Historicamente a carência de moradias constitui um grave problema com que se defrontam os governos federal, estaduais e municipais. Entre a camada de renda mais baixa da população a situação é crítica e atinge não só a população das metrópoles, mas também os centros de pequeno e médio porte. As chamadas áreas urbanas desfavorecidas, constituídas de áreas degradadas marcam a paisagem urbana
brasileira, revelando uma crise habitacional que, como vimos, começa no início do século passado, perpassa o período marcado pelo avanço do processo de urbanização e chega aos dias atuais.
Para refletir sobre a motivação da reorganização do FGTS nas operações de financiamento habitacional e situar a política habitacional adotada a partir do Governo FHC, em que também se instituiu o Programa de Arrendamento Residencial, é preciso retomar, ainda que de forma sucinta, o contexto histórico-político em que se fixaram.
A partir da extinção do BNH, em 1986, os problemas da habitação popular foram ainda mais agravados devido ao crescimento das favelas, cortiços e com a autoconstrução em loteamentos populares implantados na periferia das cidades, quase sempre irregulares e com destacada ausência de infra- estrutura, que se configuram como alternativas adotadas pela população de menor renda à margem dos programas habitacionais adotados como forma de acesso à moradia. O quadro retrata que, tanto a atuação do BNH, inserido no Sistema Financeiro de Habitação por intermédio das Companhias de Habitação (COHAB), como os demais programas de financiamento de moradias populares, que o sucedeu, não respondiam à forte demanda por parte das famílias de baixa renda.
Ao longo dos tempos, os programas de financiamento da casa própria estiveram longe de atender aos anseios da população e ao crescente déficit habitacional das cidades brasileiras, uma vez que a questão habitacional flutua entre a política social com a intenção de garantir o direito à habitação assegurado pela Constituição Federal de 1988, e entre os interesses mercadológicos que qualificam a habitação como produto regido pelo mercado, com vistas ao retorno financeiro que possa garantir tanto a sustentabilidade dos programas como a lucratividade dos empreendedores.
Carolina Pozzi Castro aponta um momento específico em que o conflito se acentua quando escreve:
O governo Sarney e seus sucessores Collor e Itamar Franco, não concretizam uma reformulação do SFH após a desarticulação institucional que se seguiu a extinção do BNH. Apesar dos esforços de organização da sociedade civil pela definição de novo conjunto de políticas para o setor habitacional a distribuição de funções do BNH entre diversas instâncias decisórias quanto ao planejamento, gestão e execução das políticas fragmentou responsabilidade, mesmo que os recursos financeiros continuassem centralizados, agora na CEF. A incorporação das atividades do BNH à CEF deixou a questão habitacional sem uma instituição financeira de vocação social, na qual o financiamento habitacional não fosse tratado segundo os princípios institucionais de um banco comercial. (CASTRO, 1999, p. 44)
O Governo Sarney (1985-1990) foi instalado no período conhecido como “Nova República”, sob uma grave conjuntura política e econômica, de índices inflacionários elevados e persistentes no crescimento. A política econômica era frequentemente revista e modificada, contudo não fixava resultados. A inflação era recorrente a despeito dos diversos planos implementados, como o “Plano Cruzado”, em fevereiro de 1986 e o “Plano Bresser”, em julho de 1989. É nesta conjuntura política e econômica que ocorre a extinção do BNH.
A política habitacional adotada nos primeiros anos da “Nova República” não produziu grandes diferenças da política adotada anteriormente pelos governos militares, segundo Maricato (1987), não se promoveu qualquer rompimento decisivo com a dinâmica de influência dos lobbies no setor imobiliário. Permanecendo a prática recorrente do endividamento das COHAB, das companhias de saneamento e dos próprios estados e municípios, tendo em suas defesas prefeitos e governadores a pressionar pela indução de alocação de mais recursos, defesa esta potencializada pelos interesses do capital, representado pela força do lobby das grandes empresas e entidades de representação das empreiteiras de obras do setor público.
Desde o período de atuação do BNH, renegociações para consolidação dos débitos em atraso da entidade interessada ou dos estados e municípios eram comuns e se faziam sob o pretexto de retomada dos pagamentos. Com a renegociação efetuada, incorporavam-se ao saldo devedor os juros e demais encargos, além das parcelas vencidas e não pagas, caracterizando a regularização da entidade devedora, permitindo-se o aporte de novos recursos. A operação de renegociação pautava-se na argumentação de que a suspensão das políticas de habitação e de saneamento básico desencadearia expressivo acréscimo da taxa de desemprego causado pelo arrefecimento do setor da construção civil.
Em consonância com estas práticas, vê-se nas últimas décadas o constante uso político partidário quando se trata de política habitacional, na qual predominam algumas características como o autoritarismo, o patrimonialismo e o clientelismo, permanecendo uma situação já identificada por Maricato (1987), quando descrevia o agravamento da crise habitacional na década de 1980.
Contudo, para Bonduki, o período entre 1986 e 1995, portanto procedente à extinção do BNH, se afirma como um momento rico, em que se debateram alternativas ao modelo imposto a partir de 1964, de como enfrentar o problema habitacional brasileiro de uma forma menos ortodoxa do que se fez no período do BNH, como observa Bonduki:
Nos anos 80, as críticas à ação do governo federal na área da habitação e os diferentes aspectos do modelo central-desenvolvimentista aguçaram-se junto com a oposição ao
regime autoritário. Na imprensa, universidades, organizações e movimentos comunitários, entidades profissionais etc. surgiram propostas alternativas de políticas urbanas habitacionais, por vezes encampadas em programas de governo de administração mais progressistas. Em oposição ao modelo “central- desenvolvimentista” [grifo do autor] ganhou ênfase a defesa do desenvolvimento sustentável, baseado na participação comunitária e no respeito ao meio ambiente, buscando romper a idéia de crescimento e progresso a qualquer custo, que predomina desde o período getulista. (BONDUKI, 1998, p. 321)
As administrações municipais progressistas em parceria com a sociedade organizada preenchem a lacuna desse período de poucos resultados e enfrenta a crise da moradia com alternativas que resultam dos debates e do crescimento da luta dos movimentos por moradia. Era essa a conjuntura quando o Programa de Mutirão em Autogestão começou a ser formulado em 1989, durante a administração Luiza Erundina (1989-1992).
Desenvolvido e implementado pela Superintendência de Habitação Popular (Habi) da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de São Paulo, órgão responsável pela formulação e implementação do Plano de Habitação de Interesse Social do município, o Programa de Mutirão em Autogestão caracteriza uma postura nova, baseada no financiamento direto às associações de moradia, que pretendia se tornar uma referência num processo de renovação da Política Nacional de Habitação.
As novas propostas de enfrentamento da questão habitacional na cidade de São Paulo definem diretrizes, princípios e programas baseados na articulação entre política habitacional e política urbana, no rompimento de soluções uniformes e de segregação urbana, na participação popular, na parceria com a comunidade organizada, na autogestão ou co-gestão, regularização fundiária, critérios sociais de financiamento, enfim, vários pressupostos que visam enfrentar os mais diferentes aspectos da carência de moradia em São Paulo.
Diversas administrações do país, como o governo do Estado de São Paulo, prefeituras das cidades como Diadema, Ipatinga (MG), Porta Alegre, Santo André, Betim e Santos, são citadas por Bonduki (1998) como sendo as experiências relevantes, entre outras, que desenvolvem programas semelhantes com bons resultados, estimulando a formação de cooperativas habitacionais com o objetivo de desenvolver projetos baseados na autogestão.
O quadro que descreve Bonduki (1998) é retrato fiel de que a extinção do BNH deixa uma lacuna na provisão de moradia que à revelia das críticas ao modelo, foi responsável pela relevante produção de habitação, senão pelo aspecto qualitativo, ao menos pelos resultados quantitativos.
No período subseqüente à extinção do BNH, a dispersão da política pública habitacional e de saneamento, caracterizada pela fragmentação de suas atribuições repartidas entre a Caixa Econômica Federal (CAIXA), o Banco Central (BACEN) e o Conselho Monetário Nacional (CMN), assume características como as observadas por Lorenzetti:
A incorporação a um banco de captação, e não de fomento, posiciona o foco de ação governamental nos aspectos financeiros da questão, insistindo num modelo centralizador e calcado em recursos onerosos, que se revelou, afinal, inapto para prover habitações populares, alvo original e principal do sistema. (LORENZETTI, 2001, p. 19)
A inaptidão é parte dos fatores determinantes para a criação de programas habitacionais pouco aderentes, em um período caracterizado por programas de curta duração em que esteve presente a herança da recessão econômica geradora da diminuição do número de financiamentos, ao mesmo tempo em que as políticas de contenção salarial reduzem a capacidade de pagamento dos mutuários, com conseqüências vistas pela alta taxa de inadimplência dos financiamentos.
Somam-se a isso, as sucessivas desarticulações no campo decisório orientador da política praticada pelo Sistema Financeiro de Habitação (SFH), marcado por período de instabilidade, face à recorrente substituição de Ministérios responsáveis pela política habitacional. Até sua extinção, o BNH estava vinculado ao Ministério do Interior, que em 1985 é substituído pelo Ministério do Desenvolvimento Urbano (MDU); em 1986, extinto o BNH, o MDU passa por ajustes e, em 1987, é transformado no Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano (MHU). No ano seguinte o MHU transforma-se no Ministério da Habitação e Bem-Estar Social (MHBES), extinto em 1989 e devolvendo por breve tempo a política de habitação para o Ministério do Interior.
No início do Governo Collor, em 1990, foi criado o Ministério da Ação Social (MAS), renomeado mais tarde como Ministério do Bem-Estar Social (MBES), onde passou a funcionar a Secretaria Nacional de Habitação. O governo FHC extingue o MBES para criar em 1995 a Secretaria de Política Urbana (SEPURB), subordinada ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), ganhando estrutura própria no segundo governo FHC ao ser convertida na Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República (SEDU/PR).
Visualizando este cenário de recorrente troca do comando e conseqüentemente da desorganização política em que as questões habitacionais e urbanas foram relegadas, transparece a dificuldade que tem como conseqüência a ausência da fixação de uma política pública nacional articulada e coesa com os
governos municipais e estaduais, que pudesse dar conta da problemática, justificando o estado letárgico da provisão de habitação popular deste período, constatado por Eduardo Fagnani:
Em suma, essas medidas representam a desestruturação da capacidade de intervenção do Estado no setor de habitação e saneamento. Seguiu-se um período marcado pelo entorpecimento desses sistemas, paralisia no processo decisório, não- enfrentamento dos problemas crônicos, superposição institucional, duplicidade de ações e definhamento da capacidade de o governo intervir nos processos. (FAGNANI, 2006, p. 16).
Até este momento, tratamos dos pontos nodais da problemática da política pública habitacional desde a extinção do BNH até o início do governo Collor e é nesta conjuntura política, econômica e social que se reorganiza o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), importante fundo fomentador dos financiamentos dos programas habitacionais.
No último ano de seu mandato, em 1989, o governo Sarney institui ato legislativo16, estabelecendo
novas bases da estrutura de gestão do FGTS, centralizando na CAIXA a gestão das contas vinculadas ao FGTS e significando um aumento imediato da disponibilidade de recursos, permitindo estabelecer uma revisão ampla da situação do SFH.
A reorganização do FGTS reposiciona o Conselho Curador do FGTS (CCFGTS) como principal responsável pelo estabelecimento de diretrizes e programas com alocação dos recursos do FGTS, alinhado com a política de desenvolvimento urbano estabelecido pelo governo federal.
Na transição do governo Sarney-Collor (final de 1989, início de 1990), sob o pretexto de uma transição democrática e transparente, algumas práticas foram antecipadas em ações desenvolvidas por grupos aliados ao presidente eleito, configurando uma situação sem precedentes, com a aprovação de financiamentos em um volume de quantidade jamais visto, iniciada pelo fato conhecido por “dezembrada”, como explica Antonio Triana Filho:
Um dos legados desse período pré-governo, em fins de 1989, ficou conhecido entre os técnicos da área de habitação da CEF (e também entre empresários do setor imobiliário) como “a dezembrada”. Explica-se: os recursos do FGTS para financiamentos obedecem a regime de orçamento anual – os limites para contratação de operações nos setores de habitação, saneamento básico e infra-estrutura urbana (Lei nº. 8.036/90, art. 6º, inciso III) são fixados no Orçamento Anual e no Plano de
Metas e Contratações do FGTS. A excessiva concentração de operações no mês de dezembro de 1989, como forma de maximizar as contratações antes da “virada” do ano, é o fato que ficou conhecido como “dezembrada” [grifo do autor]. (TRIANA FILHO, 2006, p. 89)
Passada a “dezembrada”, o curto período do governo Collor (1990-1992) prosseguiu com a prática de dispor de recursos para financiamento habitacional muito acima das disponibilidades do FGTS, comprometendo severamente o equilíbrio das operações até que o CCFGTS, em 1992, determinou a suspensão, por tempo indeterminado, da concessão de novos empréstimos, até que o patrimônio do fundo fosse recomposto. O tempo da suspensão de financiamentos de novas operações perdurou até 1995, quando então o CCFGTS estabeleceu regras mais rígidas para as novas contratações.
É no período do governo Collor que importantes alterações são abarcadas na estrutura de gestão do FGTS, tendo o CCFGTS a responsabilidade de fixar regras e critérios para a aplicação de recursos financeiros e de estabelecer os parâmetros gerais para a formulação do Orçamento Plurianual do FGTS, para o período 1990-1994, “cujos parâmetros permanecem vigentes, ainda em 2005, no conjunto dos critérios que moldam a formulação dos orçamentos e planos de contratações e metas físicas do FGTS”, conforme observa Triana Filho (2006, p. 90), que descreve a consistência de tais parâmetros:
Essas resoluções do Conselho Curador do FGTS estabeleceram, primeiro, a distribuição de recursos por área de aplicação, sendo 60% para a habitação, 30% para saneamento e 10% para infra-estrutura urbana. Segundo, houve também a definição de critérios por unidade da Federação, mediante ponderações a partir da arrecadação do FGTS e da população urbana e considerando o déficit habitacional. Terceiro, as taxas de juros foram diferenciadas para os empréstimos na área de saneamento básico e infra-estrutura urbana; as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (exceto Distrito Federal) e o estado do Espírito Santo poderiam tomar empréstimos a uma taxa de juros anual de 6%, enquanto as regiões Sul e Sudeste (menos o Espírito Santo) e o Distrito Federal, a uma taxa anual de 12%. (TRIANA FILHO, 2006, p. 90).
O Plano de Ação Imediata para a Habitação (PAI-H) com recursos do FGTS, iniciado no primeiro ano do governo Collor, previa o atendimento de 245 mil famílias em 180 dias e estava baseado em três linhas de financiamento: Programa de Moradias Populares, Programa de Lotes Urbanizados e Cesta Básica, e Programa de Ação Municipal para Habitação Popular.
O Programa de Saneamento para Núcleos Urbanos (PRONURB) e o Programa de Saneamento para População de Baixa Renda (PROSANEAR), com recursos do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), foram criados na intenção de prover a deficiência de infra-estrutura de saneamento para as habitações da população de baixa renda.
Entretanto, diante das pretensiosas metas do governo Collor, o que de fato marca o período são os atrasos de obras com os recursos do FGTS, o quadro predominante em muitos casos é a paralisação das obras, consequentemente a degradação de muitos empreendimentos, deteriorados pelo abandono da parte já executada e dentre os construídos, muitos totalmente invadidos pela população que percebe a ociosidade das unidades parcialmente ou totalmente construídas. Mesmo os empreendimentos com unidades habitacionais totalmente concluídas, ainda assim a comercialização era problemática, pois sobre o seu preço de venda recaíam além do alto custo da produção, as despesas de recuperação e manutenção, elevando o preço de mercado para além do que lhe conferiam imóveis semelhantes. Tais empreendimentos ficaram conhecidos como “empreendimentos-problema” com “prejuízos financeiros contabilizados como perda para o patrimônio do FGTS” e um “prejuízo de imagem, tanto para o Fundo quanto para a CEF e para o próprio governo Federal, incalculáveis”. (TRIANA FILHO, 2006, p. 92).
Após a suspensão das novas operações de financiamento com recursos do FGTS, o que se percebeu foi um esforço para resgatar a credibilidade das operações, no sentido de concluir e comercializar as obras em execução e criar condições para a retomada dos financiamentos habitacionais para o segmento de renda constituído, principalmente, pela classe média.
No plano Federal, entre 1995 e 1998, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso observa- se a criação de programas voltados para o financiamento direto ao mutuário final, ao contrário do que ocorria anteriormente, quando o financiamento estava voltado para a produção de grandes conjuntos habitacionais, em processos centralizados de gestão.
O governo FHC pautou suas intervenções na área habitacional em estudo elaborado pela Fundação João Pinheiro (FJP) para a Secretaria de Política Urbana (SEPURB), publicado em 1995 com base em dados da PNAD de 1990 e do Censo de 1991.
O estudo apontou um déficit total de cerca de 5 milhões de novas moradias, referindo-se aos domicílios improvisados, rústicos, ou àqueles em que ocorre a coabitação familiar, compondo o déficit quantitativo, ou seja, aquele cujo enfrentamento depende de programas de construção de novas moradias.17
17 LORENZETTI (2001), ao analisar o déficit quantitativo de moradias segundo os dados da FJP, destaca que 75% do déficit
O estudo da FJP considerou também 8,8 milhões de habitações como inadequadas sob o ponto de vista da carência ou insuficiência de infra-estrutura básica, constituindo o chamado déficit qualitativo. Neste caso, definem-se como totalmente inadequados ou carentes de infra-estrutura os domicílios urbanos duráveis, excluindo-se os domicílios rústicos e improvisados e aqueles situados em áreas rurais. O critério estabelecido pode até ser questionável sob o ponto de vista de “que a aceitação de padrões diferenciados de qualidade em função da renda pode levar uma estratificação da cidadania”, como observa Lorenzetti (2001, p. 9), contudo os resultados novamente se confirmam, estabelecendo que o déficit qualitativo, assim como o quantitativo, também está concentrado nas camadas de renda mais baixas, sendo que:
Cerca de 76% dos domicílios considerados inadequados por carência de infra- estrutura básica e 54% dos inadequados por insuficiência são habitados por famílias com renda mensal de até 5 salários mínimos. No que tange à distribuição espacial, as regiões Nordeste e Sudeste, mais uma vez, respondem juntas pela maioria do déficit encontrado (aproximadamente 80% dos casos de carência e 52% dos casos de insuficiência). (LORENZETTI, 2001, p. 9)
Ao determinar a renda familiar como variável importante a ser considerada na composição do déficit, o estudo da FJP confirma a predominância do déficit entre as camadas de renda mais baixas da população, o que torna indiscutível a responsabilidade do Estado na solução da problemática habitacional especialmente para a população de renda familiar até 5 salários mínimos.
Neste sentido a primeira gestão de FHC (1995-1998) propõe a reformulação da política habitacional, criando a Secretaria de Política Urbana (SEPURB), vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), tornando-se responsável pela formulação, coordenação e implementação de política urbana habitacional e de saneamento em escala nacional, sendo que:
A linha básica de atuação preconizada para a SEPURB consiste, em tese, na descentralização da execução de programas específicos nas áreas de habitação, saneamento e infra-estrutura para estados e municípios, ficando a União com funções normativas e reguladoras, que podem ser exercidas via processo legislativo convencional, por meio da edição de medidas provisórias ou, ainda, mediante portarias e instruções normativas da própria SEPURB. (LORENZETTI, 2001, p. 19)
Sudeste é significativa a coabitação familiar, associando a situação no Sudeste como conseqüência da dificuldade de acesso à terra urbana cara e ao alto custo do imóvel como fatores indutores da coabitação.
A SEPURB ancorada no documento divulgado em 1996, na II Conferência Mundial dos Assentamentos Humanos - HABITAT II realizada em Istambul, na Turquia, formula a Política Nacional de Habitação (PNH), expondo conceitos, princípios, diretrizes e programas básicos da atuação federal, entre eles a universalização do acesso à moradia como forma de garantir o direito à moradia a todas as pessoas.
No campo das ações, metas e programas, Lorenzetti avalia que o documento da PNH: