Legislação Municipal

A legislação municipal nos seus diversos instrumentos legais para a administração pública é fundamental no desenvolvimento do Município para o planejamento da arrecadação, investimentos e gastos públicos. Em suma, é o instrumento básico da gestão pública.

A partir da Constituição Federal de 1988, quando se concedeu aos Municípios uma maior autonomia governamental aliada a um incremento na sua parcela da arrecadação tributária, lhes foram também atribuídas responsabilidades legais adicionais. Além de receberem mais recursos financeiros oriundos de um crescente processo de descentralização federal e estadual, os municípios brasileiros tiveram como contrapartida um aumento das suas obrigações com relação aos seus cidadões. Este aumento da responsabilidade se deu, principalmente, nas áreas da educação e saúde (IBGE, 2003, p. 39).

Os principais instrumentos legais que compõem a legislação municipal e que são exigidos pela Constituição Federal de 1988, com exceção do Plano de Governo, são:

Lei Orgânica do Município: basicamente é um conjunto de leis básicas que estabelecem a estrutura e a organização municipal. Em suma, funciona como uma espécie de constituição municipal. Em 2001, apenas 0,6% dos municípios brasileiros não tinha Lei Orgânica, em sua maioria municípios com até 5 mil habitantes. Entre os municípios com mais de 20 mil habitantes, somente três informaram não dispor deste instrumento legal (IBGE, 2003, p. 40).

Plano Plurianual de Investimentos – PPA: O plano é importante para posterior elaboração da LDO e da LOA, tendo em vista que elas devem seguir os objetivos estabelecidos no Plano. Com duração de 4 anos, o PPA é elaborado no primeiro ano de mandato do Prefeito, que vigorará a partir do segundo ano de seu mandato até o primeiro ano do mandato subseqüente. Segundo dados levantados pelo IBGE com informações prestadas pelas Prefeituras, 92% das Prefeituras tinham Plano Plurianual de Investimentos em 2001 (IBGE, 2003, p. 41).

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO: é o instrumento legal e obrigatório para administração dos recursos disponíveis no orçamento municipal. Baseada no Plano Plurianual de Investimentos é o instrumento que auxilia a elaboração da Lei de Orçamento Anual e trata das questões orçamentárias de forma geral. Segundo

pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC, 96,4% dos municípios brasileiros dispunham da LDO em 2001 (IBGE, 2003, p. 41).

Lei de Orçamento Anual – LOA: além de ser obrigatória, segue as diretrizes da LDO e do PPA. A LOA deve ser elaborada anualmente para aplicação no ano subseqüente, onde discrimina as receitas e despesas que são previstas para o ano seguinte, orientando o Município a utilizar os recursos financeiros. Em 2001, cerca de 6,4% do total de Municípios Brasileiros ainda não possuíam Lei de Orçamento Anual, embora seja um instrumento legal obrigatório (IBGE, 2003, p. 43).

Plano de Governo: tem como objetivo traçar as principais diretrizes de atuação do prefeito ao longo de um mandato de 4 anos na administração do município. Dos instrumentos legais acima mencionados, o Plano de Governo é o único dispositivo legal não obrigatório. Em 2001, em torno de 45,8% dos municípios brasileiros declararam dispor de um Plano de Governo. Conforme o gráfico abaixo, que utiliza o porte populacional do municípios, observa-se que a ausência de Plano de Governo é mais comum nos municípios com até 20 mil habitantes. “Entre os municípios com mais de 500 mil habitantes, 81,3% dispõem de Plano de Governo, possivelmente por sua importância para o planejamento nos grandes centros urbanos” (IBGE, 2003, p. 44).

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais, 2001, apud IBGE, 2003, p. 45.

Figura 6: Existência de Plano de Governo, segundo classes de tamanho da população dos municípios – 2001.

Plano Diretor: exigido pela Constituição Federal de 1988, no seu artigo 182 e 183 e pelo Estatuto da Cidade, aprovado por lei municipal é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana e obrigatório para cidades com

mais de 20 mil habitantes, com vistas ao desenvolvimento ordenado da cidade em todas as dimensões e em todo o território do Município, devendo ser revista, pelo menos, a cada dez anos. O objetivo do Plano Diretor é fazer cumprir a função social da propriedade urbana para assegurar qualidade de vida, justiça social e o desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no Estatuto da Cidade, para o atendimento das necessidades dos indivíduos da sociedade. Os princípios constitucionais (BRASIL, Câmara dos Deputados, 2001, p. 44) fundamentais norteadores do Plano Diretor são:

da função social da propriedade; do desenvolvimento sustentável; das funções sociais da cidade; da igualdade e da justiça social; da participação popular.

O gráfico abaixo apresenta a proporção de Municípios que possuem Plano Diretor, com base nas grandes regiões do território brasileiro:

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais, 2001, apud IBGE, 2003, p. 50.

Figura 7: Proporção de municípios com Plano Diretor, segundo as grandes regiões – 2001

O gráfico abaixo apresenta a proporção de Municípios que possuem Plano Diretor, em cada Estado Brasileiro:

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informações Básicas Municipais, 2001, apud IBGE, 2003, p. 50.

Figura 8: Proporção de municípios com Plano Diretor, segundo as Unidades da Federação – 2001

O Plano Diretor deve estar em consonância com as políticas estaduais e federais, que estabelecem as diretrizes gerais para as políticas urbanas e rurais em todas as dimensões, seja nos instrumentos para efetivar a função social da propriedade urbana, na forma de parcelamento do solo e a garantia da implantação da infra- estrutura mínima, na observância da preservação de áreas de risco ambiental, na proteção das bacias hidrográficas, entre outros.

As diretrizes gerais da política urbana estabelecidas no Estatuto da Cidade como normas gerais de direito urbanístico são, em especial para os Municípios, as normas balizadoras e indutoras da aplicação dos instrumentos de política urbana regulamentados na lei. O Poder Público somente estará respeitando o Estatuto da Cidade, quando os instrumentos previstos forem aplicados com a finalidade de atender as diretrizes gerais previstas na lei. A aplicação pelos Municípios do Plano Diretor, da operação urbana consorciada, do direito de preempção, da outorga onerosa do direito de construir, tem que atender às diretrizes como a de combater a especulação imobiliária, da gestão democrática da cidade, da implementação do direito a cidades sustentáveis, da promoção da regularização urbanização e regularização fundiária das áreas urbanas ocupadas pela população de baixa renda (BRASIL, Câmara dos Deputados, 2001, p.31).

RAQUEL ROLNIK (1999, p. 13 e 14), comenta sobre o objetivo da legalidade urbana e suas implicações sociais:

Mais além do que definir formas de apropriação do espaço permitidas ou proibidas, mais do que efetivamente regular a produção da cidade, a legislação urbana age como marco delimitador de fronteiras de poder. A lei organiza, classifica e coleciona territórios urbanos, conferindo significados e gerando noções de civilidade e cidadania diretamente correspondentes ao modo de vida e à micropolítica familiar dos grupos que estiveram mais envolvidos em sua formulação. Funciona portanto, como referente cultural fortíssimo na cidade, mesmo quando não é capaz de determinar sua forma final.