partir do outro lado da rua
Peter Kevin Spink10
Fernando Burgos11 A ideia de implementação de políticas públicas parece, hoje, algo óbvia. Há políticas públicas – todo mundo fala de políticas públicas – e é claro que precisam ser implementadas porque há livros, artigos, congressos e cursos sobre a implementação de políticas públicas. A expressão implementação se deriva da noção de um implemento, algo que se usa para fazer um resultado acontecer: arar um terreno pronto para plantar, achar um espaço para ter uma reunião, tornar uma política em uma prática. Infelizmente nem uma expressão (implementação) ou outra (política pública) é tão óbvia assim.
O uso da expressão política pública no sentido que entendemos hoje se consolidou nas esferas governamentais, na administração pública, na ciência política, nas demais ciências humanas e sociais, durante as décadas de 1960 e 1970 nos Estados Unidos e na Inglaterra. Chegou ao Brasil no final da década de 1990, quase trinta anos depois (MARQUES; FARIA, 2013; SPINK, 2013). Entretanto, em todos esses e outros países, a história da administração pública é de longa data, com experiências importantes que ajudaram a formatar os diferentes estados de bem-estar
10 Pesquisador Sênior do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo (CEAPG)
da FGV-EAESP.
11 Professor do Departamento de Gestão Pública e pesquisador do Centro de Estudos em
(GARLAND, 2016). Podem ser descritas hoje como políticas públicas, por exemplo, o Serviço Nacional de Saúde Britânica de 1948, ou a ação afirmativa dos Estados Unidos na administração de Johnson (1963- 1969), mas foram forjadas em outras línguas sociais (diretrizes, planos, estatutos, e leis entre outras). Isso não quer dizer que tem algo errado com a política pública; muito pelo contrário. Ela emerge, enquanto expressão, em momentos específicos de expansão da ação de governos e dentro de uma noção mais ampliada da discussão sobre o bem comum que transbordou do espaço restrito dos programas partidários, ou das relações e debates entre eleitores e seus representantes. Ao se expandir, abriu-se também o espaço e a busca por informações que poderiam orientar esta amplitude de ações que envolveu de maneira mais intensa de que antes, pesquisadores, acadêmicos e consultores em muitos campos distintos. No Brasil, ainda estamos tateando nesta relação, com avanços e retrocessos. Mas nos países europeus, por exemplo, é muito comum que acadêmicos, pesquisadores, associações científicas sejam solicitados a comentar sobre possibilidades de ação mais adequadas, independentemente da posição política do governo. Nos Estados Unidos não há acadêmico ou pesquisador que recusaria um convite para comentar – a partir da sua inserção científica – sobre um assunto de interesse de um comitê do congresso.
O que é necessário tomar cuidado não é com a contribuição da noção da política pública para o cenário da ação pública, mas com a impressão de que tudo começa e termina com política pública. Há, ao contrário, uma variedade de linguagens de ação, algumas bem anteriores à política pública (como orçamento, planejamento, diretrizes e direitos) e outras (por exemplo governança) depois. Em um estudo recente, Spink (2019) mostrou um pouco dessa diversidade tanto no lado da administração pública e ações de governo quanto na igualmente complexa arena da sociedade civil. Às vezes essas diferentes linguagens, maneiras de falar performaticamente a ação, cooperam; às vezes entram em conflito e em outras, simplesmente se ignoram mutuamente como se fossem, cada uma, o ponto central de um universo de explicação e articulação de ação. A centralidade
aparente da política pública, portanto, acontece não porque ela é central, mas porque quem usa, imagina que seja assim.
Numa coleção importante de análises sobre as pessoas que trabalham no ambiente das políticas públicas (policy work) no dia a dia, Colebatch, Hoppe e Nordegraaf (2010) concluíram que o problema não é a ideia de uma política pública, mas a inserção da noção dentro uma narrativa de instrumentalismo autorizado (authoritative instrumentalism). Como explicam:
In the narrative of authoritative instrumentalism, governing happens when ‘the government’ recognizes problems and decides to do something about them; what it decides to do is called ‘policy’. The narrative constitutes an actor called ‘the government’ and attributes to it instrumental rationality; it acts as it does in order to achieve preferred outcomes (COLEBATCH; HOPPE; NORDEGRAAF, 2010, p. 15)12.
Os autores continuam: “este, no entanto, não é necessariamente o modo pelo qual os praticantes vivenciam o mundo das políticas”. Esta observação e a crítica à narrativa de instrumentalismo autorizado têm implicações importantes não somente para quem atua com políticas públicas, mas também para muitas outras linguagens sociais encontradas na arena da ação pública. Porque a narrativa da racionalidade instrumental quando conectada à noção hierárquica das decisões feitas com autoridade oficial, ou seja, institucionalmente autorizadas, produz uma noção da implementação de ação como aquela que vai do geral para o específico. O foco deste capítulo é analisar os limites deste pressuposto. Mas antes de seguir, vale uma pausa para pensar também sobre o surgimento da implementação e reconhecer sua relação com avaliação.
Avaliação é uma linguagem de ação pública de longa data, especialmente no campo da educação, em que emerge em relação à mensuração do ⁷ Para evitar falhas de tradução em argumentos-chave, certas citações permanecem no
progresso escolar e, posteriormente, com a questão de eficiência e resultados em relação a processos produtivos e programas públicos. Preocupação com resultados e gastos foi presente na administração de Johnson nos Estados Unidos e foi um grande estímulo para a consolidação dos think tanks e policy analysts (FRUMKIN; FRANCIS, 2015). Implementação, mesmo que a expressão existisse no estilo de implementar as instruções, virou parte integral do cenário da política pública somente durante a década de 1970, sendo visto quase como uma progressão natural.