de seus elementos constitutivos em dialogar com as experiências internacionais, marcadas pela adoção de processos de escolha baseados na aferição de competências de gestão, entendidas como elemento central dos modelos de direção pública orientados à entrega de resultados e criação de valor público para a sociedade.
A tese foi motivada pela seguinte questão: é o Brasil um ausente no debate sobre os dirigentes públicos? Para explorar o tema sobre a direção pública profissional no contexto brasileiro, este estudo analisa quais as estratégias de escolha adotadas pelo governo federal brasileiro para os ocupantes de cargos de direção e o que explica, em alguns casos, a ênfase dada à aferição das competências gerenciais.
Esta questão levou à estruturação da pesquisa em duas etapas. A primeira buscou identificar como são escolhidos os ocupantes de cargos de direção no Brasil a partir de um extenso e amplo levantamento junto às organizações públicas do Poder Executivo federal, seguida da sistematização e categorização das estratégias encontradas segundo seus atributos mais relevantes. A segunda etapa consistiu na realização de análises documentais e entrevistas semiestruturadas buscando avaliar, segundo uma perspectiva histórica, em que medida as diferentes estratégias estruturam-se em torno de um conjunto de critérios e procedimentos que precedem as nomeações políticas e em que medida estão orientados à aferição das competências de gestão dos dirigentes federais, dando ênfase a estes casos marcados pela aferição das competências de gestão, denominados de estratégias Gerenciais.
A hipótese central do estudo parte da análise da literatura e está baseada na dicotomia das estratégias de escolha de dirigentes públicos no país: ou são escolhidos livremente ou ocupam espaços reservados para servidores. Nosso estudo refuta esta hipótese, ao demonstrar que nem a livre nomeação, nem a reserva de cargos para servidores, dois principais argumentos das análises sobre o tema, sendo o segundo apresentado como solução para o primeiro, são suficientes para explicar as estratégias em curso no Brasil.
Vejamos, abaixo, a estratégia metodológica adotada para o estudo, bem como o modelo analítico elaborado para explicar as estratégias em curso no país.
3.1 Percurso metodológico
Dado o objetivo da pesquisa, a metodologia utilizada é a qualitativa, que não pretende medir a intensidade dos fenômenos sociais analisados, nem generalizar as conclusões do estudo para grande número de casos, mas identificar tais fenômenos, compreender suas especificidades e
as relações que estabelecem entre si. Baseia-se em uma perspectiva pragmática e analítica, segundo a qual as causas explicativas dos fenômenos sociais são complexas, geralmente envolvendo combinações de diferentes perspectivas teóricas como forma de explicar os aspectos analisados (BEACH; PEDERSEN, 2016; PATTON, 2002).
Em geral, se discute a importância da pesquisa qualitativa comparada para a ciência política, mas seu uso é pouco explorado pelo debate sobre gestão pública. Predominantemente associados a perspectivas neoinstitucionalistas, tais estudos buscam produzir argumentos teóricos de alcance médio para explicar processos e dinâmicas sociais e políticas num determinado espaço e tempo, recuperando a importância das instituições e da dimensão temporal para a compreensão dos fenômenos estudados. Além disso, na pesquisa qualitativa, em geral, se adota o método do estudo de caso único ou múltiplo, que permite analisar com detalhe o aspecto para o qual se deseja desenvolver ou testar explicações, partindo da análise das condições contextuais de cada caso. Dada a característica do tema ser muito recente e pouco explorado, novas oportunidades e perspectivas e só podem ser exploradas e capturadas pelos métodos de análise de casos (BORGES, 2007; MAHONEY, 2007; EISENHARDT, 1989). Este estudo tem caráter exploratório e descritivo, pois propõe tratar um tema pouco analisado pela literatura no Brasil, principalmente do ponto de vista empírico e que, portanto, exige o levantamento de dados e a descrição dos casos identificados como passo preliminar para a etapa posterior, orientada à explicação dos fenômenos relacionados à pergunta específica da pesquisa. Adotamos a estratégia de análise comparada (cross-case analysis) como um primeiro passo para identificar e sistematizar os aspectos constitutivos mais fundamentais das diferentes estratégias de escolha, que foram categorizadas, para, em seguida, e a partir do estudo aprofundado dessas categorias, buscar explicações capazes de orientar as análises sobre o alcance dessas diferentes estratégias em relação à sua orientação a resultados, consideradas em seus contextos específicos (BEACH; PEDERSEN, 2016; EISENHARDT, 1989). Conforme proposto por Beach e Pedersen (2016), buscamos o uso de categorias como recurso analítico para capturar os aspectos mais relevantes dos casos mapeados:
We as observers are part of the social world we are studying [...] we can learn about the world through practical instruments, such as ideal-types that produce knowledge by grounding theory in the social and cultural world of the research [...] theories are understood to be heuristic tools to capture important aspects of what is going on in particular cases [...] theories are not ‘tested’ per se, but are utilized in a more instrumental fashion to craft comprehensive explanations of particular cases (BEACH; PEDERSEN, 2016, p. 24).
Dentre as categorias identificadas pelo estudo, buscamos avaliar em que medida as diferentes estratégias estruturam-se em torno de um conjunto de critérios e procedimentos que precedem as nomeações políticas e em que medida estão orientados à aferição das competências de gestão dos dirigentes públicos do governo federal. Por essa razão, a investigação analisou, num primeiro momento, todos os casos identificados segundo uma perspectiva mais ampla, agrupando-os por meio das categorias elaboradas e, num segundo momento, desenvolveu análise aprofundada das estratégias definidas como Gerenciais, tratando cada caso individualmente (within-case analysis). As análises within-case permitem ao pesquisador identificar e analisar aspectos menos codificados e explorados pela literatura e constituem,
muitas vezes, análises descritivas, consideradas como fundamentais para uma primeira aproximação e compreensão destes aspectos (EISENHARDT, 1989).
Para a análise em profundidade dos casos, buscamos adotar o método de congruence, atentando para a diferenciação proposta por Beach e Pedersen (2016) entre os estudos de congruência e os estudos que realmente podem ser definidos como de process-tracing, já que, para os autores, ambos os métodos são tratados indistintamente pelos autores qualitativistas. Tanto os congruence studies como os process-tracing studies produzem evidências capazes de explicar fenômenos em termos deterministas, a partir das denominadas mechanistic evidences. A diferença entre os métodos está na profundidade da evidência produzida, já que estudos de congruência explicitam com menor rigor estes mecanismos causais e são entendidos como estudos que adotam uma perspectiva minimalista dos mecanismos (gray box), enquanto o process-tracing (perspectiva sistêmica dos mecanismos) o faz oferecendo evidências extremamente robustas, explicitando em elevado grau de detalhe o conjunto de elementos que compõem todo o processo causal, desde a causa até o efeito final estudado. A análise de mecanismos envolve analisar suas entidades e atividades:
If theorizing mechanisms as systems, the theory needs to develop all of the important parts of the mechanism that link X with Y, with a clear causal explanation for what takes us from one part to another to ensure ‘productive continuity’ through the mechanism. Each of the parts should be defined clearly in terms of entities engaging in activities (BEACH; PEDERSEN, 2016, p. 133).
Quanto mais próxima de uma abordagem de process-tracing, melhor a capacidade de a pesquisa mapear mecanismos capazes de explicar as diferentes estratégias de escolhas de dirigentes públicos identificadas no caso brasileiro, a partir da compreensão de suas inter-relações e de como operam na prática. Em outras palavras, tal abordagem permite ao pesquisador construir uma argumentação baseada em análises de evidências empíricas, relacionadas uma a uma desde a causa até os efeitos do fenômeno analisado, aumentando a capacidade explicativa do estudo, a partir da análise da trajetória das experiências em curso, buscando compreender o que lhes dá sustentação ao longo do tempo e os principais eventos que marcaram sua atual configuração. Os estudos de caso baseados na abordagem process-tracing também nos permitem identificar explicações suficientes para determinados fenômenos históricos usando uma combinação de mecanismos sistemáticos e outros específicos a cada caso, oferendo uma explicação completa, que inclui todos os aspectos ou elementos de determinado fenômeno. Além disso, as variáveis explicativas não são consideradas como variáveis porque não possuem capacidade de explicação a não ser quando analisadas em relação ao fenômeno estudado. Os resultados encontrados são, portanto, específicos dos casos estudados, mas podem, eventualmente, indicar caminhos para estudos futuros que pretendam generalizar as explicações para outros casos homogêneos (BEACH; PEDERSEN, 2016). A partir desta etapa de análise histórica e comparativa entre os diferentes casos e categorias, elaboramos e refinamos nossas hipóteses e pudemos confrontá-las com os achados empíricos, apenas possíveis de serem levantados a partir dessa abordagem baseada na análise da sequência temporal e ocorrência de eventos particulares sobre os fenômenos analisados.
Como técnicas de pesquisa, foram realizadas consultas diretas às organizações federais, análise de legislação federal e entrevistas semiestruturadas. Foram também realizadas extensas análises documentais, para diferentes finalidades no âmbito da investigação, desde análise de literatura
relevante sobre o tema, de forma mais ampla, ou sobre as experiências analisadas, de modo mais específico, até análises de documentos oficiais, como relatórios de gestão, de pesquisa ou de auditoria, entre outros, incluindo, ainda, análises de notícias veiculadas sobre aspectos específicos das experiências. Tais documentos serão sempre mencionados à medida em que forem apresentados os casos. Sua análise se deu sempre considerando o escopo central da pesquisa, orientada aos critérios e estratégias de escolha dos dirigentes públicos federais. As demais técnicas serão apresentadas em mais detalhes na seção a seguir. Antes disso, sistematizamos, na Figura 4 abaixo, a estratégia metodológica adotada pela investigação.
Figura 4 - Síntese da estratégia metodológica da pesquisa. Fonte: elaboração do autor.
Consultas às organizações federais e análise documental
Entre março de 2016 e janeiro de 2017, foi realizado amplo levantamento junto à 144 organizações do Poder Executivo federal, tanto da administração direta como da indireta, relacionadas no Apêndice A. De caráter exploratório e qualitativo, esta etapa da pesquisa teve por objetivo identificar as estratégias adotadas por cada organização ou grupo de organizações do governo federal para o provimento de seus cargos de direção.
O levantamento foi realizado por meio do sistema eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) do governo federal. A partir de um conjunto de questões, disponíveis no Apêndice B, buscamos identificar os procedimentos de escolha adotados, a quais níveis hierárquicos se aplicam, se são tornados públicos, se são sistematizados e publicizados pela organização, e qual seria o contato direto da organização para tratar sobre o assunto, caso houvesse interesse futuro do pesquisador em realizar entrevistas sobre suas práticas de nomeação.
Das solicitações de informações registradas, apenas 2 de 187 ocorrências encontram-se ainda em tramitação20, não tendo sido atendidos dentro do prazo legal previsto pela Lei de Acesso à Informação. Obtivemos, portanto, uma expressiva taxa de retorno das solicitações realizadas. Ressaltamos que houve casos em que mais de uma solicitação foi direcionada à mesma organização, quando necessário esclarecer aspectos específicos da resposta oferecida, solicitar documentação adicional ou acompanhar a evolução das ações implementadas, razão pela qual
20 A última conferência foi realizada em 11 de abril de 2017.
Etapa 1: cross-case analysis e