Na política pública habitacional nacional o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), o Orçamento Geral da União (OGU), o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) concentram os recursos dos produtos disponíveis, como prefere chamar o Ministério das Cidades ao se referir à modalidade que tipifica os programas, aos quais também prefere chamar de ações.
Os recursos do FGTS são responsáveis pelo aporte financeiro da maioria dos programas habitacionais, constituíndo-se na maior fonte de recursos para o fomento da política habitacional. A composição destes recursos é dada pelo total dos depósitos mensais que os empregadores depositam nas contas abertas na CAIXA em nome dos seus empregados, cuja finalidade é dar suporte financeiro aos trabalhadores, principalmente na hipótese de demissão sem justa causa, mas também em outras situações específicas.
Além da habitação os recursos do FGTS são destinados também para aplicações nas áreas de saneamento e infra-estrutura e constituem-se em recursos onerosos, ou seja, recursos que devem ser retornados o fundo na forma estipulada pelo Conselho Curador do FGTS (CCFGTS).
Os recursos provenientes do OGU são provenientes de dotações orçamentárias da União, destinadas ao fomento das políticas públicas com repasse direto aos poderes públicos estaduais, do Distrito Federal e municipais, sob a forma de recursos não onerosos, ou como preferem alguns técnicos, a fundo perdido, o que certamente remete ao conceito de “dinheiro que não precisa ser devolvido”, ou como preferem os estudiosos da questão habitacional: recursos caracterizados como subsídio25,
significando uma quantia que o Estado arbitra ou subscreve para obras de interesse público.
O FDS destina-se ao financiamento de projetos de investimento de interesse social nas áreas de habitação popular, sendo permitido o financiamento nas áreas de saneamento e infra-estrutura, desde que vinculadas aos programas de habitação, bem como equipamentos comunitários.
O FDS tem por finalidade o financiamento de projetos de iniciativa de pessoas físicas e de empresas ou entidades do setor privado, vedada a concessão de financiamentos a projetos de órgãos da administração direta, autárquica ou fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
25 Definição do Dicionário Aurélio: subsídio (sí) [Do lat. subsidiu.] Substantivo masculino. 1.Contribuição pecuniária ou de
outra ordem que se dá a qualquer empresa ou a particular; auxílio, ajuda: pedir subsídio;cortar subsídios. 2.Quantia que o Estado arbitra ou subscreve para obras de interesse público; subvenção: Foram aumentados este ano os subsídios destinados
ao cinema nacional. 3.Quantia ou auxílio que um Estado concede a outro em virtude de acordos ou convenções. 4.Bras. Vencimentos dos membros do poder legislativo federal, estadual ou municipal. [Cf. subsidio, do v. subsidiar.] ~ V. subsídios.
Municípios ou entidades sob seu controle direto ou indireto. Nos programas vinculados à habitação são recursos não onerosos, provenientes da aquisição compulsória de cotas de sua emissão pelos fundos de aplicação financeira, na forma da regulamentação expedida pelo Banco Central do Brasil; da aquisição voluntária de cotas de sua emissão por pessoas físicas e jurídicas; e do resultado de suas aplicações.26
O FAR é o fundo criado especificamente para o repasse dos recursos onerosos do FGTS e não onerosos provenientes dos programas em extinção como o FAS, FINSOCIAL, FDS e PROTECH.
A Tabela 1 dá maior visibilidade para a modalidade/produto e programa/ação relacionados ao proponente e fonte originária dos recursos das políticas públicas vigentes no âmbito do governo federal.
26 Ver Lei nº 8.677, de 13 de julho de 1993.
Tabela 1 – Relação de programas vigentes e fonte de recursos
MODALIDADES/PRODUTOS PROGRAMA/AÇÃO PROPONENTE FONTE
Construção de unidades habitacionais
Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder Público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa Física FGTS Carta de Crédito Associativo Pessoa Física FGTS Apoio à Produção Pessoa jurídica FGTS
Pro-Moradia Poder Público FGTS
Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Pessoa jurídica FAR Programa Crédito Solidário Pessoa Física FDS Aquisição de unidade habitacional
nova
Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder Público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa Física FGTS Carta de Crédito Associativo Pessoa Física FGTS Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Pessoa jurídica FAR Aquisição de unidade habitacional
usada
Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder Público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa Física FGTS Conclusão, ampliação, reforma ou
melhoria de unidade habitacional
Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de
Assentamentos Precários Poder Público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa Física FGTS Programa Crédito Solidário Pessoa Física FDS Aquisição de material de
construção
Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de
Assentamentos Precários Poder Público OGU Carta de Crédito Individual Pessoa Física FGTS Programa Crédito Solidário Pessoa Física Aquisição de lote urbanizado Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder Público OGU
Carta de Crédito Individual Pessoa Física FGTS Produção de lote urbanizado Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder Público OGU Carta de Crédito Associativo Pessoa Física FGTS Requalificação de imóveis
urbanos
Apoio ao Poder Público para Construção Habitacional Poder Público OGU Carta de Crédito Associativo Pessoa Física FGTS Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Pessoa jurídica FAR Urbanização de assentamentos
precários
Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de
Assentamentos Precários Poder Público OGU Habitar-Brasil/BID Poder Público OGU
Pró-Moradia Poder Público FGTS
Desenvolvimento Habitar-Brasil/BID Poder Público OGU
Pró-Moradia Poder Público FGTS
Legenda: OGU: Orçamento Geral da União. FGTS: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço. FAR: Fundo de Arrendamento Residencial. FDS: Fundo de Desenvolvimento Social. Fonte: Ministério das Cidades. Elaboração própria.
O Ministério das Cidades ao divulgar o balanço de investimentos compreendendo o período de janeiro de 2003 até julho de 2005, visíveis na Tabela 2, informa o total de investimentos em habitação e uma análise inicial torna bastante evidente que os investimentos no âmbito nacional27, provenientes do
FGTS somam R$ 7.700.000.000,00 (sete bilhões e setecentos milhões de reais) e são disparados os de
27 No balanço divulgado pelo Ministério das Cidades também há dados de investimentos por Unidades Federais (Estados e
Distrito Federal), ver Caderno de Investimentos até julho de 2005. Disponível em:
maior expressão e essencialmente aportados no Programa de Carta de Crédito. A soma dos recursos do OGU da ordem de aproximadamente R$ 2.100.000.000,00 (dois bilhões e cem milhões de reais) torna-se pífia diante do volume dos recursos do FGTS e é superada em pouco pelos recursos do FAR, que investiram no PAR R$ 2.300.000.000,00 (dois bilhões e trezentos milhões de reais) no mesmo período.
Se por um lado evidencia que a maior parte dos investimentos é proveniente de recursos do FGTS, portanto recursos onerosos, pressupondo um fraco desempenho de investimentos sob a forma de subsídio, por outro revela que somente o PAR teve dotação equivalente a todo investimento realizado pelo OGU.
Tabela 2 – Investimentos em habitação e fonte de recursos – Período: janeiro/2003 a junho/2005.
Fonte de recursos Investimentos (em
Reais)
Investimentos (em Reais)
Recursos do OGU - Programas não especificados 349,9 milhões
Recursos do OGU - Programas Habitar - Brasil/BID
761,2 milhões Urbanização de Assentamentos Subnormais 761,2 milhões
Recursos do OGU - Programa de Subsídio à Hab. Interesse Social 1,0 bilhão
Recursos do FGTS:
7,7 bilhões Pró Moradia 334,0 milhões
Programa Carta de Crédito 7,4 milhões
Recursos do FAR - Programa de Arrendamento Residencial 2,3 bilhões
Total de Investimentos em Habitação no Período 12,2 bilhões
Elaboração própria. Fonte: Ministério das Cidades.
Para 2007, na esteira do Programa de Aceleração Crescente (PAC) anunciado oficialmente pelo governo em 22 de janeiro de 2007, estão previstos investimentos de R$ 27.500.000.000,00 (vinte e sete bilhões e quinhentos milhões de reais), sendo R$ 9.800.000.000,00 (nove bilhões e oitocentos milhões de reais)28 de fundos geridos pelo Governo, como o FGTS, FDS, FAR e FAT (R$ 8,8 bilhões repassados
por meio de empréstimos para pessoas físicas e R$ 1 bilhão para o setor público), R$ 2.600.000.000,00 (dois bilhões e seiscentos milhões de reais) do OGU, R$ 10.500.000.000,00 (dez bilhões e quinhentos milhões de reais) da caderneta de poupança, com recursos operados pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), incluindo Caixa Econômica Federal, e R$ 4.600.000.000,00 (quatro bilhões e seiscentos milhões de reais) aplicados por meio da contrapartida de pessoas físicas e governos contemplados com crédito para moradia.
28 Alguns informativos do Governo Federal referem-se a um valor de R$ 9.600.000.000,00 (nove bilhões e seiscentos milhões
de reais) para os fundos geridos pelo Governo e outros fazem referência a um total de R$ 9.800.000.000,00 (nove bilhões e oitocentos milhões de reais). Adotamos este segundo valor porque somados aos demais totalizam a previsão de investimentos de R$ 27.500.000.000,00 (vinte e sete bilhões e quinhentos milhões de reais).
Para os próximos três anos, R$ 78.800.000.000,00 (setenta e oito bilhões e oitocentos milhões de reais) devem ser investidos sendo R$ 26.700.000.000,00 (vinte e seis bilhões e setecentos milhões de reais) dos fundos, R$ 7.500.000.000,00 (sete bilhões e quinhentos milhões de reais) do OGU, R$ 31.500.000.000,00 (trinta e um bilhões e quinhentos milhões de reais) do SBPE e R$ 13.100.000.000,00 (treze bilhões e cem milhões de reais) das pessoas físicas, estados e municípios tomadores de empréstimo. No total, entre 2007 e 2010, serão R$ 106.300.000.000,00 (cento e seis bilhões e trezentos milhões de reais) destinados para a construção de casas, aquisição de terrenos, reforma de imóveis, aquisição de material de construção, e urbanização de favelas e assentamentos precários. Deste total, R$ 55.900.000.000,00 (cinqüenta e cinco bilhões e novecentos milhões de reais)29 visam atender as famílias que recebem até cinco salários mínimos, faixa de renda na qual estão
concentrados 93% do déficit habitacional do País, estimado em 7.900.000.000 (sete milhões e novecentos mil) de moradias30.
Do total de recursos previstos para habitação, houve um aumento real dos recursos do OGU, chegando à ordem de R$ 2.600.000.000,00 (dois bilhões e seiscentos milhões por ano), e totalizando R$ 10.100.000.000,00 (dez bilhões e cem milhões de reais) em 4 anos. Em que pese a importância do volume de recursos previstos, é fundamental destacar que o montante dos recursos não onerosos são considerados insuficientes na avaliação dos setores envolvidos na discussão do déficit habitacional31,
indicando a necessidade de ampliação dos recursos e subsídios destinados à população de menor renda, maioria absoluta do déficit habitacional brasileiro. Além disso, é preciso garantir que os recursos para habitação popular sejam alocados no Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) 32, de
forma que sua aplicação seja feita com os pressupostos do controle social, acompanhada pelas organizações populares, fortalecendo as cooperativas e associações habitacionais.
São recorrentes os alertas de que é preciso levar em consideração que o desenvolvimento sustentável de um programa habitacional de larga escala poderá aproximar-se do êxito se forem
29 Valores divulgados pelo Governo Federal. Disponível em: http://www.brasil.gov.br/noticias/em_questao/.questao/eq476.>
Acesso em: 18/06/2007.
30 Estimativa anunciada pelo Governo Federal.
31 Entre eles os órgãos e instituições que integram o Fórum Nacional de Reforma Urbana. Ver a relação de instituições
disponível em: < http://www.forumreformaurbana.org.br/_reforma/pagina.php?id=730>. Acesso em: 18/06/2007.
32 O FNHIS é uma conquista recente de movimentos sociais e entidades da sociedade civil no Brasil. A lei que criou o Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), para articular as políticas da área de moradia nas três esferas da federação, e o Fundo, que reserva recursos para habitações voltadas à população de baixa renda, foi sancionada pelo presidente Lula em junho de 2005. No entanto, essa vitória histórica da luta pela moradia, resultado de um projeto de iniciativa popular que tramitou no Congresso Nacional durante 13 anos, ainda precisa ser consolidada para enfrentar o déficit habitacional.
ampliados os investimentos em regularização fundiária e em assessoria técnica e se a política habitacional estiver apoiada em uma contínua e sistemática política de subsídios.