Perfil da Execução Fiscal no Âmbito da Justiça Federal

Em estudo recente publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), de 04 de janeiro de 2012,114 a partir do projeto denominado de “Custo Unitário do Processo de Execução Fiscal da União” e conforme metodologia explicitada pelo Instituto, foram apresentados dados importantes para se configuar o perfil da execução fiscal no âmbito da Justiça Federal. Considerou-se no estudo, os processos de execução fiscal com baixa definitiva na Justiça Federal de Primeiro Grau, no ano de 2009.

Constatou-se que pouco mais de 50% dos processos da Justiça Federal se referem à cobrança de tributos pela PGFN, havendo também um percentual significativo (36,4%)

114 _{CUNHA, Alexandre dos Santos et al. Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido pela}

Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Brasilia: Ipea; CNJ, 2012. Disponivel em:

http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/comunicado/120104_comunicadoipea127ppt.pdf. Acesso em: 06 de abril de 2012.

representado pelas ações de titulariedade da Procuradoria Geral Federal, representante de autarquias e fundações públicas federais, conforme demonstrado no Gráfico 04:

Gráfico 04 – Distribuição de processos de execução fiscal, no âmbito da Justiça Federal, segundo o exeqüente

36%

9% 4%

50,3%

Procuradoria Geral da Fazenda Nacional

Procuradoria Geral Fedeeral

Conselhos

Outros

Fonte: IPEA – Comunicados do IPEA n° 27, de 04 de janeiro de 2012

A grande maioria das ações da PGFN se refere a execuções de créditos fiscais de pessoas jurídicas (83,2%), contra o percentual de 16,8% relativo a pessoas físicas. Em relação à matéria, mais da metade (52,1%) se destinam à cobrança de impostos e 37,5% à cobrança de contribuições, de acordo com o Gráfico 05.

Gráfico 05 – Distribuição dos processos de execução fiscal patrocinados pela PGFN, segundo a natureza da cobrança 52,1% 37,5% 0,4% 9,9% 0,1% Imposto Contribuição Conselho Outras Não informado

Fonte: IPEA – Comunicados do IPEA n° 27, de 04 de janeiro de 2012

Um dos obstáculos apontados na execução fiscal é a baixa efetividade da penhora de bens, que ocorre em 15,7% dos casos, e, em apenas um terço deles ocorre a apresentação voluntária de bens pelo devedor. Ainda assim, caso haja sucesso na penhora, a probabilidade de satisfação dos interesses da União é irrisória, pois somente 2,8% dos casos resultam em leilão judicial com ou sem êxito. Do total de processos, somente em 0,3% consegue-se recursos para satisfazer integralmente o crédito no caso de pregão e em 0,4% ocorre a extinção da dívida por adjudicação dos bens.

O valor médio cobrado nas ações movidas pela PGFN, conforme apurado pelo IPEA, é de R$ 26.303,25. Há uma razoável efetividade nas execuções, embora eivadas de obstáculos, cerca de 25,8% dos casos de baixa dos processos ocorre por pagamento integral da dívida. Entretanto, o principal motivo de baixa dos processos decorre da extinção por prescrição ou decadência, cerca de 36,8% dos casos, o que demonstra grave problema na atuação processual da PGFN em execuções fiscais, cujas causas mereceriam estudo à parte. Remanescem ainda, como causa de extinção dos feitos, o cancelamento da inscrição do débito (18,8%) e a remissão (13,0%). O Gráfico 06 demonstra as causas e os respectivos percentuais de baixa de processos de execução fiscal:

Gráfico 06 – Distribuição dos processos de execução fiscal pela PGFN, segundo o motivo da baixa

Fonte: IPEA – Comunicados do IPEA n° 27, de 04 de janeiro de 2012

Um dos fatores de insucesso na cobrança é o tempo. As dívidas antigas são de pouca probabilidade de recebimento. Considerando que 83% se referem a pessoas jurídicas, pior fica o quadro. Muitas empresas inscritas já faliram e não há como executar o crédito. Também em

relação às pessoas físicas, o tempo dificulta encontrar o devedor para efeitos de citação, pois além do problema cadastral de apresentação de endereços inexistentes, é comum, com o tempo, a mudança de endereço e a morte do sujeito passivo.115

Do total de casos de execução fiscal promovidas pela PGFN que terminam com o pagamento, verifica-se que 37,8% realizam o pagamento integral da dívida e 38,8% optam e cumprem o programa de parcelamento da dívida. Interessante registrar que há relativo êxito com os programas de parcelemento, visto que 54,1% daqueles que aderiram, cumprem integralmente as obrigações pactuadas.

Há um baixo índice de apresentação de defesa por parte dos executados. Objeção de preexecutariedade é apresentada por apenas 3,8%. Embargos por apenas 6,5%. Em relação ao exeqüente, somente em 14,7% das sentenças de execução fiscal há interposição de recursos.

Confirmando a assertiva de ser o processo judicial de execução fiscal extremamente demorado e constituir um dos principais entraves ao recebimento dos créditos tributários de competência da Fazenda Nacional, o estudo do IPEA calculou o tempo médio de tramitação de um processo. Estima-se em 3.571 dias, o que corresponde a 9 anos, 9 meses e 16 dias. Gasta-se praticamente 10 anos para se ter êxito em 25,8% dos processos ajuizados. O custo unitário médio apurado foi de R$5.606,67 e o valor médio arrecadado é de R$ 54.783,77.

O valor médio cobrado nas ações movidas pela PGFN é de R$ 26.303,25. Considerando que o valor arrecadado é mais que o dobro da média cobrada, conclui-se que o maior precentual de sucesso da execução recai sobre cobrança de dívidas cujos valores se encontram acima do valor médio executado. Como será visto à frente, o IPEA recomendou a elevação do valor mínimo para a cobrança judicial pela PGFN.

Considerando-se o custo total da ação de execução fiscal e a probabilidade de obter-se êxito na recuperação do crédito, pode-se afirmar que o breaking even point, o ponto a partir do qual é economicamente justificável promover-se judicialmente o executivo fiscal, é de R$ 21.731,45. Ou seja, nas ações de execução fiscal de valor inferior a este, é improvável que a União consiga recuperar um valor igual ou superior ao custo do processamento judicial.116

115 _{PROCURADORIA GERAL DA FAZENDA NACIONAL. Apesar dos programas de parcelamento, dívida}

ativa da União sobe 13,4% em 2011. Disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/noticias/apesar-dos- programas-de-parcelamento-divida-ativa-da-uniao-sobe-13-4-em-2011>. Acesso em: 09 abr. 2012.

116 _{CUNHA, Alexandre dos Santos et al. Custo e tempo do processo de execução fiscal promovido pela}

Foi constatado também no estudo do IPEA o pior desempenho da PGFN quando comparada com os outros exeqüentes, tais como PGF, a Caixa Econômica Federal e os conselhos de fiscalização das profissões liberais, na recuperação de créditos fiscais da União. O custo médio das execuções fiscais em geral é de R$4.368,00, a probabilidade de sucesso é de 33,9% e o breaking even point das ações de execução fiscal em geral é de R$12.885,60. Se a PGFN tivesse alcançado os mesmos índices dos outros exequentes, este seria o valor a partir do qual seria economicamente viável a cobrança dos créditos fiscais sob responsabilidade da Fazenda Nacional. Entretanto, os resultados alcançados pela PGFN demonstram exatamente o contrário. Deve haver uma elevação do piso mínimo para a juizamento das ações de execução fiscal de competência da PGFN de R$10.000,00 para R$20.000,00.

A recomendação do IPEA sobre a elevação do piso mínimo para R$20.000,00 vem com ressalvas. Primeiro esclarece que sendo a citação a principal causa de elevação de custo e da demora na cobrança judicial, não deveria haver desistência, por parte dos procuradores nacionais, de ações cujo valor da causa esteja abaixo do novo piso, mas que tiveram êxito na citação, pois estas são as que têm maior probabilidade de pagamento. Segundo, a adoção do novo piso deve vir acompanhada de uma política de recuperação do crédito sob pena de incursão na sociedade da cultura de não recolhimento dos tributos. E por último, alerta o Instituto sobre a redução de trabalho da ordem de 52% na área de contencioso da PGFN ao longo dos próximos nove anos. Esta força de trabalho poderia ser aproveitada para melhorar a eficiência da atuação da PGFN segundo plano estratégico dotado de metas, monitoramento e avaliação do desempenho das áreas responsáveis pela execução fiscal.117

O estudo do IPEA foi divulgado em 04 de janeiro de 2012 e em 22 de março do mesmo ano, por meio da Portaria MF nº 75, foi alterado o piso mínimo para o patamar recomendado pelo Instituto. Conforme noticiado pela PGFN em 26 de março de 2012, além da alteração do piso, outras medidas foram previstas para enfrentar o problema da baixa efetividade da execução fiscal no âmbito da Procuradoria:

A Portaria ainda permite que seja requerido pelo Procurador da Fazenda Nacional o arquivamento, sem baixa na distribuição, das execuções fiscais já

<http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/comunicado/120104_comunicadoipea127ppt.pdf>. Acesso em: 06 abr. 2012

117

ajuizadas, cujo valor consolidado seja igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), desde que não ocorrida a citação do devedor e não conste nos autos garantia à satisfação dos créditos.

A dívida, entretanto, não será, nesse caso, cancelada, ela permanecerá inscrita na Dívida Ativa da União. O novo limite também vale, a partir de agora, para o ajuizamento de novas ações na Justiça (que até então era de R$ 10.000,00).

O não ajuizamento dos valores até R$ 20.000,00 implica, necessariamente, a adoção de outros meios de cobrança mais econômicos para a realização deste universo de créditos. Conforme prevê a Portaria do Ministro da Fazenda, o Procurador-Geral da Fazenda Nacional poderá autorizar, em sua área de competência, outras formas de cobrança extrajudicial envolvendo créditos de qualquer montante, inscritos em Dívida Ativa da União, especialmente com o fito de assegurar a cobrança dos valores abaixo de R$ 20.000,00. Dentre essas formas alternativas de cobrança, está o protesto extrajudicial da Certidão da Dívida Ativa, cujos estudos estão avançados na PGFN, com implantação prevista para este ano.

A Portaria MF nº 75/2012 determina que serão cancelados os débitos inscritos na DAU quando o valor consolidado remanescente for igual ou inferior a R$ 100,00. Tal procedimento não é novo e já constava na Lei nº 10.522, de 2002. A determinação consta novamente na Portaria MF nº 75/2012 para deixar claro que o cancelamento vale para outros débitos junto à União, além dos tributários.118

Se em termos legais não há óbice à Lei Geral de Transação Tributária, em termos fáticos, urge a sua edição. Pela expressividade dos números, não há aumento de estrutura do Judiciário que resolva a questão. Além disso, o processo de execução é extremament lento, o que certamente é causa de sua ineficácia. Somente com procedimentos mais ágeis, que possam resolver as lides tão logo o crédito seja inscrito em dívida ativa, com a participação do sujeito passivo, o que já denota sua intenção em resolver a questão, é que poderá haver retrocesso no crescimento exponencial da litigância e do estoque da dívida ativa da união de cunho tributário.

118 _{PROCURADORIA GERAL DA FAZENDA NACIONAL. Mudanças no ajuizamento de execuções fiscais}

pela PGFN. Disponível em: <http://www.pgfn.fazenda.gov.br/h_37806_interpgfn_site/noticias/mudancas-no- ajuizamento-de-execucoes-fiscais-pela-pgfn>. Acesso em: 06 abr. 2012.