C ONTEXTO INTERNACIONAL

A preocupação com as zonas costeiras despoletou desde a década de 1960, a atuação de várias instituições a nível internacional, da qual surgiram diversos documentos, entre os quais importa destacar o Coastal Zone Management Act, a Carta Europeia do Litoral, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, o Código de Conduta Europeu para as Zonas Costeiras, a Estratégia Europeia de Gestão Integrada da Zona Costeira e a Diretiva-Quadro «Estratégia Marinha». Refira-se, também, a importância reconhecida à ‘Agenda 21’ como documento orientador para alcançar o desenvolvimento sustentável e, em particular, o seu Capítulo 17 que se dirige, de forma específica, à proteção das zonas costeiras (Pinho, 2003).

Coastal Zone Management Act

Foi, então, nos anos 60 e 70 que se iniciou o desenvolvimento de instrumentos de planeamento e gestão costeira. Os Estados Unidos da América foram os pioneiros nesta temática, tendo sido aprovado, em 1972, o Coastal Zone Management Act (CZMA), que criou um quadro legal para cooperação voluntária entre o governo federal e os estados litorais. Neste documento foram identificados dez objetivos para a gestão do litoral desse país, a saber: proteção de recursos naturais; gestão do desenvolvimento litoral; consideração de prioridades para usos dependentes do litoral; acesso público às costas para fins recreativos; ajuda no desenvolvimento de áreas urbanas e portos; coordenação e simplificação de procedimentos; consulta e coordenação com organismos federais; participação pública e governamental local na elaboração e tomada de decisões; apoio a um planeamento integrado, à conservação e à gestão dos recursos marinhos; e estudos e desenvolvimento de planos com o intuito de minimizar os efeitos adversos do assoreamento e da subida do nível do mar.

Inicialmente, os programas de planeamento e gestão costeira eram elaborados em resposta a situações emergentes e urgentes. À medida que os programas litorais se tornaram mais estabelecidos foram evoluindo gradualmente numa combinação de programas reativos e pró-ativos durante os anos oitenta.

Da experiência mais avançada deste país, foi possível perceber-se a necessidade de combinar perspetivas presentes e futuras, isto é, de tentar resolver problemas atuais prevenindo, simultaneamente, novos problemas.

Verifica-se já, nesta fase inicial, uma preocupação de grande abrangência face à problemática do risco costeiro, que continua a vingar nas zonas costeiras, bem como com a participação da população na gestão do território costeiro.

Carta Europeia do Litoral

Em 1980 foi, então, adotada a Carta Europeia do Litoral pelo Comité Permanente das Regiões Periféricas Marítimas, com o objetivo de coordenar esforços nacionais, regionais e locais no sentido de proteger e valorizar o litoral europeu, conciliando desenvolvimento e proteção. Passada uma década, e dado o agravamento da situação do litoral verificado nesse período, este documento foi integrado no âmbito da União Europeia com alguns ajustamentos. Como grandes objetivos para as zonas costeiras, esta carta apresentou os seguintes: desenvolver uma economia litoral competitiva e seletiva; proteger e valorizar a originalidade de cada zona costeira; organizar o espaço costeiro; gerir o espaço costeiro; prevenir os riscos; controlar o turismo; informar; desenvolver a investigação científica; harmonizar o Direito Europeu; e desenvolver a cooperação transfronteiriça. Como objetivos específicos, entre outros também considerados importantes, destacam-se: a elaboração de planos de ordenamento, tendo em conta as características da área, as particularidades da população e a garantia do livre acesso do público à costa; o desenvolvimento de uma política fundiária global que possa permitir o controlo público dos solos; e a regulamentação da urbanização, em particular em zonas onde se verifique o recuo da linha de costa, denotando-se uma preocupação com a prevenção de acidentes por risco de erosão.

Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar

A Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982 (que entrou em vigor, em Portugal, apenas no final do ano de 1997), surgiu com o objetivo de solucionar as questões relativas ao direito do mar, promovendo o uso pacífico dos mares e oceanos, bem como a utilização equitativa, conservação e proteção dos seus recursos, visando também o fortalecimento da paz, da segurança, da cooperação e das relações de amizade entre todas as nações. Não se referindo de forma específica à zona terrestre costeira, uma vez que há uma maior ênfase no uso do espaço oceânico, não deixa de ser relevante pela estreita relação que existe entre ambos os espaços referidos, nos quais qualquer ação ocorrida num deles influencia naturalmente o estado do outro.

Conferência do Rio

Decorrente da Conferência do Rio (1992), organizada pelas Nações Unidas, foi assinada, por 170 países, a Agenda 21. Este documento foi elaborado para orientar os vários países a alcançar um desenvolvimento sustentável, através da concretização dos seguintes objetivos gerais: revitalização do crescimento com critérios sustentáveis; vida sustentável para todos; desenvolvimento dos núcleos de população; utilização eficiente dos recursos; gestão e uso responsável dos recursos regionais e globais; gestão de produtos químicos e de resíduos. “Em termos genéricos, poder-se-ia dizer que

todas as actividades humanas sobre o ambiente são contempladas neste documento. As suas implicações (diretas ou indiretas) sobre o planeamento territorial, por exemplo, são diversas, destacando-se a referência à necessidade de estratégias e de planos para os diferentes níveis e sectores de intervenção, em detrimento do livre funcionamento das «forças de mercado», da necessidade de promover sistemas de planeamento e gestão do território que previnam as crescentes pressões de uso do solo e consequente degradação, que assegurem que o desenvolvimento seja feito sob formas ambiental e socialmente aceitáveis e que garantam o acesso à terra dos grupos mais desfavorecidos (WCED, 1987).” (Fidélis, 2001, p.41-42).

No âmbito deste documento, importa destacar o Capítulo 17 que se dirige, de forma específica, à proteção dos oceanos, de todos os mares, incluindo os mares fechados e semifechados, e à proteção das zonas costeiras e dos respetivos recursos vivos. Para alcançar a proteção e o desenvolvimento sustentável destas zonas exige-se, neste documento, que os Estados Costeiros cumpram os seus direitos e obrigações no âmbito das seguintes áreas programáticas: gestão integrada e desenvolvimento sustentável de zonas costeiras; proteção do ambiente marinho; utilização e conservação sustentáveis de recursos marinhos vivos sob jurisdição nacional; análise das incertezas críticas para a gestão do ambiente marinho e das alterações climáticas; intensificação da cooperação e coordenação internacional e regional; e desenvolvimento sustentável de pequenas ilhas. Destacam-se, como objetivos específicos, entre outros, o desenvolvimento de políticas de ordenamento territorial e marítimo, a gestão integrada dos recursos costeiros e marinhos, o desenvolvimento de planos e programas de desenvolvimento sustentável, a identificação das zonas críticas, relativamente a erosão, processos físicos, conflitos e prioridades de gestão, a elaboração de planos de emergência para catástrofes naturais, incluindo possíveis efeitos das alterações climáticas e da subida do nível do mar, a conservação e recuperação dos habitats críticos alterados, e a elaboração de programas de educação pública, sensibilização e informação. Também a Agenda 21 reflete a importância da identificação e da prevenção situações de risco perante a erosão e os efeitos das alterações climáticas, bem como da preparação das populações para a ocorrência de desastres, da sua consciencialização e informação.

Demonstração 96-3 de CZ

Já com um caráter muito específico, a União Europeia elaborou um documento, em meados da década de 1990 (Demonstração 96-3 de CZ, Novembro/96), com o objetivo de dar um contributo para a compreensão dos conceitos de gestão integrada das zonas costeiras, no seguimento de duas resoluções do Conselho, de 1992 e de 1994, com vista à elaboração de uma estratégia comunitária de gestão integrada da zona costeira. No âmbito desse documento foram definidos os oito princípios necessários para garantir uma gestão integrada (CE, 1999), a saber:

perspetiva holística alargada (temática e geográfica);

perspetiva a longo prazo;

gestão adaptativa durante um processo gradual;

reflexo sobre a especificidade local;

trabalho com processos naturais;

planeamento participativo;

apoio e envolvimento de todas as entidades administrativas competentes; e

utilização integrada dos diversos instrumentos, nomeadamente de gestão, jurídicos, económicos, entre outros.

Código de Conduta Europeu para as Zonas Costeiras

Em 1999 foi divulgado o Código de Conduta Europeu para as Zonas Costeiras, desenvolvido no âmbito da Estratégia Pan-Europeia para a Diversidade Biológica e Paisagística (parte integrante da implementação da Convenção da Diversidade Biológica, acordada na Conferência do Rio), como contributo para a implementação de uma das suas ações temáticas – ecossistemas costeiros e marinhos. Este documento adotou os princípios da referida estratégia, adaptando-os ao ambiente costeiro. Assim, como objetivos estratégicos, com vista à proteção e conservação da biodiversidade e dos recursos das zonas costeiras, são enumerados: integração do desenvolvimento socioeconómico tendo em conta a capacidade de carga dos ecossistemas; definição de troços costeiros a manter sem qualquer desenvolvimento, com o intuito da preservação para as gerações futuras e da minimização dos impactos de cheias, da subida do nível do mar e da erosão; proteção das paisagens terrestres e marinhas costeiras, pelo seu caráter excecional; proteção de pessoas e povoações; prevenção da introdução de espécies não autóctones; permissão apenas de atividades dependentes da zona costeira; preservação efetiva dos habitats costeiros; preservação do caráter natural da dinâmica costeira; prevenção da interrupção de habitats naturais, tais como as dunas, por intervenções humanas; criação e conservação de corredores ecológicos; recriação de habitats costeiros; proibição da utilização de materiais com elementos contaminantes nas infraestruturas de engenharia costeira ou noutras intervenções não estruturais; conservação da quantidade de água para os habitats costeiros, nomeadamente das áreas húmidas, deltas e lagunas; aplicação do

princípio do utilizador-pagador, tendo em conta os custos de curto e longo prazo em termos económicos, ambientais e sociais da utilização dos recursos; e impedimento da propriedade privada na zona costeira, garantindo o seu acesso público (EC, 1999). Mais uma vez está bem patente a preocupação da prevenção da ocorrência de situações de inundação e erosão, bem como a proteção de pessoas e povoações perante desastres.

Princípios Gerais e Opções Políticas para uma Estratégia Europeia de GIZC

Também em 1999 foram adotados os Princípios Gerais e Opções Políticas para uma Estratégia Europeia de Gestão Integrada da Zona Costeira, a qual “...visa promover uma abordagem

colaborativa relativamente ao ordenamento e à gestão da zona costeira, numa filosofia de governação em parceria com a sociedade civil.” (CCE, 2000, p.2). Neste âmbito, e para garantir

uma gestão integrada das zonas costeiras, a União Europeia considera que se deve: promover a gestão integrada das zonas costeiras nos Estados-Membros e ao nível do ‘Mares Regionais’; compatibilizar as políticas comunitárias com a gestão integrada das zonas costeiras; promover o diálogo entre as partes interessadas das zonas costeiras europeias; desenvolver boas práticas de gestão integrada das zonas costeiras; alargar a informação e os conhecimentos acerca da zona costeira; informar e sensibilizar os cidadãos; e executar a estratégia (CCE, 2000).

Recomendação sobre a execução da gestão integrada da zona costeira na Europa

Em 2002 foi publicada uma recomendação relativa à execução da gestão integrada da zona costeira na Europa (2002/413/CE), que incumbe aos Estados-Membros costeiros a elaboração de estratégias nacionais para a execução dos princípios de gestão integrada, as quais deverão: clarificar funções dos diversos intervenientes administrativos; definir a combinação adequada de instrumentos, de forma a aplicar os princípios da gestão integrada das zonas costeiras, por exemplo planos estratégicos, mecanismos de aquisição de terrenos e acordos voluntários; articulação de legislação no intuito de uma gestão que integre áreas marinhas e terrestres; identificação de medidas que promovam iniciativas de gestão do tipo base-topo; identificação de fontes de financiamento e gestão do financiamento; identificação de mecanismos que garantam a correta execução da legislação e das políticas comunitárias; recolha, tratamento e disponibilização de informação ao público; e definição de mecanismos de apoio à execução dos princípios da gestão integrada através de programas de formação e educação.

Diretiva-Quadro «Estratégia Marinha»

Em 2005 foi apresentada uma proposta de Diretiva sobre a Estratégia Marinha, que se veio a concretizar já em 2008, designada por Diretiva-Quadro «Estratégia Marinha»10_{, e que estabelece}

10 _{Diretiva 2008/56/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de Junho de 2008, Jornal Oficial da União} Europeia, L.164/19, 25.06.2008, que estabelece a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha.

“…um quadro no âmbito do qual os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para obter

ou manter um bom estado ambiental no meio marinho até 2020.” (p.24) e determina, a cada Estado-

Membro, a elaboração de uma estratégia marinha a aplicar às suas águas marinhas (por região ou sub-região definida neste documento). Como bom estado ambiental, é definido no mesmo documento “…o estado ambiental das águas marinhas quando estas constituem oceanos e mares

dinâmicos e ecologicamente diversos, limpos, sãos e produtivos nas suas condições intrínsecas, e quando a utilização do meio marinho é sustentável, salvaguardando assim o potencial para utilizações e actividades das gerações actuais e futuras…” (p.25). Com esta Diretiva-Quadro o que se pretende,

essencialmente, é a proteção e preservação do meio marinho, em particular no que se refere à poluição de todos os tipos, procurando assegurar a biodiversidade marinha e a saúde humana. Não é patente nesta diretiva uma preocupação direta com a questão da segurança da população face ao risco costeiro de inundação ou erosão, até porque este não é o seu enfoque. Contudo, considera-se relevante a sua referência porque, ao tentar manter a sustentabilidade ambiental do meio marinho, influencia indiretamente o uso do território costeiro, favorecendo uma atitude preventiva e de não ocupação urbana.

Esta panóplia de documentos mostra claramente a preocupação que existe desde finais da década de 1960 com o estado das zonas costeiras e com a ocorrência de desastres. A identificação e prevenção de situações de risco de inundação e de erosão, a proteção de pessoas e povoações, bem como a informação, a consciencialização e o envolvimento da população na gestão do território costeiro são recomendações que encontram eco nos documentos apresentados.

5.3.2CONTEXTO NACIONAL

Também ao nível nacional se verifica uma preocupação crescente com o estado da zona costeira, cuja evolução se apresenta de forma sumariada.

Em 1992, a passagem da jurisdição da Reserva Ecológica Nacional (das Comissões de Coordenação Regional) e da jurisdição dos terrenos do domínio público marítimo (da Direcção- Geral de Portos) para a responsabilidade do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, respetivamente para o Instituto de Conservação da Natureza (ICN) e para o Instituto da Água, levou a um quadro confuso e indefinido nesta entidade, verificando-se que era prioritário proceder à organização interna desta instituição e estabelecer a coordenação funcional entre os organismos deste ministério e outros (Cabral, 1995).

Assim, em 1993, pela primeira vez, foi elaborada pela Divisão de Ordenamento e Protecção da Direcção de Serviços de Utilizações do Domínio Hídrico uma ‘Proposta de Estratégia para a Gestão

do Litoral’ (MARN, 1993), na qual foi apresentado um conjunto de objetivos subjacentes ao sucesso

da mesma (tabela 5.1). Os objetivos deste programa refletem preocupações diversas, que vão desde o ambiente costeiro em si, até à organização da estrutura administrativa e jurídica com

competências na sua gestão, sendo já identificada, aquando da elaboração deste documento, a importância de identificar áreas de risco e de adotar um caráter preventivo na gestão da zona costeira.

Objetivos Gerais Objetivos Específicos

Clarificar a estrutura administrativa e jurídica do litoral

Organização interna do INAG

Coordenação funcional entre organismos do MARN e outros

Promover a elaboração de uma Lei do DPM ou do Litoral

Identificar e gerir as utilizações do litoral

Utilizar medidas preventivas
Delimitar o DPM/corrigir situações

Definir critérios e normas para utilização do Litoral

Estudar e programar as intervenções no litoral

Promover estudos de base técnico-científicos
Identificar áreas de risco

Intervir no Litoral Melhorar a qualidade ambiental do litoral

Melhorar a qualidade das águas
Requalificação de espaços degradados
Recuperar e preservar os ecossistemas naturais Tab. 5.1 – Proposta de estratégia para a gestão do litoral, 1993

(Fonte: MARN, 1993)

Mas, ainda antes da publicação do diploma legal que introduz e regulamenta a elaboração e aprovação dos planos de ordenamento da orla costeira (POOC)11_{, já tinham sido elaborados, pela}

Direcção Geral de Portos, os POOC para os troços Sines - Sagres e Sagres - Vilamoura, cuja principal área de intervenção eram os terrenos de domínio público marítimo.

A elaboração destes planos seguiu-se a um período de intervenção da Direcção Geral de Portos na administração do domínio público marítimo, a qual se deparou com algumas dificuldades em definir e concretizar uma política geral de intervenção na orla costeira, apesar dos vários estudos elaborados no sentido de um melhor conhecimento da hidrodinâmica e fisiografia costeiras (Cabral, 1995). Os planos foram elaborados com o intuito de responder, principalmente, a situações de erosão costeira, delimitação de parcelas de domínio público marítimo e legalização e construção de usos e atividades na orla marítima. Surgiu, então, outro grande objetivo desta proposta - a elaboração de planos de ordenamento da orla costeira para os restantes troços da orla costeira portuguesa (Cabral, 1995).

Em 1997, a Divisão de Ordenamento e Protecção da Direcção de Serviços de Utilizações do Domínio Hídrico elaborou um novo documento designado Plano Estratégico de Gestão do Litoral

(INAG, 1997), para o período de 1997 a 2000. Neste documento estes planos são definidos e caracterizados de uma forma bastante exaustiva. Aquando da sua elaboração, dos nove Planos de Ordenamento da Orla Costeira propostos para a orla costeira portuguesa, cinco já se encontravam em fase final (consulta pública), três estavam em elaboração e um em adjudicação. Neste Plano de Gestão do Litoral concluiu-se que, para cada um desses planos, deverão ser definidos objetivos e estratégias diferentes, visto que cada troço tem características próprias. Assim, foram descritos, de forma muito sucinta, quatro dos planos elaborados sob a tutela do Instituto da Água: Caminha – Espinho, Cidadela – S. Julião da Barra, Sado – Sines e Burgau – Vilamoura.

Como já foi referido no contexto internacional, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar entrou em vigor, em Portugal, no final do ano de 1997. Apesar de se dirigir mais em concreto à zona marítima, torna-se importante pela inter-relação existente entre a zona marítima e a zona terrestre, servindo desta forma como proteção dos recursos do espaço terrestre e, consequentemente, como controlo da urbanização e da exposição de pessoas e bens aos riscos costeiros.

Em 1998 o Ministério do Ambiente elaborou outro programa, designado por Litoral 98 – Uma

Estratégia – Um Programa de Acção, com o objetivo de defesa, requalificação e aproveitamento

sustentável dos recursos naturais da orla costeira, e caracterizado pelas seguintes linhas de orientação:

promoção da localização de atividades compatíveis com a utilização sustentável de recursos neste espaço;

definição clara das regras e princípios para as diferentes utilizações;

salvaguarda eficaz de pessoas e bens;

gestão integrada e coordenada da orla costeira;

proteção dos valores naturais e patrimoniais;

combate aos fatores antropogénicos que alteram a configuração da linha de costa;

aprofundamento e divulgação do conhecimento de base técnico-científico; e

clarificação da estrutura jurídico-administrativa.

Uma das prioridades identificadas neste programa é a ‘Observação contínua dos fenómenos de evolução da orla costeira e consequente delimitação do Domínio Público Hídrico e das zonas de risco’. Pretende-se com essa estratégia que estas prioridades se concretizem através da promoção de estudos da dinâmica costeira e de uma rede de monitorização, da criação de uma base de dados georreferenciada, da inventariação e demarcação das áreas de domínio público hídrico e de risco, e da aplicação da figura de ‘zona adjacente’, tendo por base as áreas de risco de inundação.

No ‘PROGRAMALITORAL1999’,também elaborado pelo Ministério do Ambiente, recomenda-se o esforço de requalificação do litoral na sequência do programa anterior e o desenvolvimento de novas propostas de atuação que, de uma forma geral, sejam um reforço das intervenções ao nível da preservação e defesa dos valores ambientais e da requalificação de espaços sujeitos à degradação das suas características ecológicas e naturais.

Destacam-se neste programa, como principais preocupações, a preservação e a defesa dos valores ambientais, tendo sido definidas nove linhas de intervenção, a saber:

defesa e reabilitação de sistemas dunares;