O PROJETO DE LEI SOBRE TRANSAÇÃO TRIBUTÁRIA

O anteprojeto de lei PL n° 5.082, de 2009, dispõe sobre a transação tributária no âmbito da União, destinando-se à composição de conflito ou terminação de litígio entre a esta e os sujeitos passivos da obrigação tributária, para extinção da obrigação nos termos dos arts. 156, inciso III, e 171 do CTN. Referencia-se aos créditos tributários constituídos por lançamento por homologação ou de ofício.

Nos termos do anteprojeto, a transação tributária seria um ato administrativo discricionário, condicionado o seu aperfeiçoamento e conseqüente extinção do crédito tributário com o “cumprimento integral das obrigações e condições pactuadas nas cláusulas do respectivo termo”.104 A União estaria autorizada a celebrar a transação, nos termos da lei, sempre no interesse público, em juízo de oportunidade e conveniência.

O art. 2º do PL n° 5.082 determina a observência aos princípios do art. 37 da Constituição, princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e ao art. 2º da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a qual regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Deve-se atender também os princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público. Estabelece ainda, o art. 2º da Lei nº 9.784, critérios,

103 _{GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Transação tributária: introdução à justiça fiscal consensual.}

prefácio de Heleno Taveira Torres. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2010, (Coleção Fórum de Direito Tributário), pg. 12.

que deverão ser observados na transação tributária, consignados nos incisos de I a XIII da Lei. São eles:

• atendimento a fins de interesse geral

• vedação de renúncia total ou parcial de poderes ou competências sem autorização legal;

• objetividade no atendimento do interesse público;

• atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

• adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

• garantia dos direitos dos administrados por meio das formalidades essenciais, que lhes assegurem o necessário grau de certeza e segurança;

• garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

• proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;

• impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;

• interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.

Ao sujeito passivo que optar pela transação caberá a prestação de todas as informações que lhe forem solicitadas para esclarecimento dos fatos e solução efetiva dos litígios que sejam objeto de transação, nos termos do parágrafo único do art. 2° da proposta de lei. Aqui o ônus da prova recai sobre o sujeito passivo, que deverá comprovar todas as alegações que venham cosntar da proposta de transação. Caso não chegue a termo a proposta de transação, as informações, ajustes e propostas não serão oponíveis ou exigíveis de uma parte em relação à outra em respeito ao art. 5° da Constituição Federal.

Está prevista a criação da Câmara Geral de Transação e Conciliação da Fazenda Nacional (CGTC). Poderão ser criadas também as Câmaras de Transação e Conciliação (CTC), conforme resolução da CGTC, por ato conjunto do Procurador-Geral da Fazenda Nacional e do Secretário da Receita Federal do Brasil. A CGTC ficaria vinculada à

Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e seria presidida pelo Procurador-Geral da Fazenda Nacional ou por Procurador da Fazenda Nacional por ele indicado, enquanto que as CTC seriam presididas por Procurador da Fazenda Nacional. As competências seriam distintas. Basicamente, caberia à CGTC decidir sobre a implantação progressiva das modalidades de transação e regulamentar, por meio de resoluções a execução da lei de transação, requisitos, forma e parâmetros do procedimento da transação previstos, enquanto que às CTC caberia a execução de todos os atos necessários à aplicação da lei. Os incidentes de divergência entre termos de transação emitidos pela Fazenda Nacional seriam resolvidos pela CGTC.

A idéia da transação tributária leva preliminarmente a um juízo de privilégio aos maus pagadores, entretanto, é previsto no anteprojeto, como requisito à composição do conflito ou à solução do litígio, a verificação das condições do sujeito passivo, quais sejam: “o histórico fiscal, a forma de cumprimento de obrigações tributárias, a adoção de critérios de boa governança e a situação econômica do contribuinte.” 105 São pilares que de acordo com critérios objetivos previamente estipulados em lei, se destinam a afastar do instituto da transação, o administrador inidôneo.

Cabe à CGTC a aprovação da transação que será formalizada por Procuradores da Fazenda Nacional, expressamente designados pelo Procurador-Geral. As partes poderão atuar no processo através de representantes, advogado ou não. Há autorização expressa para transação, conciliação ou desistência pelos representantes judiciais da União, autarquias, fundações e empresas públicas federais, ou pelas pessoas por eles indicados.

Há limites de alçada previamente definidos na proposta de lei para autorização das transações aprovadas pela CGTC. Até o valor de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) são autorizadas por Procuradores da Fazenda Nacional, aos quais tenha sido atribuída esta comet~encia por designação. Acima deste valor há exigência de autorização prévia do Procurador-Geral da Fazenda Nacional, sendo que as transações que superarem o montente de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), exigirão anuência do Ministro de Estado da Fazenda.

A PGFN estabelece valor mínimo para a cobrança judicial de créditos da dívida ativa. Atualmente este valor corresponde a R$20.000,00 (vinte mil reais), conforme estabelecido pela Portaria MF nº 75, de 22 de março de 2012. Como será visto à frente a fixação deste limite atende à recomendação feita pelo IPEA em estudo recente sobre litigiosidade judicial envolvendo créditos da dívida ativa da União. No mesmo comunicado o Instituto recomendou também que fossem tomadas medidas para a cobrança dos créditos abaixo do valor mínimo estipulado para a cobrança judicial, sob pena de estimular o não cumprimento de obrigações tributárias ou não, abaixo deste limite. A proposta de lei de transação tributária, também aplicável, no que couber, aos créditos não-tributários inscritos em dívida ativa da União, conforme art. 60, se destinaria a tratar destes créditos excluídos de cobrança judicial, conforme o §4° do art. 4°. A partir de critérios de transação fixados pela PGFN, ouvida a CGTC, proceder-se-ia à cobrança extrajudicial, na forma prevista em ato do Ministro de Estado da Fazenda e respeitados os critérios do art. 6° da lei que estabelece o limite da transação em função do objeto.

A transação tributária surtirá efeitos apenas entre as partes e sucessores, substitutos processuais, e responsáveis solidários ou subsidiários, entretanto, considerando a sua publicidade como ato administrativo típico, as condições e acordos firmados certamente formarão um conjunto de decisões e interpretações aplicáveis aos demais casos, por similariedade ou por analogia.

Há, na lei uma preocupação com a coerência das decisões a nível da CGTC, ao exigir que a motivação seja congruente com as condições objetivas pertinentes ao caso concreto, e ao possibilitar a vinculação a pareceres, informações, decisões ou propostas anteriores. Este ponto fornece certa segurança ao Administrador Público no uso de seu poder discricionário, e facilita a criação de precedentes de decisão em relação à transação, promovendo o tratamento igualitário entre contribuintes que se encontram em condições similares, conforme art. 47 da Lei Geral de Transação Tributária.

O julgamento da transação por órgão especializado, como previsto no anteprojeto, poderá proporcionar uma uniformização da interpretação das normas tributárias e decisões amparadas de caráter técnico, considerando a aptidão do órgão para lidar com as questões complexas face à legislação tributária.

A transação tributária, segundo a proposta apresentada não pode dispor sobre o valor principal devido decorrente da obrigação tributária de acordo com o inciso I do art. 7°. Nestes termos, conforme expressamente definido no art. 6°, será objeto da transação:

a. multas de mora e de oficio; b. juros de mora;

c. encargos de sucumbência e demais encargos de natureza pecuniária; d. valores oferecidos em garantia;

e. situações em que a interpretação da legislação relativa a obrigações tributárias seja conflituosa ou litigiosa.

Há previsão de exceção à regra que veda a negociação do montante do tributo, o qual poderá sofrer redução no procedimento de transação, em decorrência de interpretação de conceitos indeterminados do direito ou devido à identificação e relevância do fato aplicáveis ao caso concreto, que resultem na redução de parte do crédito tributário, hipótese elencada no §1° do art. 7°. A admissão e a análise da proposição que envolva interpretação de conceito indeterminado do direito caberá à CGTC, como requisito para a conclusão do processo. Ainda assim, o entendimento obtido no processo de transação ficará sujeito à homologação por turma especializada da Câmara Superior de Recursos Fiscais, conforme § 2° do art. 7°. Para alcançar a solução do conflito ou litígio a Fazenda Nacional poderá recorrer às hipóteses do art. 108 do CTN:

Art. 108. Na ausência de disposição expressa, a autoridade competente para aplicar a legislação tributária utilizará sucessivamente, na ordem indicada:

I - a analogia;

II - os princípios gerais de direito tributário; III - os princípios gerais de direito público; IV - a eqüidade.

§ 1º O emprego da analogia não poderá resultar na exigência de tributo não previsto em lei.

§ 2º O emprego da eqüidade não poderá resultar na dispensa do pagamento de tributo devido.

Outro limite para a transação são os requisitos para a redução de sanções relativas a juros de mora e demais acréscimos pecuniários, para as seguintes modalidades de transação: insolvência civil, falência e recuperação judicial ou recuperação tributária.

Tabela 02 – Modalidades de transação, objeto e limites

MODALIDADE DE