CAPÍTULO 4 – CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE
4.4 Ação direta de inconstitucionalidade
4.4.7 Modalidades de decisão
4.4.7.1 Declaração de nulidade total
Pode-se falar que há declaração de nulidade total nas hipóteses em que a
Alta Corte invalida a totalidade da lei ou do ato normativo impugnado.
22/11/2009. “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. EMENDA PELO PODER LEGISLATIVO. AUMENTO DE DESPESA. 1. Norma municipal que confere aos servidores inativos o recebimento de proventos integrais correspondente ao vencimento de seu cargo. Lei posterior que condiciona o recebimento deste benefício, pelos ocupantes de cargo em comissão, ao exercício do serviço público por, no mínimo, 12 anos. 2. Norma que rege o regime jurídico de servidor público. Iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Alegação de inconstitucionalidade desta regra, ante a emenda da Câmara de Vereadores, que reduziu o tempo mínimo de exercício de 15 para 12 anos. 3. Entendimento consolidado desta Corte no sentido de ser permitido a Parlamentares apresentar emendas a projeto de iniciativa privativa do Executivo, desde que não causem aumento de despesas (art. 61, § 1º, “a” e “c” combinado com o art. 63, I, todos da CF/88). Inaplicabilidade ao caso concreto. 4. Se a norma impugnada for retirada do mundo jurídico, desaparecerá qualquer limite para a concessão da complementação de aposentadoria, acarretando grande prejuízo às finanças do Município. 5. Inteligência do decidido pelo Plenário desta Corte, na ADI 1.926-MC, rel. Min. Sepúlveda Pertence. 6. Recurso extraordinário conhecido e improvido.” Vale conferir a informação veiculada no Informativo STF n. 381/2005. Disponível em: <http:www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo 381.htmp>. Acesso em: 22/11/2009. “Aumento da Despesa e Agravamento do Estado de Inconstitucionalidade. A Turma negou provimento a recurso extraordinário em que o recorrente, ocupante de cargo em comissão, pretendia receber complementação dos proventos de sua aposentadoria, correspondente à diferença entre o que percebe do INSS e os vencimentos do cargo no qual se aposentara. Sustentava o recorrente que a Lei 2.241/89, do Município de Mauá, que acrescentou o parágrafo único do art. 147 da Lei 1.046/68, e instituiu limite de tempo para a concessão desse benefício, seria inconstitucional, já que sofrera emenda na Câmara dos Vereadores, a qual, alterando a redação original do projeto enviado pelo Prefeito, reduzira de 15 para 12 anos o aludido limite temporal, o que seria vedado por se tratar de matéria de iniciativa do Poder Executivo, qual seja, regime jurídico do servidor público. Rejeitou-se a alegação de inconstitucionalidade formal do dispositivo, haja vista entendimento do STF no sentido de ser permitido a parlamentares apresentarem emendas a projeto de iniciativa privativa do Executivo, desde de que tais modificações não inovem o tema veiculado no projeto remetido e tampouco acarretem aumento de despesas, em obediência ao disposto no art. 63, I, da CF. Entendeu-se, ainda, que o aumento de despesa não poderia ser invocado para a declaração pretendida, porquanto, se o mencionado artigo fosse retirado do mundo jurídico, desapareceria qualquer exigência de tempo mínimo para a aquisição do benefício pleiteado, o que ensejaria dano muito maior às finanças municipais, agravando o estado de inconstitucionalidade. Por fim, asseverou- se que o recorrente não atingira o tempo mínimo necessário a fazer jus à aposentadoria com proventos integrais, nos termos do dispositivo impugnado. RE 274383/SP, rel. Min. Ellen Gracie, 29.3.2005 (RE-274383)”.
390 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocêncio Mártires; MENDES, Gilmar Ferreira.
A declaração de nulidade total como expressão de unidade técnico-
legislativa ocorre à vista da constatação de defeitos formais, tais como a não
observância das disposições relativas à iniciativa de lei ou à competência legislativa,
visto que, nesses casos, inexiste possibilidade de divisão da lei em partes válidas e
inválidas.
391O Supremo Tribunal já teve oportunidade de apreciar diversos casos que
versam sobre descumprimento de normas constitucionais referentes ao processo
legislativo, notadamente em que há inconstitucionalidade formal por violação aos
comandos constitucionais de repartição de competências entre a União, os Estados
e o Distrito Federal,
392assim como por ofensa às regras atinentes à reserva de
iniciativa legislativa de órgãos ou poderes.
393391 Ibidem, p. 1182.
392 ADI 3.098/SP – Relator Ministro Carlos Velloso – Julgamento: 24/11/2005 – DJU: 10/03/2006 –
Disponível em: <http:www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp>. Acesso em: 22/11/2009. “Ementa: CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO. LEI 9.394, DE 1996. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE: CF, ART. 24. COMPETÊNCIA ESTADUAL CONCORRENTE NÃO CUMULATIVA OU SUPLEMENTAR E COMPETÊNCIA CONCORRENTE ESTADUAL CUMULATIVA. I. – O art. 24 da CF compreende competência estadual concorrente não cumulativa ou suplementar (art. 24, § 2º) e competência estadual concorrente cumulativa (art. 24, § 3º). Na primeira hipótese, existente a lei federal de normas gerais (art. 24, § 1º), poderão os Estados e o DF, no uso da competência suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a fim de afeiçoá-la às peculiaridades locais (art. 24, § 2º); na segunda hipótese, poderão os Estados e o DF, inexistente a lei federal de normas gerais, exercer a competência legislativa plena “para atender a suas peculiaridades” (art. 24, § 3º). Sobrevindo a lei federal de normas gerais, suspende esta a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (art. 24, § 4º). II. – A Lei 10.860, de 31.8.2001, do Estado de São Paulo foi além da competência estadual concorrente não cumulativa e cumulativa, pelo que afrontou a Constituição Federal, art. 22, XXIV, e art. 24, IX, § 2º e § 3º. III. – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarada a inconstitucionalidade da Lei 10.860/2001 do Estado de São Paulo.”
393
ADI 3.061/AP – Relator Ministro Carlos Britto – Julgamento: 05/04/2006 – DJU: 09/06/2006 – Disponível em: <http:www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp>. Acesso em: 22/11/2009. “Ementa: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DIRIGIDA CONTRA A LEI N. 538, DE 23 DE MAIO DE 2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. – O § 1º do art. 61 da Lei Republicana confere ao Chefe do Poder Executivo a privativa competência para iniciar os processos de elaboração de diplomas legislativos que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração Direta e Autárquica, o aumento da respectiva remuneração, bem como os referentes a servidores públicos da União e dos Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (alíneas "a" e "c" do inciso II do art. 61). – Insistindo nessa linha de opção política, a mesma Lei Maior de 1988 habilitou os presidentes do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justiça a propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízes que lhes forem vinculados, tudo nos termos da alínea "b" do inciso II do artigo 96. – A jurisprudência desta Casa de Justiça sedimentou o entendimento de ser a cláusula da reserva de iniciativa, inserta no § 1º do artigo 61 da Constituição Federal de 1988, corolário do princípio da separação dos Poderes. Por isso mesmo, de compulsória observância pelos Estados, inclusive no exercício do poder reformador que lhes assiste (Cf. ADI 250, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 843, Rel. Min. Ilmar Galvão; ADI 227, Rel. Min. Maurício Correa; ADI 774, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; e ADI 665, Rel. Sydney Sanches, entre outras). – O diploma legislativo em foco é formalmente inconstitucional, dado que
Há situações em que a Alta Corte pronunciou a nulidade total de uma lei se
presente a relação de dependência ou de interdependência entre suas partes
constitucionais e inconstitucionais. De fato, se porventura a disposição principal da
lei há de ser considerada inconstitucional, ou se há forte integração entre as partes
constitucionais e inconstitucionais do ato normativo impugnado, a Corte Maior
declarará a inconstitucionalidade da lei em sua integralidade.
394A dependência ou interdependência normativa entre os dispositivos de uma
lei pode ocasionar a extensão da declaração de inconstitucionalidade a outros
dispositivos, ainda que não expressamente mencionados na peça inicial da ação. É
a chamada “declaração de inconstitucionalidade consequente ou por
arrastamento”.
395Destarte, o Supremo Tribunal vem flexibilizando o princípio do pedido e tem
declarado a inconstitucionalidade por arrastamento de outros dispositivos quando há
o Projeto de Lei n. 102/99, que deu origem à norma impugnada, foi de iniciativa parlamentar. – De outra parte, a Lei amapaense n. 538/02 é materialmente inconstitucional, porquanto criou um diferenciado quadro de pessoal na estrutura dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário para aproveitar servidores de outras unidades da Federação, oriundos de qualquer dos três Poderes. Possibilitou, então, movimentação no espaço funcional em ordem a positivar um provimento derivado de cargos públicos. Mas tudo isso fora de qualquer mobilidade no interior de uma mesma carreira. E sem exigir, além do mais, rigorosa compatibilidade entre as novas funções e os padrões remuneratórios de origem. Violação, no particular, à regra constitucional da indispensabilidade do concurso público de provas, ou de provas e títulos para cada qual dos cargos ou empregos a prover na estrutura de pessoal dos Poderes Públicos (Súmula 685 do STF). – Ação direta julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade do instrumento normativo impugnado.”
394 Rp 1.379/MG – Relator Ministro Moreira Alves – Julgamento: 12/08/1987 – DJU: 11/09/1987 –
Disponível em: <http:www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp>. Acesso em: 22/11/2009. “Ementa: REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. SISTEMA DUPLO DE VENCIMENTOS E DE VANTAGENS PARA A MAGISTRATURA DA MESMA CARREIRA E INCONSTITUCIONAL. NO CASO, DECLARA-SE A INCONSTITUCIONALIDADE DE TODA A SISTEMATICA, PORQUE A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL IMPORTARIA VERDADEIRA CRIAÇÃO DE UMA LEI NOVA, NÃO VOTADA PELO LEGISLATIVO, QUE, PRESUMIDAMENTE, NÃO A VOTARIA POR AFASTAR-SE DA ORIENTAÇÃO QUE PRESIDIU A SUA FEITURA. REPRESENTAÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAIS OS ARTIGOS TERCEIRO, QUARTO (E SEU PARAGRAFO ÚNICO), QUINTO (E SEUS PARAGRAFOS) E SEXTO DA LEI 9.262, DE 11 DE SETEMBRO DE 1986, DO ESTADO DE MINAS GERAIS. RESSALVA QUANTO AO ANEXO II DA REFERIDA LEI.”
395 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocêncio Mártires; MENDES, Gilmar Ferreira.
Curso de direito constitucional, cit., p. 1183-1184. Carlos Blanco de Morais, jurista português, ao tratar do princípio do pedido e do problema da inconstitucionalidade consequente, pontua que “Esta problemática releva, sobretudo, para o universo das invalidades consequentes e têm lugar sempre que existam normas hierárquica, funcional ou instrumentalmente dependentes de outras normas de natureza principal cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade tenha sido declarada e que, em razão dessa dependência, tenham sido atingidas ‘por arrastamento’ pela invalidade.” (Justiça constitucional: o contencioso constitucional português entre o modelo misto e a tentação do sistema de reenvio. Coimbra: Editora Coimbra, 2005. t. II, p. 525).