Gestão sustentável 60 

A necessidade de mudanças nas tradicionais formas de gestão das políticas da água, mediante a incorporação de preocupações próprias do desenvolvimento sustentável, entrou na agenda dos governos de diversos países do mundo a partir da realização da Rio-92. Jakeman et al. (2006) apresentaram que, deste então, a consideração de princípios da sustentabilidade passaram a ser um novo paradigma para gestão de políticas ambientais, inclusive a da água.

No entender de Serageldin (1995), Aa incorporação das preocupações implicava em uma evolução na gestão, que passaria a ser baseada em políticas amplas, em arranjos institucionais efetivos e em incentivos para uso eficiente e sustentável da água para diversos fins. A gestão sustentável deveria reconhecer interações entre os vários elementos de um ecossistema em uma bacia hidrográfica e permitir que considerações inter-setoriais e ambientais fossem incorporadas nas políticas e nos investimentos. Seria preciso reconhecer necessidades e interdependências do homem e dos ecossistemas, aceitando a importância social, natural e econômica do recurso. A gestão deveria contemplar a descentralização de serviços, a autonomia financeira, a participação do usuário do setor privado, o uso de regras consistentes, a integração de políticas e esforços de órgãos de governo. No entender de Jakeman et al. (2006), o múltiplo desafio da gestão sustentável estava na mitigação da desigualdade, na diminuição da distribuição ineficiente dos recursos hídricos, na redução de vulnerabilidade e na limitação dos impactos de atividades humanas sobre a qualidade e a disponibilidade da água.

O desafio da gestão sustentável, na compreensão de Falkenmark (2003), abrangia cinco perspectivas: i) social, envolvendo necessidades humanas para fins domésticos, produção de alimentos e diluição de poluição; ii) econômica, tratando de como alocar a água para garantir o alcance de um melhor resultado para o conjunto de atores interessados; iii) de recurso, implicando na repartição da água para finalidades humanas e ecológicas; iv) ecológica, envolvendo atendimento a requisitos de qualidade e de disponibilidade para ecossistemas terrestres e aquáticos; e v) geográfica, considerando tanto locais específicos que abrigavam ecossistemas peculiares e exigiam ações de proteção especial, quanto a área total definida por limites físicos de uma bacia hidrográfica. No entender de Schultz (2001), a implantação de uma gestão sustentável era um desafio que exigiria uma análise interdisciplinar abrangente e uma avaliação de condições presentes e futuras. Seria necessário fazer previsões a partir da observação de vários parâmetros, dentre os quais estavam a oferta e a demanda futuras. A oferta seria função, dentre outros aspectos, de restrições ecológicas, de poluições oriundas de fontes pontuais e difusas, de mudanças no uso do território e de alterações climáticas. A demanda futura, de outro lado, seria definida por forças motrizes tais como o crescimento populacional, o desenvolvimento econômico e a melhoria da qualidade de vida.

Azevedo e Pereira (2006) argumentaram que a gestão sustentável era essencial para o desenvolvimento econômico e para a redução da pobreza. Para alcançá-la seria exigido estabelecer uma nova agenda baseada em duas linhas de ação: i) melhor uso do recurso hídrico e melhoria da infraestrutura, seguindo práticas e técnicas econômicas, sociais e ambientais adequadas; e ii) investimentos no planejamento e na gestão do uso da água, na consideração da amplitude da bacia hidrográfica em decisões tomadas por gestores e na melhoria de sistemas de informação. Os autores apresentaram que somente com instituições efetivas, democráticas e responsáveis seria possível vencer de modo sustentável os problemas atuais da água no mundo.

Para Chen e Tung (2007), uma gestão sustentável seria aquela que levasse em consideração o papel central o desenvolvimento da equidade entre diferentes gerações. De fato, muitas das atuais estratégias de gestão têm como foco principal a melhoria da qualidade presente da água, desconsiderando o atendimento a requisitos de gerações futuras. Uma gestão sustentável deveria visar a garantir que impactos cumulativos não excedessem capacidades de assimilação de poluentes e de reposição quantitativa. Tais capacidades, definidas em função de um conjunto de condições físicas e hidrológicas, deveriam ser estabelecidas e preservadas para o futuro.

A sustentabilidade poderia ser entendida, conforme encontrado em Wilderer (2007), com um estágio dinâmico da sociedade, sujeito a mudanças e em constante transição em função de alterações regionais ou mundiais. A gestão sustentável, em uma região ou bacia hidrográfica, seria tão somente alcançada quando, dada uma unidade de tempo, a quantidade de água extraída fosse a mesma reposta, de forma natural ou não. Seria necessária também a efetivação de medidas capazes de transmitir às gerações futuras o mesmo quadro estável de extração e reposição. A observação de alguns princípios poderia guiar os planos de gestão nessa tarefa: melhoria da eficiência de uso, reforço da capacidade dos mais jovens para lidar com desafios futuros, respeito à capacidade de assimilação dos ecossistemas e consideração de valores herdados como tesouros a serem protegidos.

Para Jorgensen e Rast (2007), a sustentabilidade requeria uma gestão abrangente, com avaliação das disponibilidades de água e das demandas humanas e ecossistêmicas, além da consideração de fatores naturais e antropogênicos que afetavam tanto a qualidade quanto a quantidade do recurso. Seria preciso que a gestão considerasse, em especial, fatores sociais e econômicos, como natureza de instituições públicas e privadas, estrutura legal e regulatória, padrões demográficos e culturais e realidades políticas. A não observação dos fatores era uma razão para explicar o fracasso de iniciativas nas quais se tentara implantar uma gestão sustentável. Outras razões apontadas foram: falta de coordenação e de uso de ferramentas adequadas de gestão, inabilidade em integrar políticas, fragmentação institucional, força de trabalho mal treinada e qualificada, restrições orçamentárias, falta de recursos financeiros, baixa consciência do público em geral e pequeno envolvimento da comunidade.

Segundo apresentou Hermanowicz (2008), em uma gestão sustentável deveria ser considerado limites sistêmicos, um horizonte temporal e uma métrica mensurável. Os limites físicos regionais de uma área sob gestão, que poderiam inclusive ser transnacionais, precisavam ser considerados como demarcadores de um sistema dotado de constituintes internos e sujeito a influência de fatores externos. Tal sistema necessitava de uma gestão que fosse além da tracionais considerações de qualidade e quantidade e risco para saúde humana. Seria preciso estabelecer uma gestão que considerasse impactos ambientais e sociais, em adição a restrições técnicas e econômicas. A gestão deveria reconhecer a ocorrência de processos em escalas temporais limitadas e vinculadas a leis naturais, tais como a dinâmica do sistema e a resiliência dos recursos naturais e dos ecossistemas. Ainda, deveria haver um acordo quanto a uma medida para avaliar a evolução sistêmica. A escolha dessa métrica era uma tarefa complexa, dependendo de preferências e valores e

podendo incluir aspectos de quantidade e qualidade e também de geração e uso de energia, de saúde pública e de eco-toxidade.

2.3 AVALIAÇÃO DA SUSTENTABILIDADE

A informação é um elemento vital para a tomada de decisão nas sociedades modernas. Conforme apresentou Giovannini (2007), uma sociedade democrática é caracterizada por cidadãos com acesso à informações sobre as políticas públicas, para que verificassem resultados e impactos econômicos, sociais e ambientais. Para o autor, existia um consenso global sobre a necessidade de uma visão mais abrangente das políticas, fundada não no foco tradicional de progresso econômico, mas na preocupação com a sustentabilidade do desenvolvimento.

Para Söderbaum (2007), não existindo consenso nem mesmo quanto ao conceito, não seria possível existir também apenas uma forma de avaliar o desenvolvimento sustentável, uma vez que estavam envolvidos múltiplos atores e dimensões, havendo sempre um espaço para interpretações ideológicas conflituosas e diferentes visões de progresso. Contudo, conforme Ness et al. (2007) afirmaram, o desenvolvimento de ferramentas para avaliação deveria ser fundado em critérios de padronização e transparência, o que poderia apenas seria possível quando aspectos sociais, ambientais e econômicos fossem considerados.

O interesse político pelo desenvolvimento sustentável tem enfrentado um grande desafio que é a mensuração do mesmo. De fato, apenas o que podia ser avaliado poderia ser melhorado. Para Hermanowicz (2008), na prática, apenas poderia ser passível de consideração aquela sustentabilidade que pudesse ser avaliada segundo parâmetros aceitos pelos atores interessados. A avaliação deveria ser capaz de prover aos tomadores de decisão e aos cidadãos uma linha-guia quanto ao estado e a evolução dos sistemas naturais e sociais, tanto no curto quanto no longo prazo (BÖHRINGER, JOCHEM, 2007; WILSON, TYEDMERS, PELOT, 2007).

Segundo apresentaram Parris e Kates (2003), o desenvolvimento sustentável fora criado a partir de um paradoxo marcado por um grande apelo e por uma pequena especificidade. O Relatório Brundtland, para os autores, apresentara uma definição ambígua de tempo presente e futuro. Faltou clareza sobre o que deveria ser desenvolvido e o que deveria ser sustentado e ao longo de quanto tempo. Nesse sentido, em um futuro de uma geração, cerca de 20 a 25 anos, quase todo desenvolvimento seria sustentável e, por outro lado, em um tempo infinito nenhum seria, pois nesse caso mesmo um pequeno crescimento teria potencial para criar condições insustentáveis.

A avaliação da sustentabilidade implica, dessa forma, em fazer escolhas sobre como definir e como quantificar o que seria desenvolvido, o que seria sustentado e por quanto tempo. Brandon e Lombardi (2005) argumentaram que, ao decidir adotar princípios de sustentabilidade, uma sociedade o fazia pela adoção de políticas que usualmente implicavam no uso de recursos financeiros coletados via impostos. A avaliação da sustentabilidade ganhava, nesse caso, também uma natureza democrática, a partir do questionamento sobre o efetivo alcance de objetivos, uma vez que haviam sido despendidos recursos públicos. Usualmente, nesse momento, ganhava importância o problema da definição do que deveria ser mensurado e em qual nível de detalhes e de confiabilidade.

No entender de Dasgupta (2007), a idéia central do desenvolvimento sustentável era a de que, dada uma base demográfica específica, cada geração deveria deixar para a sucessora pelo menos uma plataforma produtiva tão grande quanto aquela que herdara daquela que a precedera. O problema principal estaria em como julgar se uma geração estava deixando essa base produtiva adequada para a seguinte. Para o autor, as mensurações tradicionais de produção de riqueza não eram adequadas porque era possível a ocorrência de situações nas quais a base produtiva decrescia, em especial pela redução do capital natural, em períodos nos quais os valores de PIB aumentavam. A estabilidade de preços de produtos e serviços também não seria indicada para tal tarefa, pois em algumas situações sequer existiam mercados, como, por exemplo, no caso das gerações futuras que não podiam negociar, com as atuais, preços de recursos naturais.

Ao analisar a eficiência econômica de alguns projetos de desenvolvimento sustentável, Willis (2010) concluiu que os resultados nem sempre haviam sido positivos, com realização de investimentos que não eram economicamente viáveis ou sustentáveis. Em alguns casos a diferença paga pela sociedade era considerável, como, por exemplo, em um projeto de aproveitamento de resíduos de fornos para construção de estradas, no qual os benefícios foram de 2,1 milhões de libras esterlinas, cerca de 4% do custo total do projeto, de cerca de 55 milhões de libras esterlinas. A visão, por vezes muito otimista da sustentabilidade, tinha com freqüência resultado na proposição e execução de iniciativas e políticas que pareciam estar à frente de evidências mensuráveis. Seria recomendável realizar sempre uma análise crítica de custo-benefício e de vantagens e desvantagens para seleção dessas iniciativas, em particular em termos socioeconômicos.

Na visão apresentada por Rassafi, Poorzahedy e Vaziri (2005), a quantificação da sustentabilidade é de fato um problema de representação da realidade, havendo muitos debates quanto à melhor forma para quantificar aspectos ambientais e sociais. Outras dificuldades seriam a interação entre variáveis e a escolha de objetivos numerosos e, por

vezes, contraditórios por definição. No entanto, os autores apontaram que uma grande parte das iniciativas de avaliação da sustentabilidade tinha em comum a consideração de aspectos sociais, ambientais e econômicos, ao longo de uma linha de tempo.

Conforme Ness et al. (2007) argumentaram, apenas uma pequena parte das ferramentas disponíveis para avaliação da sustentabilidade seria capaz de integrar questões da natureza e da sociedade e o foco da maioria das iniciativas ainda estava situado em parâmetros ambientais. Existia um grande número de ferramentas projetadas para mensuração do desenvolvimento sustentável. Os autores as agruparam em três categorias: i) relacionadas a produtos, focadas em fluxos e conexões com a produção e consumo de bens e serviços, tal como a avaliação de ciclo de vida; ii) de avaliação integrada, usada para suportar decisões relativas a políticas ou a projetos, como as análises multicritério e custo- benefício; e iii) indicadores e índices.

2.4 INDICADORES

Alguns indicadores são tradicionalmente reconhecidos como essenciais para caracterizar uma região geográfica, fosse um país, um município ou uma bacia hidrográfica. Por exemplo, mesmo mensurações isoladas de taxa de desemprego ou de produto interno bruto (PIB) per capita permitem a um leitor construir um primeiro entendimento sobre uma realidade regional. Segundo afirmou o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), os indicadores são ferramentas, constituídas por uma ou mais variáveis, que revelam significados mais amplos sobre um fenômeno (IBGE, 2010). O Observatoire sur la responsabilité sociétale des entreprises (ORSE) definiu um indicador como “um dado quantitativo que permitia caracterizar uma situação evolutiva, uma ação ou conseqüências de uma ação, possibilitando avaliações e comparações em diferentes momentos, podendo ser, no entanto, uma forma de indicação ou percepção, como um elemento de natureza qualitativa” (ORSE, 2003). Os indicadores são construídos segundo especificações políticas ou técnicas e refletem sempre um modelo imperfeito e reduzido da realidade, e não a própria realidade. Contudo, os indicadores têm como principal vantagem apresentar um significado que vai além da simples mensuração de um dado quantitativo, apontando para um fenômeno de maior interesse. Nesse sentido, por exemplo, uma simples constatação, em um ser humano, de uma temperatura corporal maior do que 39°C indica que o paciente estava doente, embora pouco informe sobre a natureza da doença.

Para Hammond et al. (1996), um indicador tornava perceptível uma tendência ou um fenômeno que não era detectável de forma direta e imediata. Os indicadores eram um elemento importante para a democracia, conforme argumentou Boulanger (2008), podendo ser aplicados para apoiar a construção de definições comunitárias, para obter consensos sobre problemas enfrentados pela sociedade e para avaliar desempenho, resultados ou impactos de políticas públicas. Os indicadores têm potencial para trazer informações ao público em geral, de um modo mais simples e compreensível do que a apresentação de dados estatísticos, econômicos ou científicos. Para tanto, os indicadores precisam ser construídos de forma a simplificar informações para que o significado de um fenômeno seja aparente e comunicável. Os indicadores eram concebidos, segundo apresentou Boulanger (2008), para traduzir conceitos abstratos e teóricos em variáveis observáveis, de tal forma que hipóteses científicas os envolvendo pudessem ser submetidas a verificações empíricas. De modo simples, um indicador seria uma variável observável utilizada para conhecer uma realidade não observável na prática.

Segundo Mitchell (1996), a revolução da tecnologia da informação provocara um aumento surpreendente no volume e na disponibilidade de dados existentes, sem que houvesse um correspondente crescimento de informações prontas para uso. Os indicadores eram uma ferramenta útil para, a partir de dados, gerar essas informações. Como todo indicador era concebido para ser simples, alguns dados eram sempre desconsiderados. Se bem concebido, no entanto, as desconsiderações não distorciam de modo importante a visão apresentada da realidade. Todavia, um indicador nunca iria ter, na visão do autor, uma mesma capacidade de comunicação para todas as partes interessadas, tais como governos, cientistas, setores produtivos e o público em geral.

2.5 INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE

A abordagem tradicional para avaliação de políticas públicas passa usualmente por alguma medida de eficiência, isto é, pela mensuração da relação entre os esforços empreendidos para implantação e os resultados alcançados, tal como apresentou Januzzi (2002). Em uma política pública, os indicadores poderiam ser aplicados nas etapas de: i) diagnóstico, retratando a amplitude e escala do problema a ser enfrentado; ii) formulação, indicando critérios para tomada de decisão; iii) implementação, apresentando periodicidade de mudanças ou impactos; e iv) avaliação, apontando a eficácia da implantação, pela comparação entre objetivos propostos e impactos obtidos, e a efetividade, com mensurações simultâneas de eficácia e eficiência. Essas abordagens, contudo, são insuficientes para a realização de avaliações de desenvolvimento sustentável.

A importância da avaliação da sustentabilidade, mediante o emprego de indicadores, havia já sido estabelecida na Rio-92. Na Agenda 21 Global, nesse sentido, foi dedicado um capítulo exclusivo à questão da mensuração e da informação para a tomada de decisões, declarando que “era preciso desenvolver indicadores do desenvolvimento sustentável (IDS) que servissem de base sólida para a tomada de decisões em todos os níveis e que contribuíssem para a sustentabilidade” (CNUMAD, 1992).

Van Bellen (2004) afirmou que os IDS eram úteis para guiar a adoção de padrões de consumo que coubessem dentro de limites naturais, servindo como uma guia para apontar caminhos mais sustentáveis. No entender de Parris e Kate (2003), o principal papel dos indicadores era o de informar ao público em geral, aos tomadores de decisão e aos gestores de políticas sobre o progresso na direção do desenvolvimento sustentável. Segundo Hammond et al. (1995), os indicadores haviam sido criados para dar um significado operacional a conceitos de sustentabilidade. Para o autor, os IDS deveriam ser flexíveis e sujeitos a freqüentes reconsiderações, visando à incorporação de mudanças e de novas questões e respostas. Na definição de indicadores deveriam também ser reconhecidas as prioridades e as capacidades regionais para cumprir as tarefas de coleta de análise de dados. Ainda, os indicadores deveriam ser confiáveis, reprodutíveis, passíveis de calibração e sensíveis para refletir mudanças ao longo do tempo. Os IDS serviam, para Guibert (2007), a dois propósitos específicos: i) detalhar objetivos de políticas que integrassem estratégias nacionais de desenvolvimento sustentável; e ii) comunicar e informar ao público, com vistas a ampliar efeitos das políticas mediante a mobilização dos cidadãos para que alterassem comportamentos de modo espontâneo.

A questão da agregação de valores para mensuração de variáveis de naturezas distintas, tal como possível de ser realizado na avaliação de sustentabilidade, não desestimulou a criação de inúmeros indicadores. Chaves e Alipaz (2007), no entanto, mostraram que poucas iniciativas haviam sido conduzidas no sentido de construção de um índice único que integrasse todos os pilares da sustentabilidade, com vistas a obtenção de um número simples e comparável.

Na visão apresentada por Veiga (2010), uma tarefa que envolvesse uma avaliação do desenvolvimento sustentável não poderia mesmo ser cumprida a partir de apenas um único IDS. A complexidade inerente ao desenvolvimento sustentável exigiria o emprego simultâneo de pelo menos três indicadores, um de qualidade de vida, um ambiental e um de desempenho econômico. Seria preciso, para tanto, substituir medidas de PIB por mensurações de renda domiciliar disponível e construir um indicador sintético de qualidade de vida que incorporasse questões próprias da economia da felicidade.

A construção de um IDS passa por algumas fases sucessivas, conforme identificou Boulanger (2008). A primeira delas envolvia traduzir em dimensões um conceito de sustentabilidade. A seguinte era a de detalhar as dimensões em indicadores e em variáveis pertinentes e mensuráveis. Na próxima fase eram delineadas as mensurações, com tomadas de decisões sobre níveis de precisão, exatidão, escalas temporal e espacial e unidades de medida. Na última fase, que nem sempre ocorria, vários indicadores eram desdobrados em uma unidade comum para que fossem finalmente agregados em um índice sintético.

Para Reed et al. (2006) os processos para construção de indicadores poderiam ser