Considerando a determinação do Governo Federal de alocar recursos da União em contrapartida aos do FGTS para atendimento a famílias com renda de até 6 salários mínimos, provenientes dos Fundos de Apoio ao Desenvolvimento Social – FAS, de Desenvolvimento Social – FDS, de Investimento Social – FINSOCIAL e Programa de Difusão Tecnológica – PROTECH para implementação deste Programa. Considerando a necessidade de garantir o acesso à moradia às famílias de menor renda, que residem nos grandes centros urbanos, as quais não estão sendo adequadamente atendidas pelos Programas Habitacionais com recursos do FGTS. […] Considerando que a aplicação dos recursos neste Programa possibilitará a geração de novos empregos, mediante a construção da ordem de 200 mil unidades habitacionais. Considerando a necessidade de reduzir o custo de acesso à moradia às populações de
menor renda, resolve: […] (CCFGTS, Resolução nº. 314, de 29 de abril de 1999)33.
Partindo de considerações que revelam preocupação de cunho social, centrados na provisão de habitação e geração de empregos, ainda que se reconheça o não atendimento da população dos grandes centros pelos programas habitacionais vigentes, o CCFGTS determina os objetivos do Programa de Aplicação que normatizam e estabelecem as condições da forma de uso e de retorno dos recursos do FGTS destinados ao Programa de Arrendamento Residencial, indicando taxas de juros, prazos de carência e de amortização, além de indicar outras diretrizes34.
Neste ato o CCFGTS autoriza o Agente Operador, função atribuída à CAIXA, a alocar ao Programa até R$ 2.450.000.000,00 (dois bilhões, quatrocentos e cinqüenta milhões de reais) provenientes de recursos apropriados como disponibilidades do FGTS, após a integralização de contrapartida mínima de R$ 550.000.000,00 (quinhentos e cinqüenta milhões de reais) oriundos da União, o que totaliza o montante de R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais) destinados exclusivamente ao PAR. O ato
33 A Resolução nº 314 cria Programa de Aplicação destinado a viabilizar o direito à moradia, para a população de menor renda
e é publicada concomitantemente à MP nº 1.823, de 29 de abril de 1999, que cria o PAR, institui o arrendamento residencial com opção de compra e dá outras providências.
34
determina também que até o 12º mês no mínimo 30% do montante total deverá ser contratado, outros 30% no mínimo entre o 13º e 24º mês e os valores remanescentes, 40% do total dos recursos, entre o 25º e 36º mês.
A destinação deste recurso configura o gatilho que, na teoria, dá início ao Programa de Arrendamento Residencial, mas na prática, por si só não é suficiente para consolidar a implantação do Programa dentro dos prazos de contratação definidos, indicando que os 12 meses previstos para o uso dos primeiros 30% dos recursos não foram suficientes, uma vez que o ato resolutivo do CCFGTS de nº. 345, de 29 de junho de 2000, altera a resolução anterior “considerando que o Programa de Arrendamento Residencial dirigido à população com renda familiar de até seis salários mínimos, necessita de maior período de maturação”. A resolução, à exemplo da que a precede35, redefine prazos e taxas dos
pagamentos mensais dos juros e atualizações monetárias e prolonga o prazo de contratação dos recursos previstos no primeiro ano para mais seis meses e determina que todo o recurso destinado ao PAR deva ser contratado até o final de 2002. Esta condição também projeta o fim das atividades de contratação do PAR para o ano de 2002.
A partir desta resolução toda legislação subseqüente refere-se a uma contrapartida da União na ordem de R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais) e o restante proveniente de recursos do FGTS.
O montante proveniente da União, ou seja, os recursos não onerosos advindos dos Fundos e Programas em extinção são mantidos em R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais) como única cifra de contrapartida desde a criação do PAR até o momento. A Tabela 3, adiante, deixa visível que esta cifra se mantém a cada novo Decreto que veio aportar recursos ao Programa.
Findo o ano de 2002, a previsão de extinção do PAR não se confirma e o que dá fôlego para a continuidade do Programa vem em forma de novo gatilho financeiro da ordem de R$ 1.000.000.000,00 (um bilhão de reais) de recursos provenientes do FGTS, prolongando as contratações do PAR ao mesmo tempo em que a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República (SEDU/PR) tem suas atribuições transferidas para o Ministério das Cidades – criado pelo Governo Lula em 2003 – a quem é atribuída a gestão do Programa, mantendo a operacionalização sob a responsabilidade da CAIXA.
Desde então, novos recursos provenientes do FGTS foram sistematicamente aportados ao PAR, como demonstra a Tabela 3, refletindo na proliferação de empreendimentos pelas cidades com mais de 100 mil habitantes.
35 O CCFGTS altera a Resolução nº 314 ao publicar a Resolução nº 319, de 31 de agosto de 1999, com determinações
Tabela 3 – Valores alocados ao PAR desde 1999 até 2006.
Decreto nº. 4.918, 16/12/2003* Decreto nº. 5.435, 26/04/2005 Decreto nº. 5.779, 18/05/2006 Decreto nº. 5.986, 15/12/2006
Art. 1º.
Altera os limites de que tratam o inciso II e o § 5º do art. 3º da Lei 10.188 de
2001
Altera os limites de que tratam o inciso II e o § 5º do art. 3º da
Lei 10.188 de 2001
Altera os limites de que tratam o inciso II e o § 5º do art. 3º da
Lei 10.188 de 2001
Altera os limites de que tratam o inciso II e o § 5º do art. 3º da Lei 10.188 de 2001 e revoga o Decreto nº. 5.779 de 2006
I
Define a contratação nas operações de crédito perante o FGTS até R$ 2.6000.000.000,00 (dois bilhões e
seiscentos milhões de reais); e
Define a contratação nas operações de crédito perante o
FGTS até R$ 4.6000.000.000,00 (quatro bilhões e seiscentos milhões
de reais); e
Define a contratação nas operações de crédito perante o FGTS até R$ 5.600.000.000,00 (cinco bilhões e seiscentos
milhões de reais); e
Define a contratação nas operações de crédito perante o FGTS até R$ 6.250.000.000,00 (seis bilhões e duzentos e cinqüenta milhões de reais); e
II
na aquisição de imóveis para atendimento aos objetivos do PAR até
R$ 3.200.000.000,00 (três bilhões e duzentos milhões de reais).
na aquisição de imóveis para atendimento aos objetivos do PAR até R$ 5.200.000.000,00 (cinco bilhões e duzentos
milhões de reais).
na aquisição de imóveis para atendimento aos objetivos do PAR até R$ 6.200.000.000,00 (seis bilhões e duzentos
milhões de reais).
na aquisição de imóveis para atendimento aos objetivos do PAR até R$ 6.850.000.000,00 (seis bilhões e oitocentos e cinqüenta milhões de reais).
Parágrafo Único
Os limites para contratação de crédito perante o FGTS poderão ser elevados a até R$ 3.600.000.000,00 (três bilhões e seiscentos milhões de reais) e, na aquisição de imóveis para atendimento
aos objetivos do PAR, a até R$ 4.200.000.000,00 (quatro bilhões e duzentos milhões de reais), mediante portaria interministerial dos Ministros de Estado das Cidades e da Fazenda, observadas, no mínimo, as seguintes
condições:
A utilização dos limites para contratação de crédito perante
o FGTS e na aquisição de imóveis para atendimento aos
objetivos do PAR, fica condicionada à prévia avaliação
dos Ministérios das Cidades e da Fazenda, quanto ao equilíbrio financeiro do fundo.
Mantido sem alteração Mantido sem alteração
I
a prévia avaliação, pelos Ministérios das Cidades e da Fazenda, das disponibilidades do fundo financeiro criado pela CEF com o fim exclusivo de segregação patrimonial e contábil dos haveres financeiros e imobiliários
destinados ao Programa, o FAR, que deverão ser compatíveis com a remuneração e o risco das operações;
e
Mantido sem alteração Mantido sem alteração Mantido sem alteração
II
a fixação da remuneração da CEF, que deverá ser compatível com o risco por
ela assumido.
Mantido sem alteração Mantido sem alteração Mantido sem alteração
Art. 2º.
Os contratos de arrendamento residencial conterão, obrigatoriamente,
no mínimo, as seguintes disposições:
Mantido sem alteração Mantido sem alteração Mantido sem alteração I prazo de contrato; Mantido sem alteração Mantido sem alteração Mantido sem alteração II valor da contraprestação e critérios de
atualização; Mantido sem alteração Mantido sem alteração Mantido sem alteração III opção de compra; e Mantido sem alteração Mantido sem alteração Mantido sem alteração IV preço para opção de compra ou
critério para sua fixação. Mantido sem alteração Mantido sem alteração Mantido sem alteração Art. 3º. Este Decreto entra em vigor na data da
sua publicação.
Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação.
Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação.
Este Decreto entra em vigor na data da sua publicação. * Cada novo Decreto carrega os valores alocados pelos Decretos anteriores, os recursos alocados ao PAR até o final de 2002 totalizaram R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais). Fonte: CCFGTS. Elaboração própria.
O PAC, anunciado em janeiro de 2007, prevê novos investimentos na área habitacional, sendo que até o momento não foi definido qual o montante exato com destinação exclusiva para o PAR. No entanto, pela evolução dos investimentos apurados até o momento tem-se que a União foi estanque em aportes financeiros ao Programa, injetando inicialmente o montante equivalente a R$ 600.000.000,00 (seiscentos milhões de reais), correspondendo a aproximadamente 8,75% do total de investimentos para o PAR desde sua criação até o momento, sendo que todo aporte subseqüente à sua criação e restante foi proveniente unicamente dos recursos do FGTS.
Desde o nascedouro, o PAR esteve sob a ameaça de extinção e o fator que renovava o fôlego ano a ano e dava sobrevida ao Programa sempre foram os recursos onerosos do FGTS, evidenciando a tímida política de subsídio no interior do Programa.
A constatação da fraca política de subsídio em um programa onde este mecanismo é vital transparece novamente no momento posterior ao anúncio do PAC, quando as resoluções propostas na Medida Provisória nº. 350, de 22 de janeiro de 2007, ainda em forma de minuta acompanhada de carta de justificativa assinada pelos então Ministros Marcio Fortes de Almeida e Luiz Marinho, traz importante argumentação que traduz o mecanismo de subsídio adotado:
A edição do Decreto nº. 5.986, de 15 de dezembro de 2006, autorizando nova contratação de recursos junto ao FGTS e aumentando os limites a serem utilizados na aquisição de imóveis no âmbito do PAR, representa, potencialmente, a finalização da capacidade da estrutura financeira montada, em gerar subsídios necessários à continuidade do Programa. De fato, os recursos não retornáveis foram aportados em 1999 e desde então, a estruturação financeira gerou margem que permitiu suportar os custos do Programa, com horizonte de contratação a se encerrar neste primeiro semestre de 2007. (Carta da minuta da Medida Provisória nº. 350, de 22/01/2007).
Como mencionado anteriormente, o PAR veio se mantendo pelos aportes do FGTS e o subsídio inicial se manteve estanque, o cenário descrito em 2003 e que já previa a extinção do PAR não foi alterado em 2007. Ou seja, nenhum real de subsídio foi acrescentado ao Programa além daquele estabelecido inicialmente, o que nos induz ao entendimento de que igual cenário estava instalado já em 2003 e mesmo assim o PAR não foi extinto. Salvo por razões que ainda permanecem obscuras, a eminência da extinção do PAR neste momento, a ponto de provocar mudanças diminuindo o prazo de aquisição pelo arrendatário, por si só não justifica a extinção do Programa, assim como não se justificou desde 2003.
No entanto, a argumentação seguinte contida no mesmo documento dá pistas de que o PAR gera mais ônus do que aqueles pertinentes à construção ou referente à sua implantação como um todo expondo que:
No modelo vigente, o estoque das cerca de 240 mil unidades, se de um lado produzem o acesso à moradia digna, por outro, gera o ônus da manutenção e conservação, pelo prazo contratual do arrendamento residencial, que atualmente é de 15 anos, findo o qual o arrendatário exerce a opção de compra. (Carta da minuta da Medida Provisória nº. 350, de 22/01/2007).
Sem dúvida o ônus da manutenção é fator preocupante para os empreendimentos do PAR, visto que os empreendimentos entregues em 2002 têm em 2007, passados 5 anos, o fim do prazo que assegura a manutenção dos imóveis prevista por lei por parte da construtora e quando então, em tese, a proprietária do imóvel – a CAIXA na qualidade de gestora do FAR e proprietária dos imóveis arrendados – deveria arcar com as despesas relacionadas à manutenção.
Permitir a aquisição antecipada do imóvel arrendado para cinco anos, como prevê a MP 350, supostamente inicia o desmonte desta armadilha embora insira novas questões, mais uma vez, com conseqüências não previstas, ao propor a desimobilização do FAR seja por meio da alienação direta dos imóveis adquiridos ou por meio da antecipação da opção de compra dos imóveis arrendados, possibilitando:
[...] o fortalecimento do Programa, mediante a desoneração dos recursos destinados ao custeio das despesas futuras, redirecionando esses valores para a alavancagem de novas operações, o que permitirá a continuidade do Programa, ampliando o universo de famílias atendidas. (Carta da minuta da Medida Provisória nº. 350, de 22/01/2007).
As propostas contidas na MP 350 são confirmadas e transformadas em Lei nº. 11.474, de 15 de maio de 2007, que não só antecipa a aquisição dos imóveis arrendados, mas também faculta a alienação dos imóveis adquiridos no âmbito do Programa sem prévio arrendamento36.
36 Ver Lei nº 11.474, de 15 de maio de 2007. Disponível em:
1.9. Habitação de locação social na França: o modelo francês inspira o modelo de arrendamento