O enfrentamento global da corrupção Por que agora?

De acordo com António Manuel de Almeida COSTA, foi a partir do século XIX que a tutela do indivíduo frente aos atos lesivos praticados pela administração pública ganhou corpo, chegando inclusive a tratamento legislativo mais detalhado. Inclua-se aí, por óbvio, a criminalização da corrupção.123

Muito embora tenha sido assim, não deixa de causar espécie a circunstância de que a corrupção, haja vista não ser um fenômeno social novo (pelo contrário, muito antigo), tenha recebido maior atenção da comunidade internacional nas últimas décadas124_{, a ponto de LOPES utilizar} a expressão <<o transvase da corrupção>> para definir que a concepção meramente criminal da corrupção teria sido ultrapassada “pela emergência de

um discurso jurídico-político do fenômeno corrupção.”125 A explicação disso é,

pois, necessária.

Como exposto, é a partir da década de 1970 que se pode falar em um movimento internacional contra a corrupção126, dando azo à construção de diversos documentos normativos da mais variada ordem, tais

120 _{SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. La corrupción y los problemas del control de las}

administraciones públicas. In: La corrupción política. Madrid: Alianza Editorial, 1997. p. 195.

121 _{Cf. MARTINS, Rui Cunha. A hora dos cadáveres adiados. Corrupção, expectativa e}

processo penal. São Paulo: Atlas, 2013. p. 21.

122 _{Cf. VIRGOLINI, Julio. Las determinaciones políticas de la corrupción y de la exclusión}

social y sus consecuencias sobre la legitimidad del derecho. In: Delincuencia económica y corrupción. David Baigun e Nicolas Garcia Rivas (diretores). Buenos Aires: Ediar, 2006. p. 89.

123 _{COSTA, António Manuel de Almeida. Sobre o crime ..., p. 19.} 124 _{ACOSTA, Alberto. Prólogo ..., p. 16.}

125 _{LOPES, José Mouraz. O espectro da corrupção. Coimbra: Almedina, 2011. p. 27.} 126 _{GONZÁLEZ, Joaquín. La corrupción ..., p. 48}

como legislações, acordos, tratados internacionais e outros. Pode-se afirmar que a sociedade mundial teria chegado a um consenso sobre a necessidade de efetivo combate à corrupção, ou seja, de uma insurreição pública simultânea no combate a corrupção.127 _{Evidentemente que existem outras} questões sociais patológicas que também recebem especial discussão e tratamento normativo, a exemplo do tráfico de entorpecentes, da segurança pública, da lavagem de dinheiro e do terrorismo. Tudo isso não retira a certeza de que a corrupção ocupa especial destaque como um dos grandes temas de compreensão para um satisfatório enfrentamento político (normativo) e social.128

Sem adentrar nas consequências propriamente ditas da corrupção, objeto de item específico infra, assevere-se apenas um fato notório e pontual que salienta a relevância da corrupção no cenário mundial bem como contribui para a insurreição pública há pouco mencionada. Trata- se da contratação pública (e da corrupção sobre ela incidente), haja vista ser a “actuación administrativa de mayor relevancia económica en el mundo”.129 Se a importância financeira da contratação pública é flagrante, de outro canto a corrupção incidente sobre ela (deixando de lado a corrupção que incide em tantos outros atos da administração pública e na iniciativa privada) representa aquilo que CASTRO CUENCA denominou de <<delito perfecto>>, eis que “la corrupción en la contratación pública permite enmascarar una disposición patrimonial bajo la fachada de una obra pública que realmente existe, aunque no se haya realizado con todas las pautas contempladas en el contrato

público, lo cual dificulta la tipificación de esta conducta.”130

À partida, pode-se definir como fator preponderante ao desvelar da corrupção aquilo que se pode chamar de crise de legitimação da política global. Isso porque “a proporção de poder entre os líderes e a população tem

127 _{GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. A globalização da corrupção. In: A}

corrupção e a economia global. Kimberly Ann Elliott (organizadora). Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002. p. 27.

128 _{RODRÍGUEZ GARCÍA, Nicolás. La necesaria flexibilización del concepto de soberanía en}

pro del control judicial de la corrupción. In: La corrupción en un mundo globalizado: análisis interdisciplinar. Nicolás Rodríguez Garcia e Eduardo A. Fabián Caparrós (coordenadores). Salamanca: Ratio Legis, 2004. p. 241.

129 _{CASTRO CUENCA, Carlos Guillermo. La corrupción …, p. 21.} 130 _{CASTRO CUENCA, Carlos Guillermo. La corrupción …, p. 22.}

mudado, e continua a mudar, em favor de uma governança transparente e

democrática.”131 A sociedade da informação possui atualmente meios para

forçar os governantes a vir a público e fornecer informações que muitas vezes, não fossem os meios de comunicação remodelados a partir do avanço tecnológico, poderiam passar desapercebidas, muito embora sejam de interesse público da população. Há, evidentemente, maior possibilidade e maior interesse na cobrança das atitudes tomadas pelo corpo político, por empresários e pelos funcionários públicos.132

Outro fator capaz de descortinar a corrupção e ainda amealhar argumentos ao seu combate foi o final da Guerra Fria e, por conseguinte, o encerramento da divisão do mundo em dois blocos de pensamento político e econômico bem distintos. A considerar que os Estados Unidos da América e seus aliados viam como perigosa a possibilidade que outros países passassem a comungar dos ideais soviéticos, passaram aqueles a apoiar movimentos políticos de direita ao mesmo tempo em que pouca importância deram à corrupção trazida com estes, a exemplo do que ocorreu em países como Peru, Haiti, Indonésia e inclusive no Brasil.133

Ante a alteração de dois grandes blocos econômicos para uma economia global, “há uma crescente conscientização de que segurança e estabilidade dependem não apenas de forças aéreas, de exércitos e de aparatos bélicos nacionais, mas também de uma série de fatores econômicos

e políticos que interagem.”134 _{A globalização incidente nos séculos XX e XI é}

fator básico para pôr à vista a corrupção, além de funcionar como uma das causas que a fomentam.

131 _{GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. A globalização ..., p. 29.}

132 _{Cf. GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. A globalização ..., p. 29;}

COCKCROFT, Lawrence. Global corruption. Money, power, ethics in the modern world. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2012. p. 104.

133 _{COCKCROFT, Lawrence. Global ..., p. 103. No mesmo sentido GLYNN, KOBRIN, NAÍM}

ao mencionarem ser “inegável que o fim da Guerra Fria catalisou esse processo. Um exemplo flagrante disso é a Itália (o berço da insurreição anticorrupção da década de 1990), onde o medo do comunismo por muito tempo afiançou a tolerância pública de níveis sabidamente altos de corrupção.” GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. A globalização ..., p. 30.

Sim, ainda que pareça contraditório, a globalização suporta esta dupla finalidade135_{, ou seja, atua como matriz explicativa do motivo pelo qual} se discute de maneira muito mais frequente o tema da corrupção bem como atua como causa preponderante à sua expansão prática.136 _{Na primeira} vertente (sobre a conscientização e percepção da corrupção), a globalização – precipuamente econômica137 – revela que a estabilidade e segurança de determinado país podem sofrer consequências a partir de fatos relacionados à corrupção originados em outro país138_{. No mesmo sentido, a existência de} um sistema financeiro interligado associado ao número de alianças de cooperação econômica que pode ser atingido de maneira nefasta a partir de práticas corruptas, o que realça a importância da corrupção no cenário internacional.139

Tomada a corrupção como tema de importância global, alterou- se o paradigma. De questão relegada a segundo plano, a corrupção passou a ser entendida como empecilho ao crescimento140 _{e assim considerada pelos}

135 _{GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. A globalização ..., p. 31. A}

respeito destaca GRACIA MARTÍN que a corrupção política bem como de funcionários públicos emerge como um típico exemplo de criminalidade globalizada. GRACIA MARTÍN, Luis. El derecho penal ante la globalización económica. In: El derecho penal económico y empresarial ante los desafíos de la sociedad mundial del riesgo. José Ramon Serrano- Piedecasas e Eduardo Demetrio Crespo. Madrid: Colex, 2010. p. 75.

136 _{Neste sentido vide BENITO SÁNCHEZ, Demelsa. El delito de corrupción en las}

transacciones comerciales internacionales. Salamanca: Iustel, 2012. p. 32 a 34; GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. A globalização …, p. 35. Costumeiro exemplo citado pela doutrina a respeito da interrelação entre corrupção e globalização é o caso que envolveu a empresa de aviação americana denominada Lockheed Corporation e o pagamento de suborno a funcionários públicos de países como Japão. A respeito vide LÓPEZ, Juana; ALONSO, José Antonio. Respuestas normativas a escala internacional. In: Corrupción, Cohesión Social y Desarrollo. El caso de Iberoamérica. José Antonio Alonso y Carlos Mulas-Granados (diretores). Madrid: FCE, 2011, p. 76; BENITO SÁNCHEZ, Demelsa. El delito …, p. 23.

137 _{Cf. MERCADO PACHECO, Pedro. Estado y globalización: ¿crisis o redefinición del}

espacio político estatal? In: Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, número 09, 2005. p. 128.

138 _{GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. In: A corrupção e a economia}

global. Kimberly Ann Elliott (organizadora). Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002. p. 31. O exemplo dados pelos autores é o índice de corrupção em países da América Latina e o crime de narcotráfico nos Estados Unidos da América. Op. cit. p. 31.

139 _{GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. In: A corrupção e a economia}

global. Kimberly Ann Elliott (organizadora). Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002. p. 35. Assim também RODRÍGUEZ GARCÍA, Nicolás. La necesaria …, p. 242.

organismos internacionais141 como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização para a Cooperação do Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional (FMI), a Organização dos Estados Americanos (OEA), a Polícia Internacional (INTERPOL), a agência Transparência Internacional (TI - criada por ex-executivos do Banco Mundial) e o Fórum Econômico Mundial, entre outros. Este novo paradigma fez com que diversas somas de dinheiro, na forma de subvenções, fossem aplicadas em políticas de governança, reforma de sistemas judiciais e policiais, além de auditorias para órgãos legislativos.142 _{Evidentemente que desta forma de} compreender e enfrentar a corrupção advieram inúmeros tratados e regulamentações internacionais, os quais serão expostos devidamente abaixo (item 1.3.4.), demonstrativos que são de uma remodelação do quadro institucional até então em vigor em 1990 e nas décadas antecedentes.143

Como exemplo deste novo “momento” mundial, tem-se as Ilhas Seychelles e o ocorrido no ano de 1995. Uma vez promulgada a Lei do Desenvolvimento Econômico, norma que teria o condão de oferecer imunidade de natureza criminal aos estrangeiros que alocassem investimentos acima de US$ 10 milhões, a reação da comunidade internacional foi imediata, de modo que “a Comissão Européia, a OCDE, a Secretaria da “Commonwealth” (Comunidade Britânica), o Departamento de Estado dos Estados Unidos, os ministros das relações exteriores da França e da Grã-Bretanha, a INTERPOL e a Força-Tarefa de Ação Financeira denunciaram essa lei, exigiram a revisão dela e ameaçam impor-lhe

sanções.”144

Podem ser apontadas circunstâncias adicionais à atualidade como o debate e o enfrentamento da corrupção. Perfeitamente admissível

141 _{GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. In: A corrupção e a economia}

global. Kimberly Ann Elliott (organizadora). Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2002. p. 28.

142 _{COCKCROFT, Lawrence. Global ..., p. 110.} 143 _{COCKCROFT, Lawrence. Global ..., p. 114.}

144 _{GLYNN, Patrick; KOBRIN, Stephen J. e NAÍM, Moisés. A globalização ..., p. 53 e 54. E}

concluem os autores: “Em primeiro lugar: a globalização alterou drasticamente as feições da corrupção. Segundo: mesmo que mudanças recentes tenham aberto novos caminhos para a corrupção, em contrapartida elas criaram também condições que propiciam oportunidades nunca antes vistas para a contenção e até para a redução dela. Terceiro: já que a corrupção se tornou um problema inerentemente global, os governos que agirem isoladamente só poderão obter pequenas conquistas.” A globalização ..., p. 54.

mencionar que o tratamento da corrupção em sede internacional trazia uma função absolutamente delicada do ponto de vista político, eis que o contexto mundial favorecia o entendimento de que as intromissões de organismos estatais em assuntos domésticos poderiam transparecer como ingerências indevidas ou ainda em atitudes neocolonistas.145 _{Alterado o contexto mundial,} como visto acima, a tarefa se tornou menos árdua e, assim, mais factível.

Ademais, em países de pequeno desenvolvimento econômico e social, a corrupção soava como necessária e benéfica frente ao elevado caráter burocrático-administrativo de tais países. Em outras palavras: há quem entendia (o que posteriormente ficou demonstrado ser um equívoco) ser a corrupção (em especial o pagamento de subornos) um expediente aceitável em prol do crescimento econômico daqueles países.146

Alguns imputam a atualidade das discussões em torno da corrupção à independência judicial ou ainda à mídia. Defensor da independência judicial como fator revelador da corrupção então encoberta, Perfecto ANDRÉS IBÁÑEZ utiliza o exemplo italiano, mais precisamente a extração do Poder judicial do jugo do Poder executivo, incluindo-se aí também a independência do Ministério Público.147 _{Já José Maria SIMONETTI} associa – ao menos em terras argentinas – o debate atual sobre a corrupção ao papel desempenhado pela mídia148, eis que ela teria passado a ocupar um vazio deixado por demais atores sociais e, assim, passado a expressar as demandas da sociedade.

145 _{ALONSO, José Antonio; GARCIMARTÍN, Carlos. Causas ... …, p. 43.} 146 _{ALONSO, José Antonio; GARCIMARTÍN, Carlos. Causas ... …, p. 43.}

147 _{ANDRÉS IBÁÑEZ, Perfecto. Corrupción: necesidad, posibilidades y límites de la}

respuesta judicial. In: Poder, Derecho y Corrupción. México, 2003. p. 196. Ainda digno de nota: “(...) una de las circunstancias que hacen posible la articulación de una respuesta de cierto calado a aquellas formas degradadas de la actividad pública radica en la existencia de una instancia de fiscalización desde la legalidad dotada de cierto grado de independencia, como es la judicial.” Op. cit., p. 197. Já HASSEMER inclui a independência do Ministério Público como um dos fatores que denomina de prevenção técnica, que significa uma maneira de diminuir a corrupção sem o apelo ao direito penal, mas sim a efetivos instrumentos técnico-organizativos. HASSEMER, Winfried. Posibilidades jurídicas, policiales y administrativas de una lucha más eficaz contra la corrupción. In: Pena y Estado, Corrupción, Buenos Aires, número 1, año 1, 1995. p. 152.

148 _{SIMONETTI, José María. Notas …, p. 167-169. De acordo com a afirmação de}

SIMONETTI, mas sem conferir à mídia o papel de principal protagonista, vide COCKCROFT, Lawrence. Global ..., 104.

Como asseverado acima, certamente este não é o fator preponderante, mas sem dúvida auxilia a resposta sobre a indagação sobre a atualidade da corrupção como um tema social de tamanha relevância como se apresenta nos dias de hoje, ou melhor, nas duas últimas décadas.

No que toca propriamente ao Brasil, a (re)democratização ocupa especial destaque a partir do seguinte silogismo. Se um dos pressupostos da democratização é a transparência dos atos realizados pelo poder público, conferindo ao cidadão o direito de eleger seus governantes, fiscalizá-los e também participar da gestão da res publica, evidenciado está que o regime em vigor no Brasil a partir de 1988 favoreça o descortinar da corrupção, podendo trazer inclusive a percepção de que há mais atos de corrupção do que outrora. Vêm a propósito as palavras de Juarez GUIMARÃES:

“Em primeiro lugar, há a noção de que a corrupção dos políticos e no Estado é cada vez maior no Brasil. Esta noção baseia-se, de fato, em uma meia verdade: a percepção da corrupção é maior quando ela é mais combatida e exposta, não significando necessariamente que seja maior ou crescente. Uma situação de corrupção generalizada que não vem a público, por exemplo, em uma ditadura militar, pode ser percebida pela população como pouco corrupta. De modo inverso, um governo que estabeleça um trabalho sistemático de combate à corrupção enraizada historicamente nas várias estruturas do Estado pode ser percebido automaticamente como mais corrupto.”149

Do ponto de vista estritamente jurídico-penal a corrupção gravita, com contornos específicos, em torno daquilo que se entende por Direito penal econômico150 e divide o seu referencial teórico principal: <<a tutela de bens jurídicos coletivos>>.151 _{Isso se deduz tanto nas figuras clássicas de} corrupção (cohecho, bribery), como nas mais novas tipologias acerca da matéria, tais como a corrupção privada e a corrupção de funcionários públicos estrangeiros, tanto na legislação brasileira quanto na internacional. Pode-se

149 _{GUIMARÃES, Juarez. Sociedade civil e corrupção: crítica à razão liberal. In: Corrupção e}

sistema político no Brasil. Leonardo Avritzer e Fernando Filgueiras (orgs.). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2011. p. 90.

150 _{A respeito da definição de direito penal econômico vide SILVEIRA, Renato de Mello}

Jorge. Direito penal econômico como direito penal de perigo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006; BALDAN, Édson Luís. Fundamentos do direito penal econômico. Curitiba: Juruá Editora, 2012; SCHMIDT, Andrei Zenkner. A delimitação do direito penal econômico a partir do objeto do ilícito. In: Direito penal econômico: Crimes financeiros e correlatos. Celso Sanchez Vilardi, Flávia Rahal Bresser Pereira, Theodomiro Dias Neto (coordenadores). São Paulo: Saraiva, 2011. p. 19 a 77.

151 _{Vide, por todos, MARTINÉZ-BUJÁN PÉREZ, Carlos. Derecho penal económico. Parte}

dizer, portanto, que a corrupção lato sensu integra, parafraseando Luis GRACIA MARTIN, o “novo” direito penal moderno, quanto mais se este autor considera o Direito penal econômico (e ambiental) como a manifestação mais destacada desta nova e atual vertente do jus puniendi estatal.152 _{Dessarte, a} resposta ao “por que agora a corrupção” encontra-se, em termos de Direito penal, na atualidade dos desafios dogmáticos, político-criminais e criminológicos congregados em aspectos da mais variada ordem.