O governo de interesse privado

A atribuição de status público a grupos de interesse privados é uma das formas principais onde se manifesta a relação de “conveniência mútua” entre esses grupos e o Estado, na esfera corporativista. Nessa relação, ambos – grupos e agências do Estado – têm algo a oferecer e algo a temer. As organizações e grupos de interesse podem dispor da capacidade para conseguir a concordância de seus membros para aceitar a formulação e implementação de determinadas políticas públicas. Ao mesmo tempo, as organizações temem ser objeto de cooptação, isto é, de transformarem-se em receptoras dependentes de favores políticos e agentes passivos das políticas do Estado. Por sua vez, as autoridades estatais têm a capacidade de conceder recompensas e outorgar certo status legal às organizações, “cooptadas” ou não. Porém, elas temem que, agindo dessa forma, possam vir a ser colonizadas pelas organizações que fortaleceram (Schmitter, 1985: 58).

A partir dos acordos que venham a se conformar nessa relação de conveniência mútua num contexto corporativista, Schmitter distingue três modelos de interação entre o Estado e as organizações e grupos de interesse: o “governo privatizado”, o “governo de subordinação” e o “governo de interesse privado” (Schmitter, 1985: 60).

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Para Offe, a formulação de políticas no Estado Moderno parece estar organizada em torno de dois tipos de racionalidade política:

a) O primeiro tipo estaria associado às políticas intervencionistas ativas que procuram a satisfação ótima e abrangente de determinadas demandas efetivas, colocadas por interesses manifestos. Essas políticas seriam principalmente “conjunturais”. Isto é, aquelas que procuram maximizar a adequação das respostas da política aos problemas, da forma como surgem ou aparecem na ordem do dia.

b) O segundo tipo se faz presente quando os que elaboram a política acham difícil conciliar interesses significativos, devido à falta de recursos disponíveis. Nesse caso, pretende-se compensar os resultados que não serão os desejados, com uma preocupação na canalização das demandas, enfatizando o sistema de representação de interesses e os modos de resolução do conflito. Nessa racionalidade, uma boa política não implica necessariamente em satisfazer as demandas, mais em dar-lhes uma forma e canalizá-las de modo a torná-las passíveis de serem satisfeitas. Esta seria a forma que os Estados capitalistas avançados têm construído para dar resposta política às condições da profunda crise econômica e institucional que vivenciam (Offe, 1989: 240).

No modelo de “governo privatizado”36 só uma organização, quase sempre monopolista, coloniza um organismo particular do Estado, fazendo assim uso privado de seus poderes públicos para ditar normas, conceder subsídios, etc. Segundo Alan De Janvry, a luta entre grupos de interesse para ter acesso às políticas públicas acaba levando à cooptação de determinadas instituições públicas e ao fracionamento do Estado, processo que denomina de “balcanização” do setor público e seus serviços. (De Janvry, 1981: 193). Nesse modelo, os grupos se apropriam de instituições públicas com o objetivo principal de obter proveito próprio, e não de se comprometerem com as políticas (Ramalho Jr, 1994: 28).

No pólo oposto, o modelo de “governo de subordinação” encontra-se quando um Estado, geralmente autoritário, cria, coopta ou controla uma organização de interesse e pode, portanto, usá-la para coagir seus líderes ou membros. (Schmitter, 1985: 60). Nesse caso, o estado se apropria ou “estatiza” as organizações privadas, exercendo o seu poder controlador (Ramalho Jr, 1994: 27).

No modelo de “governo de interesse privado”, considerado como a forma mais acabada de neocorporativismo, se manifestaria a autoregulação dos grupos através de organizações privadas, reforçada por uma delegação da autoridade estatal e legitimada pela pretensão de atuar pelo interesse público (Schmitter, 1985: 60). As organizações privadas – em conjunto com o Estado – assumem responsabilidades de elaboração e de execução de políticas públicas para um determinado setor, fazendo uso do seu poder de controle sobre o respectivo grupo, outorgado pelo próprio Estado como também pelos seus próprios membros. Em geral, uma organização representativa de determinada categoria, ao ganhar o status público e participar nas decisões durante a fase de elaboração de uma política, vem posteriormente – com a participação e o controle dos seus próprios membros – a substituir o Estado na fase de execução efetiva da política. O Estado fica assim “liberado” dessa tarefa, mantendo basicamente só a sua função de supervisão (Ramalho Jr, 1994: 25).

Mas essa delegação de funções por parte do Estado não significaria a desvalorização do seu papel. Pelo contrário, no “governo de interesse privado” o papel do Estado é crucial, uma vez que este deveria ser suficientemente autônomo para não ser colonizável pelos interesses

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Segundo Soto, dentro desse padrão de relacionamento é que se pode inserir a definição feita por Cawson (1985) de “clientelismo” como o caso onde as autoridades estatais são fracas, dependem de grupos de interesse para obter informações vitais e concebem sua própria tarefa como servindo aos interesses de seus grupos de clientes (Soto, 1992: 31).

envolvidos e ter suficiente autoridade para impor uma regulação direta, caso as organizações privadas não aceitem orientar suas atuações pelo “interesse público”. E, ao mesmo tempo, o Estado deveria ser suficientemente fraco para reconhecer como altos os custos de impor sua autoridade – poder coercitivo – em organizações que não pode controlar diretamente (Schmitter, 1985: 61).

Uma das principais vantagens funcionais dos “governos de interesse privado”, no âmbito de implementação de programas reguladores por parte do Estado, é o fato de as mesmas associações que negociam os termos da regulação do comportamento dos seus membros serem as encarregadas da responsabilidade da sua execução. O que contribui para legitimar a coordenação hierárquica do Estado37, transformando a regulamentação comportamental num assunto de auto-interesse organizado dos próprios grupos afetados (Streeck e Schmitter, 1985: 27).

Comparando os modelos, denota-se um tipo de inversão na relação entre organizações privadas e o Estado. No modelo de “governo privatizado” ocorre o uso de instituições públicas por organizações privadas. Nesse caso, temos uma “mão única” de interesse. Isto é, a apropriação (ou privatização) de instituições públicas por segmentos privados específicos, visando exclusivamente seus próprios interesses. Já no “governo de interesse privado” temos o uso de organizações privadas como instituições públicas (isto é, por assumirem funções públicas). Por um lado, isso permite às organizações privadas exercer influência na definição de políticas públicas, mas, ao mesmo tempo, as faz assumir também responsabilidade na sua implementação. Ficaria caracterizada assim uma “mão dupla” de interesses, ou conveniência mútua (Ramalho Jr, 1994: 28).