fundamentais em que se assenta o federalismo e está baseada em dois elementos essenciais: a existência de governo próprio e a posse de competência exclusiva.95
Consoante José Afonso da Silva, autonomia “é a capacidade de agir dentro de círculo preestabelecido (...). É, pois, poder limitado e circunscrito e é nisso que se verifica o equilíbrio da federação (...).”96
Para Raul Machado Horta, é “a revelação de capacidade para expedir as normas que organizam, preenchem e desenvolvem o ordenamento jurídico dos entes públicos.”97 Acrescenta o Autor que tais normas variam na qualidade,
quantidade e hierarquia, podendo ser, materialmente, normas estatutárias, legislativas, constitucionais, segundo o que dispor a estrutura e peculiaridades da ordem jurídica.98
A autonomia configura-se em princípio basilar do federalismo consistente em dotar a entidade jurídica central – União – e as periféricas – Estados, Distrito Federal e Municípios - da capacidade de auto-organização, de autogoverno, de autolegislação e auto-administração.
Nesse sentido, a Carta Magna dispõe que os Estados organizam e se regem pelas Constituições e leis que adotarem, descrevendo a forma de como poderão se autogovernar, elegendo os membros do Executivo, do Legislativo e compor o Judiciário (artigos 25 e 28).
Segundo Alexandre de Moraes, a auto-organização os Estados devem respeitar os princípios constitucionais sensíveis, princípios federais extensíveis e princípios constitucionais estabelecidos. Explica o Autor:
95 José Afonso da SILVA, Curso de Direito..., op. cit., 484. 96 Idem.
97 Op. cit., p. 374. 98 Idem.
Os princípios constitucionais sensíveis99 são assim denominados, pois a sua inobservância pelos Estados-membros no exercício de suas competências legislativas, administrativa ou tributárias, pode acarretar a sanção politicamente mais grave existente em um Estado Federal, a intervenção na autonomia política. Estão previstos no art. 34, VII, da Constituição Federal:
• forma republicana, sistema representativo e regime democrático; • direitos da pessoa humana;
• autonomia municipal;
• prestação de contas da administração, direita e indireta;
• aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. Os princípios federais extensíveis são as normas centrais comuns à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, portanto, de observância obrigatória no poder de organização do Estado.
Por fim, os princípios constitucionais estabelecidos consistem em determinadas normas que se encontram espalhadas pelo texto da constituição, e, além de organizarem a própria federação, estabelecem preceitos centrais de observância obrigatória ao Estados-membros em sua auto-organização.100 (grifos do autor)
1.6.1 O Distrito Federal na Federação brasileira
O Distrito Federal surgiu no ordenamento jurídico brasileiro como sucedâneo do antigo município neutro, sede da Corte e capital do Império, com a promulgação da Constituição de 1891, donde consolidou-se como Capital da União, conforme o artigo 2º da primeira Carta Magna Republicana.
Assim como os princípios, símbolos e expressões previstos na Constituição Estadunidense – nome do Estado, forma federativa, princípio republicano, forma da Bandeira Nacional – influenciaram a primeira Constituição Republicana brasileira, isto também se sucedeu com relação à escolha da expressão “Distrito Federal” para nominar a Capital Federal. Nesse sentido é a lição de Vítor Fernandes Gonçalves:
Realmente, é inegável que a estrutura original da cidade de Washington influenciou a concepção de várias capitais de países, principalmente no continente americano, estando aí incluída a brasileira. De fato, a preferência terminológica pela expressão Distrito Federal, em relação a município neutro, teve nítida influência norte-americana, não sendo falso afirmar que as origens do Distrito Federal pátrio também possam ser encontradas, ao menos em parte, no Distrito de Colúmbia.101 (sem grifo no original)
Com a promulgação da primeira Constituição Republicana, ficou previsto no parágrafo único do artigo 2º uma área de 14.400 quilômetros quadrados, que seria
99 Anota o autor que a terminologia é de Pontes de Miranda. 100 Op. cit., p. 265.
101 GONÇALVES. Vítor Fernandes. O controle de Constitucionalidade das Leis do Distrito
demarcada no planalto central do país, para nela estabelecer-se a futura Capital Federal.
Após longo lapso de tempo, foi editada a lei nº 1.803 de 08.01.1953, que determinou a realização de estudos definitivos sobre a localização da nova Capital.
Três anos após, a Lei nº 2.874 de 19.09.1956 explicitou a localização definitiva da Capital Federal; criou a NOVACAP, Companhia Urbanizadora Nova Capital; liberou recursos para o início das obras e batizava a nova Capital com o nome de Brasília.
Um ano depois, a Lei nº 3.273 de 01.10.1957 fixou a data de 21.04.1960 para a inauguração da Nova capital e a transferência dos Poderes da República.
Hodiernamente a Capital Federal é a cidade de Brasília, que fica no âmbito territorial do Distrito federal (art. 18, § 1º, CF 88).
Analogamente à natureza jurídica dos Estados e Municípios, o Distrito Federal é uma unidade federativa autônoma ostentando a personalidade jurídica de direito público interno.
Conforme o caput do artigo 32 da Constituição, o Distrito Federal se auto- organizará por meio de lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição.
Possui o Distrito Federal as competências legislativas e tributárias reservadas aos Estado e Municípios, a teor dos artigos 32, § 1º e 147 da CF 88. A capacidade do Distrito Federal de se autogovernar, assim como para as demais Unidades federativas, está prevista nas regras estatuídas no artigo 77 da Constituição Federal. Ali está elencada a previsão de Escolha por parte da população do Governador e Vice-Governador. A escolha se completa com a eleição de Senadores, Deputados Federais e de Deputados para a Câmara Distrital (arts. 32 e 46, CF 88).
1.6.2 O Município na Federação brasileira
Os Municípios, no ordenamento jurídico constitucional pátrio, ao lado da União e dos Estados-membros, são entidades federativas autônomas com
personalidade jurídica de direito público interno.
Vozes autorizadas da doutrina são contrárias ao entendimento de que os Municípios sejam entes federativos, e dentre os argumentos, os de que não participam da representatividade na elaboração da vontade geral – v.g., Senado-, e não são passíveis de intervenção federal.
Nessa corrente encontra-se José Afonso da Silva, conforme se pode observar de seus argumentos:
Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político- constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não se vá, depois, querer criar uma câmara de representantes dos Municípios. Em que muda a federação brasileira com o incluir os Municípios como um de seus componentes? Não muda nada. Passaram os Municípios a ser entidades federativas? Certamente que não, pois não temos uma federação de Municípios. Não é uma união de Municípios que forma a federação. (...) Dizer que a República Federativa do Brasil é formada de união indissolúvel dos Municípios é algo sem sentido, porque, se assim fora, ter-se-ia que admitir que a Constituição está provendo contra uma hipotética secessão municipal. 102
Não obstante o respeitável entendimento do Autor, a doutrina majoritária pátria tende a considerar os Municípios como genuínos integrantes da Federação brasileira, isto porque assim o quis o legislador constituinte.
Com efeito, os principais argumentos a favor dos Municípios são: a uma, que o artigo 1º da CF/88 os coloca topograficamente na condição de integrante da estrutura organizacional federal; a duas, a Carta Magna, na esteira do artigo 34, VII, c, assegurou-lhes autonomia, inclusive com o status de princípio sensível .
Reza o artigo 29 da Constituição que os Municípios reger-se-ão por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nas Constituições Estaduais.
O artigo 30 dispôs sobre as competências Municipais entre as quais se destacam, com predominância, a de legislar sobre assunto de interesse local.
Além disso, compete ao Município suplementar a legislação federal ou a estadual, no que couber, bem como a de instituir, arrecadar tributos de sua competência e aplicar suas rendas.
1.7 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO ESTADO FEDERAL