Progressividade do IPTU

Outra emenda constitucional editada como reação à jurisprudência do STF, em matéria de competência tributária, foi a EC 29/2000.

360 _{A propósito da tendência do STF de expedir “decisões salomônicas”, em que nenhum lado ganha ou perde}

completamente, cf. KAPISZEWSKI, Diana. High Courts and Economic Governance in Argentina and

Com efeito, antes da referida emenda, a jurisprudência do STF consolidou-se no sentido da inconstitucionalidade da instituição de impostos reais com alíquotas progressivas, principalmente nos casos do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), salvo nos casos de expressa autorização da Carta Magna.

Na realidade, essa jurisprudência tem origem no período anterior à CF/1988, apesar de o primeiro pronunciamento do STF, ainda na vigência da CF/1946, ter reconhecido a constitucionalidade das alíquotas progressivas (RMS 16.798/SP, Rel. Min. Victor Nunes, Primeira Turma, DJ 5.4.1967). Com efeito, a partir da vigência do Código Tributário Nacional (CTN) e da CF/1967, o Supremo alterou sua jurisprudência para considerar inconstitucionais as leis municipais no ponto em que estabeleciam a progressividade de alíquotas, no julgamento do RE 69.784/SP, Rel. Min. Djaci Falcão, Pleno, DJ 18.4.1975, e RE 77.260/SP, Rel. Min. Leitão de Abreu, Segunda Turma, DJ 17.10.1977, editando o Verbete n. 589 da Súmula do STF, com o seguinte teor: “É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do Imposto Predial e Territorial Urbano em função do número de imóveis do contribuinte”.

A CF/1988 manteve essa orientação, vedando a progressividade de alíquotas com fundamento na capacidade econômica do contribuinte, no RE 153.771/MG, Red. para o acórdão Min. Moreira Alves, Pleno, DJ 5.9.1997, vencido apenas o relator originário, Min. Carlos Velloso, que se fundamentava na capacidade contributiva (art. 145, §1º, CF/1988) para amparar alíquotas progressivas de acordo com o valor venal e a localização do imóvel.

No caso, o relator originário defendeu, por critérios de política fiscal, que poderia subsistir além de progressividade extrafiscal, a progressividade fiscal, isto é, com fins arrecadatórios.

Prevaleceu, no entanto, o voto divergente do Min. Moreira Alves, que assentava a incompatibilidade da progressividade fiscal, assentada na capacidade econômica do contribuinte, e os impostos objetivos ou reais. Esse entendimento, inclusive, foi estendido a outros impostos reais como o Imposto Sobre Transmissão Inter Vivos de Bens Imóveis (ITBI), nos autos do RE 234.105/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, Pleno, DJ 31.3.2000, e, posteriormente, no Verbete n. 656 da Súmula do STF.

O STF também declarou inconstitucional lei municipal que instituiu a progressividade por meio de isenções graduais, fundadas no valor dos imóveis, no RE 355.046/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJe 31.8.2011, determinando a aplicação da alíquota mais baixa ao contribuinte.

Daí a reação do Congresso Nacional – impulsionada pela demanda dos municípios, ainda carentes de receitas fiscais361

–, ao editar a EC 29/2000, com o propósito de desconstituir a orientação do STF e permitir alíquotas progressivas no âmbito do IPTU.

Logo se instalou nova polêmica sobre a constitucionalidade da EC 29/2000362

, examinada pelo Plenário no julgamento do RE 423.768/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJe 10.5.2011. Na oportunidade, à unanimidade, o STF reconheceu a constitucionalidade da EC 29/2000, com diversos votos no sentido de admitir alíquotas progressivas para tributos reais apenas com fundamento no art. 145, §1º, da CF/1988, a exemplo dos votos dos Min. Marco Aurélio, Eros Grau, Cármen Lúcia e Ayres Britto363

. Além disso, convém destacar o voto do Min. Ayres Britto, na parte em que assenta como fundamento a necessidade de garantir recursos financeiros para que a administração pública cumpra os objetivos da Carta Magna:

O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO: (...) É neste ponto de análise dos dispositivos constitucionais em sua globalidade que me parece imperioso lembrar que são objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º da Constituição) a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais e a promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. E claro está que a concretização desses objetivos implica para o Estado a disponibilização de recursos financeiros. (...) Daí a necessidade de compatibilização entre o desfrute de tais situações jurídicas subjetivas e o dever de contribuir para as despesas de mantença e investimento do Estado”364.

Nesse sentido, o STF acatou a reforma constitucional e assentou a constitucionalidade da EC 29/2000, de sorte que considerou inconstitucionais as alíquotas progressivas do IPTU, salvo a progressividade no tempo autorizada pelo art. 182, § 4º, II, da CF/1988, no período anterior (em sede de repercussão geral, no julgamento da AI-QO- RG 712.743/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJe 8.5.2009); e constitucionais aquelas

361 _{A propósito da importância e defasagem do IPTU na atual situação dos Municípios brasileiros cf.}

AFONSO, José Roberto; ARAUJO, Erika Amorim & NÓBREGA, Marcos Antonio Rios. IPTU no Brasil:

Um diagnóstico abrangente. São Paulo: FGV Projetos e IDP, 2013. p. 64.

362 _{A propósito, por todos, cf. BARRETO, Aires F. Curso de direito tributário municipal. São Paulo: Saraiva,}

2012. p. 268 e ss., além dos textos clássicos sobre o assunto no Brasil: ATALIBA, Geraldo. “IPTU – Progressividade”. Revista de Direito Tributário. Ano 15, n. 56. São Paulo: abril-junho 1991. p. 75-83. BARRETO, Aires F. “A progressividade do IPTU na Constituição de 1988”. Repertório IOB Jurisprudência. n. 21, 1ª Quinzena de novembro de 1990. p. 359-355.CONTI, José Maurício. Princípios Tributários da

Capacidade Contributiva e da Progressividade. São Paulo: Dialética, 1996.

363 _{A respeito da mudança de orientação do STF sobre a relação entre capacidade contributiva e tributos reais,}

cf. GODOI, Marciano Seabra de. Crítica à Jurisprudência do Atual do STF em Matéria Tributária. São Paulo: Dialética, 2011.

instituídas após a referida emenda (em sede de repercussão geral, no RE 586.693/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJe 22.6.2011).

Ressalte-se que a alteração de entendimento do STF sobre tributos reais e sobre a capacidade contributiva refletiu-se no julgamento de outro imposto, a saber, o Imposto Sobre Transmissão Causa Mortis ou doação (ITCD), no julgamento do RE 562.045/RS, Red. para o acórdão Min. Cármen Lúcia, DJe 27.11.2013, oportunidade na qual o STF considerou constitucionais alíquotas progressivas independentemente de expressa autorização constitucional.

Essa alteração de entendimento pode até implicar a admissão de outras formas de alíquotas progressivas a despeito da ausência de expressa autorização constitucional. O Pleno reconheceu, a esse exemplo, a repercussão geral da questão que trata da constitucionalidade de lei municipal que estabeleceu, antes da EC 29/2000, alíquotas diferenciadas em razão de imóveis residenciais e não residenciais, no RE-RG 666.156/RJ, Rel. Min. Ayres Britto, DJe 30.3.2012.

A Suprema Corte também entendeu constitucional o estabelecimento de alíquotas diferenciadas de outro imposto real, o IPVA, mesmo antes da EC 42/2003, desde que o elemento de distinção não fosse calcado na capacidade contributiva (RE 236.931/SP, Rel. Min. Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ 29.10.1999; AI-AgR 167.777/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, Segunda Turma, DJ 9.5.1997). Nessa linha, decisões posteriores do STF não censuraram a instituição da autorização de alíquotas diferenciadas para o IPVA no art. 155, § 6º, II, da CF/1988, incluído pela EC 42/2003, a exemplo do RE-AgR 601.247/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 13.6.2012.