Os antecedentes americanos e europeus dos trabalhos britânicos

O Reino Unido é um dos espaços onde os debates sobre a aplicação da noção de redes de política se têm desenvolvido com maior intensidade. Sobre as origens e as principais influências nesses estudos britânicos apresentam-se divergências entre autores como Jordan (1990) e Rhodes (1990). Jordan ressalta a importância e influência nos estudos dos pesquisadores britânicos dos trabalhos da ciência política americana que tratam do “nível intermediário de governo”, elaborados durante os anos 60 e os 70. Diferentemente, Rhodes considera que a ciência política americana não é a principal influência dos trabalhos britânicos, e apresenta um quadro de contribuições maior, com ênfase nos estudos europeus, ao remeter-se ao uso do conceito de redes não só na ciência política, mas também na sociologia, na psicologia social e na antropologia38 (Rhodes, 1990: 307).

Segundo Jordan, a idéia da rede de política teria surgido nos Estados Unidos nos anos 60 – em especial a partir da obra de autores do “pluralismo de elite” – como crítica ao modelo pluralista de intermediação de grupos de interesse. Com a noção de redes de política fazia-se referência aos contatos regulares entre indivíduos provenientes de grupos de interesse e de administrações governamentais que contribuíam na constituição da base de um governo de nível intermediário (sub-government). Para ele, o estudo da decisão política deveria ser desagregado em subsistemas nos quais interagem os grupos de interesse, os agentes do governo e os parlamentares, e onde efetivamente tomam-se as decisões de rotina num domínio político. O conjunto das decisões, muitas vezes consideradas como menores ou insignificantes, tomadas dentro da cada um dos subsistemas constituiriam a política pública (Jordan, 1990: 320).

Autores americanos como Cater (1964) e Mc Connel (1966) apontam para as relações estreitas entre grupos privilegiados e os governos, ressaltando que os interesses privados implicados nos governos de nível intermediário podem vir a serem dominantes, apoderando- se das agências governamentais (agency capture), isto é, daquelas instituições que deveriam regular suas atividades (Rhodes e Marsh, 1995: 38).

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Rhodes aponta que o conceito tem sido utilizado, em contextos diversos, em diferentes níveis de análise: refere-se às relações interpessoais em nível micro, às relações entre grupos de interesse e ao governo em nível meso, ou a modelos de relação entre o Estado e a sociedade civil em nível macro (Rhodes, 1990: 307)

No início dos anos 70, se difunde a noção – já comentada – de “triângulos de ferro” desenvolvida por Lowi (1969), descrevendo a simbiose e rigidez das estreitas relações entre agências do governo, comissões parlamentares e grupos de interesse. Assim, uma grande parte da política interior norte-americana poderia ser explicada pela existência desses subsistemas políticos setoriais ou governos intermediários e pela ausência de uma real coordenação central.

Porém, na ciência política americana, em finais dos anos 70 e durante os 80, houve críticas às propostas de “governo intermediário”, com uma retomada da proposta pluralista, ressaltando tanto a multiplicação dos grupos de interesse fazendo lobbyng sobre o governo nacional, como a ampla autonomia das instituições executivas norte-americanas. A esse respeito, podem ser destacados os trabalhos de Heclo (1978) e de McFarland (1987).

Heclo admite a existência de “triângulos de ferro”, mas aponta que cada vez mais eles estão sendo substituídos por “redes temáticas” (issue network) amplamente abertas. Isto é, redes de comunicação entre todos os atores interessados na ação política de um domínio determinado, incluindo autoridade de governo, parlamentares, homens de negócios, representantes de grupos de pressão e até universitários e jornalistas (Rhodes e Marsh, 1995:39).

Por sua vez, McFarland – também desde o “pluralismo de elite” – com sua “teoria do poder triádrico” retoma dois princípios básicos do pluralismo, na sua crítica ao caráter fechado e exclusivo dos governos intermediários: por um lado, ressalta a independência potencial do governo frente aos grupos de interesse e, por outro, a existência de alianças – efetivas ou potenciais – fazendo o contra-poder à dominação dos grupos econômicos (Mc Farland, 1987: 135/136). Como já apontado, os “governos intermediários” identificados por Mc Farland estariam fundados sobre uma tríade constituída por uma agência governamental, um grupo de interesse profissional ou de produção e um grupo de interesse público que se lhe opõe (por exemplo, um grupo de consumidores ou um movimento social). Ainda que, ao guardar a idéia de triângulo se reconheça na prática o acesso restrito às tomadas de decisões políticas, a proposta insiste tanto sobre as numerosas forças concorrentes como forma de contrapesar interesses, limitando o domínio dos grupos econômicos, como também sobre a autonomia do governo (Rhodes e Marsh, 1995: 39).

Os trabalhos americanos, em geral, colocam a ênfase sobre o nível micro, analisando as relações pessoais entre os atores-chave mais do que as relações estruturais entre as instituições. Enquanto nos anos 60 e 70 a existência desses “governos intermediários” era vista como uma ameaça à orientação democrática do sistema político, nos 80, ainda que se reconheça a existência de relações estreitas entre atores privados e públicos, essas relações não são consideradas como uma ameaça à democracia (Rhodes e Marsh, 1995: 40). Pelo contrário, são tomadas como uma questão de aprimoramento da eficiência no campo das políticas públicas.

Em sua crítica à ênfase dada por Jordan à influência dos trabalhos americanos sobre as pesquisas de redes no Reino Unido, Rhodes e Marsh apontam que não é possível aplicar diretamente os modelos de “governos intermediários” e de “triângulos de ferro” a países nos quais a legislatura desempenha um papel menor nos processos de decisão política, como é o caso do Reino Unido (Rhodes e Marsh, 1995: 40). Assim, para eles, os trabalhos britânicos (por exemplo, Richardson e Jordan 1979; Rhodes 1981, 1986; Wilks e Wright, 1987 e Rhodes e Marsh, 1995) teriam recebido, principalmente, influências de estudos europeus.

Richardson e Jordan teriam sofrido influências dos trabalhos escandinavos sobre o “pluralismo corporativo” (Heisler, 1979). Porém – e de igual forma que Wilks e Wright – teriam também sido influenciados pelo trabalho de Heclo e Wildavsky (1974) sobre a alta função pública britânica e as tomadas de decisão em torno do “tesouro”, no qual se questiona o mito da unidade da administração central (Rhodes e Marsh, 1995:40).