Implementação do Sistema de Administração Pública

Os autores discutiram profundamente a teoria da implementação da administração pública em alguns escalões, nomeadamente da sua execução por parte dos gestores de topo, gestores intermédios, gestores de primeira linha e empregados ou operacionais. Esta parte em específico está diretamente relacionada com o tema do trabalho exposto, nomeadamente na implementação do sistema de Administração Pública em Timor-Leste. Os autores como H. Pülzl (2002) e Soren Winter (2002), classificam o estudo sobre a implementação da Administração Pública, dividida em duas fases ou gerações: (a) a primeira fase corresponde aos estudos que emergiram nos Estados Unidos, sobre a implementação, na década de setenta e (b) a segunda geração da literatura da implementação tentou construir teorias, utilizando um número maior de casos. O objetivo era criar uma análise, através da construção de modelos para determinar variáveis relevantes e explicar as relações de casualidade no processo de implementação (J. A. Oliveira Rocha, 2010:132).

Na primeira fase ocorrida até aos finais dos anos sessenta, dava-se como garantido que a administração pública implementava as decisões políticas de forma neutra. O primeiro deve-se a Pressman e a Wildavsky (1973), “os quais estudam um caso de um programa de desenvolvimento em Oakland, concluíram que os problemas de implementação são ampliados, não só pela intervenção de vários atores, mas também por muitas decisões tomadas durante o processo de implementação” (J. A.

Oliveira Rocha, 2010:132). Estes estudos demostraram ainda que as diferenças na implementação estão relacionadas com as escolhas de instrumentos.

Eugene Bardach (1977) desenvolveu outro estudo de implementação da Administração Pública conhecido como “the implementation game”, que tem como objetivo a análise do processo de implementação como um jogo em que os jogadores são os atores que prosseguem os seus próprios interesses. Todavia, estes jogos tendem a afastar a implementação dos objetivos definidos pelo legislador (J. A.

Oliveira Rocha, 2010:132).

Depois da primeira fase, surgiu a segunda geração com uma perspetiva diferente. A contribuição da segunda geração sobre a implementação baseou-se na criação da “a construção de modelos e as estratégias de investigação levaram à confrontação entre duas perspetivas de top-down e bottop up” (J. A. Oliveira Rocha, 2010:132).

Os pensadores de teoria top-down entendem que qualquer decisão pode ser determinada pelo governo central, estas partem do pressuposto de que a política de implementação começa com a decisão efetuada pelo governo central. Se olharmos com atenção e profundidade com a abordagem análise sistémica, então o conceito de

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top-down tem razão de que todas as decisões sempre vêm de cima para baixo. Desta forma, a seção de baixo implementa apenas as decisões tomadas e é orientada pelos gestores de topo, e assim sucessivamente até aos gestores de linha e por fim aos empregados ou operacionais. Deste modo, e pela situação exposta acima o objetivo deste estudo pretende demonstrar e chamar a atenção para os problemas que ocorrem nos níveis laborais mais baixos, tentando ainda fornecer soluções rápidas, precisas e essencialmente eficazes neste sentido.

Os problemas com a implementação da Administração Pública ineficaz podem ser superados com uma exceção que a necessidade de uma definição clara entre políticos (inputs) e sua implementação – saída (outputs). As decisões tomadas devem ser precisas e claras, a fim de apoiar a implementação efetiva da administração do estado, como indicado pelos autores Mazmanian e Sabatier (1981), “efective policy implementation”. Os autores começam a sua análise com a decisão tomada pelo governo, assumindo uma clara separação entre a formação das políticas e a sua implementação (J. A. Oliveira Rocha, 2010:133). Introduzem o seu modelo enumerando assim seis critérios para que haja uma implementação efetiva (J. A.

Oliveira Rocha, 2010:133):

(a) Os objetivos são claros e consistentes

(b) O programa está baseado numa teoria causal válida

(c) O processo de implementação está estruturado adequadamente (d) Os funcionários estão comprometidos com o programa

(e) Não existem mudanças nas condições do enquadramento socioeconómico.

Em resumo, o sistema hierárquico contribui para que impeça as falhas na implementação, incluindo o controlo dos procedimentos e da sua implementação.

Van Meter e Van Horn (1975) também oferecem um modelo de análise do processo de implementação. O modelo que desenvolveram, foram influenciados por três corpos de literatura, nomeadamente (J. A. Oliveira Rocha, 2010:133): (a) teoria organizacional e sobretudo mudança organizacional, (b) impacto das políticas públicas, em especial, impacto das decisões judiciais e (c) estudo das relações intergovernamentais.

Em síntese, a eficácia de implementação da Administração Pública depende da forma de organização do estado e da reforma institucional o que leva a uma mudança significativa organizacional. Portanto, a presença de políticas públicas permitirá identificar aspetos importantes dos problemas de implementação e orientar os esforços a todas as partes no sentido de compreender o que é importante e o que é não é importante em relação com a decisão.

Por outro lado, o modelo supõe seis variáveis que a seguir se encontram enumeradas (J. A. Oliveira Rocha, 2010:133):

(a) Standards e objetivos das políticas

(b) Recursos e incentivos ao dispor da implementação

(c) A quantidade das relações das agências que implementam as políticas (d) As condições económicas, sociais e políticas

(e) A disposição dos agentes que implementam as políticas.

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Em resumo, a implementação do sistema administrativo deve obter estandardização para alcançar os objetivos, considerar os recursos como por exemplo os recursos humanos, materiais ou facilidades, financiamento e salário fixo servindo de motivação para empregados que trabalham nas agências do governo, no que diz respeito à condição económica, cultural, social e política em que todas partes dão o seu contributo para uma implementação mais eficaz.

Outra crítica surge dos adeptos da teoria bottom-up, os quais, enfatizam a influência dos funcionários adstritos à implementação. Portanto, a ênfase do estudo é (J. A. Oliveira Rocha, 2010:133) “a burocracia em contacto directo como o público –

“street level burocracy”, torna efetivas as decisões não havendo controlo dos políticos e os diretores”. Neste sentido, a burocracia de acordo como a teoria Bottom-up deve dar espaço para a sua implementação não assim das decisões de topo, podendo também ser contacto direto ao alvo.

De acordo com a análise de Michael Lipsky (1980), do comportamento da burocracia responsável pela implementação política “street level boreaucracy” veio a ter uma importância relevante. O autor chama a atenção para as decisões discricionárias que os burocratas de “front line” tomam quando fornecem serviços públicos” (J. A. Oliveira Rocha, 2010:133). A capacidade detida pelos gerentes considerada como forças do trabalho técnicos profissionais ou atores essenciais no processo de implementação dos programas do governo de acordo com os planos estratégicos anuais.

Richard Elmore (1978) introduziu uma abordagem bottop-up, onde desenvolve uma perspetiva que varia com o modelo organizacional que implementava a política como demonstrado na figura II.4 seguinte (J. A. Oliveira Rocha, 2010:134-135).

Tabela II. 4: Modelo organizacional de implementação de programas sociais Modelos Atributos e procedimentos de implementação

Atributos Estrutura Processo de decisão

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Fonte: R. Elmore (1978) de J. A. Oliveira Rocha (2010:135)

Abordagem de Elmore consegue interligar a decisão política e a implementação, especialmente essa teoria conectou a forma de implementação com a configuração organizacional.

Em relação com a implementação, Ripley e Franklin (1982), “definem implementação como o que acontece depois de as leis autorizarem um programa, uma política, um benefício ou alguma espécie de output tangível. Inclui, assim, um conjunto de atividades com vista a operacionalizar as decisões governamentais.” (J. A. Oliveira Rocha, 2010:134-135). Os atores atuais que estão direta ou indiretamente envolvidos no processo de implementação consistem em instituições competentes, os ministérios relacionados, estruturas burocráticas, instituições políticas e tribunais.

O sucesso de uma implementação depende nos mesmos atores envolvidos no processo de implementação em questão. Claro que o processo de implementação varia com o tipo de programas. No entanto, existe, pelo menos, a orientação do planeamento estratégico nacional que faz parte da política do desenvolvimento nacional, como demostrado na figura II.5 (J. A. Oliveira Rocha, 2010:136).

Tabela II. 5: Sucesso de implementação por tipo de política Tipo de política Dificuldade de

implementação

Processo de implementação

(1). Distributiva Baixa Sistema de rotinas para

providenciar bens e serviços (2). Reguladora competitiva Moderada Sistema de rotinas para tomar

decisões

(3). Reguladora protetiva Moderada A implementação implica o uso da coação

(4). Redistributiva Alta Negociação entre burocratas e beneficiários

Fonte: Repley e Franklin (1982) de J. A. Oliveira Rocha (2010:136)

O sucesso da implementação da Administração Pública por tipo de política com um sentido positivo é para equilibrar a distribuição dos recursos de forma igualitária para todos os cidadãos. O autor Rocha (2010:136) fez neste contexto uma síntese do referido:

(1) Distribui benefícios (2) Regula a concorrência

(3) Impõe custos ao privado para proteger o público (4) Realocação de valores de um grupo para o outro.

As disparidades económicas podem ocorrer se na distribuição dos benefícios ou das riquezas nacionais não existir transparência, falta de abertura no concurso ou

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competição apenas fornece uma oportunidade para um pequeno grupo de pessoas específicas. Isso impõe uma diferença de custos desiguais entre a elite dominante e governados, incluindo também desigualdade no custo da vida económica em que pode cometer um erro na colocação de valores interesses comuns acima dos interesses de grupos e indivíduos, estar estando assim mais preocupado com o interesse público e não com os interesses de grupos e indivíduos. Portanto, o sucesso da implementação administrativa no contexto executivo torna-se importante para equilibrar a distribuição dos benefícios públicos a todos, a concorrência aberta a todos os cidadãos, neutralizar os custos e gastos mais favoráveis para o interesse público e para o melhoramento dos valores da organização por motivo de garantia de interesse comum.

Em relação com a implementação, Sabatier (1986), faz uma comparação com a abordagem de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up), tal como descrito na figura a seguir:

Tabela II. 6: Comparação das abordagens top-down e bottom-up Top-down (Sabatier e

Mazamanian)

Bottom-up (Hyern e outros) Focagem inicial Decisão central do governo

por exemplo, nova lei de

Fonte: Sabatier (1986) de J. A. Oliveira Rocha (2010:137)

A abordagem top-down tem uma vantagem para orientar, motivar, liderar e controlar os funcionamentos dos planos e programas do governo central em transferir ao nível mais baixo através de uma estruturação criada para executar na coletividade uma decisão política do desenvolvimento nacional. Em contraste, a abordagem botom-up é mais apropriada para desenvolver potencialidade nos recursos locais em cada uma das regiões em causa, em conformidade com a política de descentralização.

O problema da implementação política de administração depende do atual estado para desenvolver novos conceitos do estado. De acordo com Hill e Hupe (2002), explicam que “o problema atual da implementação prende-se com a nova concepção de estado. Se se entender que o estado nacional desapareceu então, a implementação da política pública é out of date” (J. A. Oliveira Rocha, 2010:137).

A revista “public administration” realizou um simpósio sobre a implementação das políticas públicas em que constam vários artigos, em especial o de Shofield, o que,

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na sequência de vários trabalhos defende a ideia de que a investigação deve ter em conta várias questões, designadamente (J. A. Oliveira Rocha, 2010:137):

a. Nova estrutura na organização dos serviços públicos b. Novas e complexas relações entre o governo e o público c. Redes de influência não redutíveis á burocracia

d. A importância da avaliação no ciclo político e. O desenvolvimento do estado regulador.

As questões apresentadas que implicam o desenvolvimento, conhecimento dos dirigentes e operacionais na implementação da Administração Pública tendo em conta a crescente fragmentação, em que não só das organizações com estrutura burocrática, mas também do público e do processo político de tomada de decisão final.

Em ligação com a implementação da administração pública, o processo de implementação depende do contexto onde se realiza e como implementá-los. O autor Calista (1994) apresenta que “vários endógenas: networks, autoridades e arenas de implementação (implementation settings) e variáveis exógenas como a opinião pública, instituições interpretativas e indivíduos” (J. A. Oliveira Rocha, 2010:137).

O autor Calista explica ainda que, “a primeira variável endógena é constituída pelos arranjos da autoridade que definem os contornos onde a implementação se efetua. A segunda variável relaciona-se com a composição das networks que convergem nas várias políticas e programas. Finalmente, o autor reporta-se aos implementation settings, como arenas onde ocorre a negociação. Os legisladores são, particularmente, sensíveis à insatisfação refletida na opinião pública. Além disso, a segunda variável, é composta pelos analistas, os quais, podem ser analistas identificados com os académicos e porta-vozes dos grupos de interesse, e finalmente, os indivíduos intervêm de forma variada” (J. A. Oliveira Rocha, 2010:137).

A autoridade de cada órgão com a função da sua implementação está ligada com a linha de coordenação entre a unidade de trabalho, ambas as linhas de coordenação vertical e horizontal, bem como, a linha de coordenação externa com outras instituições relacionadas com os objetivos a serem alcançados.

2. 6. Outros Contributos Importantes da Implementação do Sistema de