2.1 ESTADO FISCAL E FORMAS DE FINANCIAMENTO DO ESTADO
2.1.2 Conceito de Estado Fiscal e seus elementos
A partir dessas reflexões, delineia-se o conceito de Estado Fiscal como aquele Estado que tem os impostos como a principal fonte de financiamento240. Trata-se, portanto, de espécie de organização do Estado, classificada de acordo com a principal fonte de recursos arrecadados pelo ente público para realização de suas funções.
Nessa linha, o conceito de Estado Fiscal denota os seguintes elementos essenciais: (i) a preponderância da produção da riqueza e do desenvolvimento econômico em domínio privado; (ii) a prevalência dos tributos não vinculados sobre as demais formas tributárias; e (iii) a existência de limites na capacidade de tributar241.
2.1.2.1 Preponderância da atividade econômica privada
Em primeiro lugar, é importante destacar que prestigiar a arrecadação tributária como principal fonte de recursos significa confiar à iniciativa privada o desenvolvimento econômico, para que o Estado possa participar de seu sucesso242.
Na realidade, como a tributação constitui forma de transferir recursos do setor privado para o setor público243, é indispensável que haja condições para a formação e acumulação de recursos privados.
Assim, o Estado Fiscal pressupõe a propriedade privada, a economia de mercado e a livre iniciativa dos contribuintes244. Por óbvio, tributos são dispensáveis quando o Estado
239 Cf. NABAIS, José Casalta. O Princípio do Estado Fiscal. Coimbra: Coimbra editora, 2000. p. 364. 240 BIRK, Dieter. Steuerrecht. 7. ed. Heidelberg: C. F. Müller, 2004. p. 19. NABAIS, José Casalta. O Dever
Fundamental de Pagar Impostos. 3ª Reimpressão. Coimbra: Almedina, 2012. p. 192.
241 NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. 3ª Reimpressão. Coimbra: Almedina,
2012. p. 195. MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology”. Journal of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (102).
242 KIRCHHOF, Paul. “Staatliche Einnahmen”. In: ISENSEE, Josef & KIRCHHOF, Paul (Coord.).
Handbuch des Staatsrecht. vol. 4, 2. ed. Heidelberg: C. F. Müller, 1999 p. 87 (89).
243 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology”. Journal
of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (94).
244 TORRES, Ricardo Lobo. A ideia de liberdade no Estado Patrimonial e no Estado Fiscal. Rio de Janeiro:
é o proprietário de tudo e único ator econômico relevante245. A necessidade de tributação é contingente da separação entre propriedade privada e propriedade pública246.
Justamente quando os particulares exploram atividades econômicas e produzem riquezas é que se verificam as bases econômicas necessárias – como renda, patrimônio e lucros – para a imposição de tributos permanentes, exigidos por meio de estrutura burocrática profissional247.
No Estado Fiscal, o papel estatal na economia é necessariamente subsidiário, regulamentar e complementar248, no sentido de que permite à iniciativa privada o pleno desenvolvimento da atividade econômica. Cabe a esta ser protagonista na geração de riquezas e ao Estado Fiscal participar, por meio dos tributos, dos resultados obtidos pelos particulares.
Evidentemente, isso não impede que o Estado intervenha na economia ou tenha papel relevante na atividade econômica249, mas apenas exclui o cenário em que o Estado se confunda com a própria economia250.
Ao contrário do que defendido inicialmente por SCHUMPETER, os tributos não precisam se pautar pela neutralidade, isto é, não necessitam evitar a interferência no comportamento econômico251. Ora, o próprio sistema fiscal é instrumento importante e adequado para intervenção na economia252. Além disso, a adaptação dos tributos e do Estado Fiscal aos valores e às demandas da expansão do estado social253 demonstrou a desnecessidade da neutralidade nos impostos254.
Ressalte-se, ainda, que o Estado Fiscal não exige que todas as despesas estatais sejam financiadas por meio de tributos, mas apenas implica a predominância das receitas
245 TIPKE, Klaus & LANG, Joachim. Steuerrecht. 18. ed. Köln: Otto Schmidt, 2005. p. 2.
246 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology” . Journal
of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (98).
247 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology” . Journal
of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (99).
248NABAIS, José Casalta. “Estado Fiscal, Cidadania Fiscal e Alguns dos Seus Problemas”. In: NABAIS,
José Casalta. Por um Estado Fiscal Suportável: estudos de direito fiscal. Coimbra: Almedina, 2005. p. 40 (54).
249 BÖCKENFÖRDE, Ernst-Wolfgang. Recht, Staat, Freiheit. 2. ed. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 2006. p.
240.
250 Cf. NABAIS, José Casalta. O Princípio do Estado Fiscal. Coimbra: Coimbra editora, 2000. p. 371. 251 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology” . Journal
of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (97).
252 WONNACOTT, Paul & WONNACOTT, Ronald. Economia. 2. ed. Tradução e Revisão Técnica de Celso
Seiji Gondo, Antonio Martins Cortada e Jayme Fonseca Francisco Junior. São Paulo: Makron, 1994. p. 108.
253 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology” . Journal
of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (104).
254 NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. 3ª Reimpressão. Coimbra: Almedina,
tributárias. Isto é, o Estado Fiscal não exclui outras formas de financiamento estatal – inclusive receitas patrimoniais ou decorrentes de atividade econômica direta do Estado –, apenas demanda o predomínio das receitas fiscais na sua sustentabilidade.
Logo, a atividade econômica estatal – seja reguladora, seja diretamente produtora – não é incompatível com o Estado Fiscal, desde que não absorva a atividade econômica privada, que deve permanecer como relevante geradora de bens e riquezas passíveis de tributação.
2.1.2.2 Prevalência dos tributos não vinculados
Em segundo lugar, para a configuração do Estado Fiscal, não basta a natureza tributária das principais fontes de receitas estatais, que devem consistir em impostos ou, mais propriamente, em tributos não vinculados.
De fato, o Estado Fiscal não é indiferente às espécies tributárias que devem prevalecer no ordenamento jurídico e na arrecadação de recursos, mas está inerentemente ligado aos impostos no direito comparado255.
A razão dessa prevalência reside na característica dos impostos de não estarem vinculados à determinada atividade estatal256, diferenciando-se assim de tributos vinculados, como as taxas e as contribuições de melhoria.
Por não estarem vinculados a nenhuma contraprestação estatal, os impostos podem ser exigidos de todos os cidadãos de acordo com sua capacidade contributiva257, independentemente da divisão de custos quanto ao benefício usufruído com a atividade pública258.
Mesmo na concepção mais limitada da atuação da administração pública, o Estado Fiscal deve responder por grandes atribuições que não são passíveis de individualização e, dessa forma, não podem ser financiadas por meio de taxas ou outros tributos vinculados. Com efeito, a manutenção de exército, polícia e corpo diplomático, por exemplo, não comporta a identificação dos beneficiários diretos, de forma que só podem ser financiados por meio de impostos arcados por toda a coletividade.
255NABAIS, José Casalta. “Estado Fiscal, Cidadania Fiscal e Alguns dos Seus Problemas”. In: NABAIS,
José Casalta. Por um Estado Fiscal Suportável: estudos de direito fiscal. Coimbra: Almedina, 2005. p. 40 (41).
256 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 67. 257 BIRK, Dieter. Steuerrecht. 7. ed. Heidelberg: C. F. Müller, 2004. p. 20.
258 NABAIS, José Casalta. “Considerações sobre a sustentabilidade do estado fiscal”. Revista Fórum de
Por outro lado, com o desenvolvimento do estado social, diversas atribuições do Estado são dirigidas exatamente aos que menos condições têm de arcar com os custos da despesa estatal, principalmente quando relacionadas aos direitos fundamentais.
A título ilustrativo, citem-se as preocupações com a assistência social e com os serviços relacionados à saúde e à educação destinados aos mais carentes. Nesse sentido, apesar de alguns serviços prestados pelo Estado Fiscal serem suscetíveis de individualização, de modo a permitir a cobrança de tributos vinculados, o custeio desses serviços deve ser arcado por quem tem maior capacidade contributiva, e não necessariamente por seus beneficiários diretos259.
No contexto brasileiro, além dos impostos, há outras espécies de tributos não vinculados que dão suporte ao Estado Fiscal, a saber, as contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de interesse de categorias profissionais ou econômicas e de custeio do serviço de iluminação pública.
Ressalte-se que o ganho de importância das contribuições no orçamento brasileiro, ainda que quase iguale o peso dos impostos como forma de financiamento público260, não desnatura o Estado Fiscal, uma vez que consubstanciam também tributos não vinculados. No entanto, essa hipertrofia das contribuições não é despicienda, pois implica ascendência de tributos destinados, em oposição aos impostos, o que limita consideravelmente o espaço de liberdade da administração pública.
Frise-se que a ligação do Estado Fiscal com os impostos não significa a necessidade de exclusividade dessa espécie tributária. Outras formas de tributo podem ser exigidas pelo Estado Fiscal, desde que os impostos sejam predominantes na obtenção das receitas.
Logo, para o estabelecimento do Estado Fiscal, os tributos não vinculados devem prevalecer sobre outras espécies tributárias, notadamente as taxas e as contribuições de melhoria, no que concerne à principal forma de financiamento das necessidades do Estado261.
259 NABAIS, José Casalta. “Considerações sobre a sustentabilidade do estado fiscal”. Revista Fórum de
Direito Tributário. Belo Horizonte, ano 9, n. 49, jan./fev. 2011. p. 19 (22).
260 Cf. Anexo II.
261 NABAIS, José Casalta. “Considerações sobre a sustentabilidade do estado fiscal”. Revista Fórum de
2.1.2.3 Limites na capacidade de tributar
Em terceiro lugar, o conceito de Estado Fiscal também pressupõe a existência de limites na capacidade de tributar. Como os recursos privados são finitos, é evidente que a transferência para o Poder Público, por meio de impostos, também encontra limites intransponíveis.
No Estado Fiscal, porém, esses limites vão além do mínimo existencial, pois o potencial de tributação do Estado Fiscal deve preservar a própria autonomia da economia privada. A tributação, no Estado Fiscal, não pode ser tão exagerada a ponto de esgotar os limitados recursos privados ou de desestimular os contribuintes a produzirem, a gerarem riqueza262.
Determinar com precisão o ponto máximo de tributação não é simples, mas é essencial ao Estado Fiscal que haja esse limite263, sob pena de confisco, de estatização das forças produtivas e de destruição de sua própria capacidade financeira264.
Ademais, é necessário considerar que, além de limite superior da tributação, há também limite inferior, qualificado pela necessidade de recursos mínimos suficientes para o Estado Fiscal desempenhar suas funções básicas265.
De fato, o Estado Fiscal contém limites máximos, sob pena de absorver a economia privada, e mínimos, sob pena de deixar de ser Estado.
São exatamente esses limites intrínsecos do Estado Fiscal que, desde as obras de 1917 de RUDOLF GOLDSCHEID e de 1918 de JOSEPH SCHUMPETER, provocam a reiterada denúncia de “Crise do Estado Fiscal” 266.
Nada obstante os desafios da sempre crescente carga tributária, principalmente diante das demandas do Estado Social267, ao menos por enquanto o Estado Fiscal tem conseguido se adaptar268.
262 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology” . Journal
of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (92).
263 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology” . Journal
of Evolutionary Economics, 2, 1992. p. 89 (94).
264 NABAIS, José Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos. 3. Reimp. Coimbra: Almedina, 2012.
p. 244.
265NABAIS, José Casalta & SILVA, Suzana Tavares da. “O Estado pós-moderno e a figura dos tributos”.
Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 140, n. 3965, Nov.-dez./2010. p. 80 (87).
266NABAIS, José Casalta. “Estado Fiscal, Cidadania Fiscal e Alguns dos Seus Problemas”. In: NABAIS,
José Casalta. Por um Estado Fiscal Suportável: estudos de direito fiscal. Coimbra: Almedina, 2005. p. 40 (63).
267 A propósito cf. TÔRRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2014. p. 108-9.
268 MUSGRAVE, Richard Abel. “Schumpeter’s crisis of the tax state: an essay in fiscal sociology” . Journal
Portanto, o conceito de Estado Fiscal estipula a necessidade de atenção aos limites da imposição tributária, ainda que sejam variáveis e pouco precisos.