4. INSTITUCIONALIDADE E DINÂMICA SOCIOPOLÍTICA
4.1. Relações sociopolíticas em São Vicente
4.1.2 Os Espaços de Gestão Participativa
Os pescadores se ressentem da falta de apoio a sua atividade, principalmente em estrutura que possam facilitar a sua atividade e para comercialização do pescado.
Assim como nos municípios de Santos e Guarujá, os pescadores avaliam que as atividades portuárias, especialmente de dragagem do canal, vem impactando negativamente a atividade da pesca. Dizem que
progressivamente tem diminuído o pescado no litoral do município. Ainda que a atividade da pesca se constitua em fonte de renda para muitas pessoas, é uma atividade em decadência (ver relatório da Petrobras realizado pela Walm sobre os pescadores artesanais em São Vicente). Mesmo assim se constitui em fonte de renda para muitas famílias.
4.1.2 Os Espaços de Gestão Participativa
4.1.2.a. Legislação Municipal
A Lei Orgânica de São Vicente assegura a participação da coletividade no exercício das competências municipais (art. 4º). Já o Plano Diretor (Lei Complementar nº 270 de 1999) estabelece como diretrizes Político Econômicas do Município o incentivo à participação comunitária nos processos decisórios, garantindo o exercício da cidadania, e o apoio e incentivo aos Conselhos representativos da comunidade (art. 3º, incisos I e IV).
Estão previstos instrumentos tais como o referendo e o plebiscito, que deverão ser autorizado e convocado, respectivamente, de forma privativa pela Câmara Municipal (art. 10, inciso XIV da LOM).
A iniciativa popular de projeto de lei é autorizada para emendas à Lei Orgânica, leis complementares e leis ordinárias. Nestas duas últimas, é assegurada a defesa da propositura por representante da comunidade perante as comissões nas quais tramitar (art. 54, inciso I, LOM).
Nas três hipóteses deve haver subscrição de, no mínimo, 5% do eleitorado do município (art. 53; 49, inciso III; e 54, inciso I, LOM), e deve constar a identificação dos subscritores, com número do respectivo título eleitoral, para que sejam recebidas (art. 49, inciso I, alínea “a”, LOM).
A Lei Orgânica de São Vicente pode ser emendada por iniciativa do prefeito ou de três terços, no mínimo, dos membros da Câmara. Sempre a proposta deverá ser discutida e votada em dois turnos, com intervalo mínimo de 10 dias (art. 49, caput, incisos I e II, e § 1°).
As Leis Complementares, por sua vez, tem por objeto as seguintes matérias (art. 51): I - o Código Tributário do Município;
II - o Código de Obras ou de Edificações; III - o Código de Posturas;
IV - o zoneamento urbano e direitos suplementares de uso e ocupação do solo; V - o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado;
VI - o Estatuto dos Servidores Municipais;
VII - o Regime Jurídico Único dos Servidores Municipais; VIII - a Procuradoria-Geral do Município;
X - a criação de cargos, funções ou empregos públicos e aumento de vencimento dos servidores; XI - atribuições do vice-Prefeito;
XII - concessão de serviços públicos; XIII - concessão de direito real de uso; XIV - alienação de bens imóveis;
XV - aquisição de bens imóveis por doação com encargos;
XVI - autorização para efetuar empréstimo em instituição particular; XVII - infrações político-administrativas;
XVIII - ordenação e disciplina do controle de obras.
A Lei Orgânica restringe as matérias que podem ser objeto de iniciativa popular ao determinar que esta não trate
de matérias de iniciativa exclusiva 1 (art. 54, inciso IV). Tal dispositivo afronta a Constituição Federal, que não
limitou as matérias que podem ser objeto de iniciativa popular, em respeito ao princípio da democracia participativa, soberania popular, cidadania e pleno exercício dos direitos políticos.
Além dessas formas, o exercício da soberania popular poderá se dar por meio do requerimento de 5% do eleitorado à Câmara para realização de referendo sobre lei. Ou, ao Juízo Eleitoral da Comarca, para realização de plebiscito, ouvida a Câmara. Tais consultas populares deverão ser providenciadas no prazo de 60 dias pelo Juizado Eleitoral da Comarca (art. 49, incisos II, III e V).
Também está prevista a consulta popular, a ser realizada pelo Prefeito, para decidir sobre assuntos de interesse específico do Município, e cujas medidas deverão ser tomadas diretamente pela Administração Pública, como decisão sobre a questão proposta, no prazo de 90 dias (art. 87 e 90). Tal consulta será realizada sempre que dois terços dos membros da Câmara ou 10% do eleitorado (com identificação do título eleitoral) o requererem (art. 88).
A votação será organizada pelo Poder Executivo no prazo de dois meses após a proposição ter sido apresentada, adotando-se cédulas com as palavras “Não” e “Sim” para indicar rejeição ou aprovação da proposição. Restará aprovada quando o resultado favorável se der pelo voto da maioria dos eleitores que comparecerem às urnas, desde que estes representem pelo menos 50% do eleitorado. Tais consultas não podem ser realizadas nos quatro meses que antecedem as eleições de qualquer um dos níveis de governo (art. 89).
Tais disposições vão de acordo com a determinação do art. 347 da Lei Orgânica que estabelece que cabe ao Município consultar a opinião pública, sempre que o interesse público assim o exigir, divulgando os projetos de lei com a devida antecedência para recebimento de sugestões. Além do papel que lhe cabe na facilitação da
divulgação de medidas administrativas de interesse da coletividade.
No âmbito da Câmara de Vereadores, a população pode participar por meio das Comissões Permanentes, que possuem competência para realizar audiências públicas e receber petições, reclamações ou representações de qualquer pessoa contra atos ou omissões de autoridades ou entidades públicas (art. 36, incisos IV e V). As sessões da Câmara serão públicas como regra geral (art. 41 da LOM).
Por fim, no que tange o controle externo na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Município, qualquer cidadão, partido político, associação ou entidade sindical é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ao Tribunal de Contas do Estado ou à Câmara de Vereadores (art. 71, § 2°).
1
As leis de iniciativa exclusiva do prefeito estão previstas pelo Artigo 52, incisos da Lei Orgânica (I - criação, extinção ou transformação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como fixação e reajuste da respectiva remuneração; II - criação, estruturação e atribuições das Secretarias Municipais e órgãos da administração pública municipal; III - regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores; IV - orçamento anual, diretrizes orçamentárias e plano plurianual; V - autorização de abertura de créditos ou concessão de auxílios, prêmios e subvenções). E as da Câmara pelo Artigo 10.
43 Quanto à participação popular no processo de planejamento municipal, a Lei Orgânica garante a participação de representantes da sociedade civil nos debates sobre os problemas locais e alternativas para seu enfrentamento (art. 199).
A democracia e transparência no acesso às informações disponíveis são diretrizes do planejamento de São Vicente (art. 200) e a busca, por todos os meios possíveis, da cooperação das associações representativas (arts. 204 e 205).
A política de desenvolvimento urbano será executada com a realização de consultas e audiências públicas com entidades organizadas (art. 219, caput da LOM). A participação no estudo e elaboração de projetos e planos, inclusive o Plano Diretor, restringe-se às entidades interessadas e juridicamente constituídas (art. 220, inciso V) o que pode eventualmente limitar a participação popular cuja organização é muitas vezes mais espontânea e informal.
A política municipal de habitação especificamente é executada por meio de um Conselho Municipal de Habitação e o Fundo Municipal de Habitação (Lei nº 2.198-A/09). O referido conselho é composto por 14 membros em proporção paritária entre representantes do Poder Público e da sociedade civil. Já o Fundo tem por finalidade propiciar o apoio ou suporte financeiro à consecução da política de habitação de interesse social do município (art. 9º), e é gerido por meio de um Conselho Gestor paritário, composto por 4 membros nomeados dentre os titulares do Conselho, devendo um deles ser o Secretário de Habitação (art. 2º, inciso IV e 10, caput e § 1°). A política de meio ambiente, por sua vez, é executada por um Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente – CONSEMA (art. 280, LOM; Lei municipal nº 1.997/84; Decreto municipal nº 3.334/85), ao qual cabe a
preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente natural em harmonia com o desenvolvimento urbano, social e econômico (art. 274, LOM). O CONSEMA está subordinado ao Prefeito (art. 1º, § 1°) e é composto por 22 membros, sendo 10 representantes do Poder Executivo, 1 do Poder Legislativo e 11 da sociedade civil (art. 3º). O CONSEMA deve gerir um fundo ao qual se destinam os recursos oriundos de multas administrativas e condenações judiciais por ato lesivo ao meio ambiente, e das taxas incidentes sobre a utilização dos recursos ambientais (art. 284, LOM).
No âmbito da cultura, prevê a Lei Orgânica a existência do Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural de São Vicente, órgão colegiado e deliberativo, ligado à Secretaria de Cultura, composto por representantes do Poder Público, entidades preservacionistas e sociedade civil. Cabe ao conselho, a deliberação sobre o tombamento de bens materiais e imateriais, a adoção de medidas necessárias para que se produzam os efeitos do tombamento, e a pesquisa, identificação, proteção e valorização do patrimônio cultural do município (art. 342, LOM; Lei
municipal nº 1.634-A/05). Sua composição é de 19 membros, dos quais 11 representam Governo, e 8 a Sociedade Civil (art. 3º, caput e incisos).
Estabelece, ademais, o Plano Diretor, em seu artigo 7º, inciso VI, dentre as diretrizes sociais do município o estímulo e promoção à participação da população nos eventos culturais do Município, dentro de uma perspectiva democrática, assim como integrá-la à história do município, preservando seu patrimônio histórico-cultural e enaltecendo as origens da cidade e de seus habitantes.
Foram criados ainda diversos outros conselhos gestores de políticas públicas pela legislação municipal de São Vicente:o Conselho Municipal Antidrogas (Lei nº 56-A de 1991, com alterações), da Pessoa Portadora de Deficiência (Lei nº 282-A de 1994), do Idoso (Lei nº 274-A de 1994, com alterações), de Turismo (Lei nº 69-A de 1998, com alterações), dos Direitos da Mulher (Lei nº 1.234-A de 2005, com alterações), de Segurança Alimentar e Nutricional – COMSEA (Lei nº 1.595-A de 2005, com alterações), de Juventude (Lei nº 1.773-A de 2006, com alterações), de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB (Lei nº 1.846-A de 2007, com alterações), de
Assistência Social (Lei nº 2.279-A de 2010), de Promoção da Igualdade Social (Lei nº 2.636-A de 2011) e Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Por fim, vale notar que o Município está autorizado a participar do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista (Decreto estadual nº Decreto estadual nº 41.361/96; art. 255, LOM).
4.1.2.b.Espaços de Gestão Participativa e seus Desafios
De maneira geral os espaços de gestão participativa tendem a ser valorizados pela sociedade civil e fazem parte da agenda política municipal.
Algumas dimensões importantes para o funcionamento dos espaços participativos relacionam-se com a transparência na gestão administrativa, a constituição de canais de comunicação do Poder Público com a
sociedade e a criação de instrumentos para publicizar e divulgar as ações e decisões relativas à gestão pública, ao uso dos recursos públicos e à participação da sociedade nos espaços de controle social.
O principal canal de comunicação de que dispõe a Prefeitura de São Vicente é o seu site, atualizado
constantemente com notícias de ações do governo e munido de mecanismos de busca de informações a respeito dos órgãos que compõem o Poder Executivo, dados gerais sobre a cidade e sobre a prestação de serviços
públicos básicos.
No que tange a disponibilização de informações sobre os espaços de gestão participativa existentes no município,
há links que dizem respeito a alguns fundos municipais2, ao Programa Democrático Orçamentário3 (equivalente
ao Orçamento Participativo) e a indicadores do desenvolvimento da gestão4. Apesar de nem sempre
apresentarem conteúdos consistentes, esses canais conseguem cumprir parte do papel de interação com a sociedade.
Tais instrumentos e mecanismos de transparência e informação ainda carecem de aperfeiçoamento no município, segundo avaliação das organizações da sociedade civil no âmbito da “Consocial – Conferencia sobre transparência e Controle Social”, realizada nos dias 24 e 25 de fevereiro em 2012.
A 1º Conferência sobre Transparência e Controle Social (CONSOCIAL) do município, teve como objetivo principal promover a transparência pública e estimular a participação da sociedade no acompanhamento e controle da gestão pública, contribuindo para o aprimoramento do controle social. Tendo como tema central "A Sociedade no Acompanhamento e Controle da Gestão Pública", a conferência promoveu uma série de debates que tiveram como base os 4 eixos temáticos definidos pela Comissão Organizadora Nacional, os quais trataram: 1. Da promoção da transparência pública e acesso à informação e dados públicos; 2. Dos mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão pública; 3. Da atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle; 4. Das diretrizes para a prevenção e o combate à corrupção. As propostas decorrentes do debate sobre os temas propostos por cada eixo foram hierarquizadas pelo plenário da conferência segundo uma ordem de prioridade, ficando estabelecida a seguinte listagem:
EIXO 1
Promoção da transparência pública e acesso à informação e dados públicos;
Seminário das Organizações da Sociedade Civil para a capacitação, organização e criação de fórum
permanente; Prioridade: 1.
Realização do Censo das Organizações da Sociedade Civil no Município e Estado; Prioridade: 5
Ter no site Portal da Transparência, uma ferramenta de busca por assunto, com informações mais
acessíveis e implementação do software de acessibilidade; Prioridade: 6
2 Ver: http://transparencia_saude.saovicente.sp.gov.br/ 3 Ver: http://www.saovicente.sp.gov.br/pdf/revista_seplan.pdf 4
45 EIXO 2
Mecanismos de controle social, engajamento e capacitação da sociedade para o controle da gestão
pública;
Participação popular nos orçamentos públicos; Introdução de instrumentos para a população discutir o
Orçamento (Municipal, Estadual e Federal); Prioridade: 2
Regulamentação das ouvidorias; Ouvidoria independente do governo, preservando o sigilo do cidadão e
das informações, garantindo acesso por telefone, internet, e divulgar amplamente os órgãos de controle
social. Prazos estipulados para retorno das informações; Prioridade: 7
Matérias curriculares: Controle e Participação Social, Funcionamento político do Estado, através da
inclusão no Projeto Político Pedagógico das secretarias de educação, dos mecanismos de controle social;
Acessibilidade da informação: Ampliar e reformular as ferramentas tecnológicas de informação e
interatividade da população com o poder público por meio de mecanismos de consulta para o cidadão
acessar: Processos diversos, requerimentos, e as contas públicas; Prioridade: 9
Criação de Diário Oficial municipal: Dar publicidade a todos os atos administrativos, em versão impressa
e eletrônica. Prioridade: 10
Capacitação da população de gestores públicos. Prioridade: 11
EIXO 3
A atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle;
Integrar conselhos e secretarias, garantindo a transversalidade e a interdisciplinaridade de políticas
públicas, bem como da atuação dos conselhos; Prioridade: 3
Ampliar a participação da sociedade civil na composição do conselho através do princípio da disparidade
positiva; Prioridade: 12
Garantir a participação da sociedade civil através do reconhecimento do interesse público da função e
garantir a estrutura física, financeira e administrativa necessárias ao regular funcionamento do conselho, como a dispensa laboral para a participação, pagamento das despesas de participação, estabilidade
provisória no emprego e outras; Prioridade: 13
Ampliar a oferta de processos formativos e informativos sobre a gestão pública objetivando a
popularização de seus códigos e mecanismos e estimulando a participação nos conselhos, conferências e demais espaços de articulação de políticas públicas; Prioridade: 14
Fiscalizar a destinação de recursos públicos (municipais, estaduais e federais) somente mediante
deliberação dos conselhos e afins. Prioridade: 15
EIXO 4
Fiscalização e acompanhamento efetivo no repasse e aplicação dos recursos públicos destinados às
Organizações da Sociedade Civil e melhor qualificação dos gestores comunitários e recursos humanos;
Mobilização, Educação e formação política dos cidadãos através de programas de capacitação e formação. Consulta Popular sobre os atos do governo municipal. Aumento de publicidade e divulgação de atos públicos. Garantir um disk denúncia nacional e atuante contra a corrupção . Pesquisa para
estimar o dinheiro que ser perde com atos de corrupção; Prioridade: 16
Mobilização social (iniciativa popular) para criar Leis nas 3 esferas, que obriguem o Poder Público a
informar para os Conselhos as verbas destinadas, e dar publicidade geral à sociedade; Prioridade: 17.
Cumprir as Leis existentes e fazer com que as condutas corruptas sejam efetivamente denunciadas,
investigadas e penalizadas. Prioridade: 18
Segundo representantes de entidades entrevistadas durante a realização deste diagnóstico, em São Vicente o processo de construção da CONSOCIAL foi de iniciativa da própria sociedade civil, tendo sido abraçado pelo poder público apenas mais tarde. Contudo, fazem uma boa avaliação da conferência, que contou com uma boa
participação da sociedade.
“Foi dentro dos padrões definidos nacionalmente. Aconteceu tudo dentro do previsto”.
“A prefeitura não ia chamar. O prefeito, vendo a mobilização, resolveu chamar. Teve bom número de participantes, umas 70 pessoas, e ainda conseguimos articular outras coisas com Santos”.
A esse respeito, também no canal de comunicação sobre a conferência criado no Facebook
(http://www.facebook.com/CONSOCIALSaoVicenteSP) é possível encontrar diversas publicações e comentários acerca da forma como, a princípio, a realização da conferência teria sido negligenciada pelo poder público. Apesar do envolvimento de um grande número de organizações, alguns representantes da sociedade civil mostraram desconhecer a realização da conferência.
“Não, não fomos convidados para isso [Consocial]. Porque a gente recebe convite para tudo e esse a gente não recebeu”.
“Pra nós não veio nada sobre isso”.
Em São Vicente, são três os espaços de gestão participativa que se destacam: os Conselhos Municipais, o espaço do Programa Democrático Orçamentário e a Agenda 21.
O Programa Democrático Orçamentário – PDO e os Conselhos são espaços com um funcionamento continuado. Já a Agenda 21, teve uma participação no processo de construção do Plano de Desenvolvimento Sustentável contou com a participação de organizações da sociedade civil, mas atualmente, ao que tudo indica, não há Fórum Permanente da Agenda 21 em funcionamento. A agenda encontra-se em fase de implementação das suas ações.
Conselhos de Políticas Públicas
Os Conselhos Municipais é um espaço de participação valorizado pelos interlocutores. Há porém, uma lacuna grande quanto à acessibilidade a informações sobre a existência, configuração e atuação dos Conselhos Municipais de São Vicente. Percebe-se que não existe um canal oficial de fácil acesso que disponibilize
informações sobre os conselhos da cidade. Por outro lado, o principal - se não o único – canal de divulgação das ações dos conselhos parece ser o próprio site da prefeitura de São Vicente. São poucos os conselhos que apresentam espaços próprios (blogs, facebook), autônomos à estrutura de comunicação do poder público. No total, nosso levantamento conseguiu obter dados de 14 conselhos em atividade atualmente. A tabela a seguir trata das especificidades de estruturação de cada um desses conselhos.
[ver tabela dos conselhos em anexo ]
O Conselho mais bem estruturado e ativo parece ser o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente. É um dos mais antigos, com 14 anos de existência e o possui a maior quantidade e qualidade de informação pública sobre sua atuação. Além disso, é um dos conselhos que consegue participar do orçamento do
47 município, propondo planos e ações para política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente
(http://cmdcasv.blogspot.com.br/p/plano-municipal-da-politica-de.html).
Um dos entrevistados aponta que a receita do “sucesso” se deve ao fato do conselho gerir recursos do Fundo específico e ao comprometimento dos representantes da sociedade civil organizada.
“É um conselho cobiçado porque tem fundo”.
“A gente tenta levar para os conselhos a experiência real das pessoas, de vida. Criar um tipo de encontro que não seja uma reunião de senhores. Compartilhamento de experiências”.
Alguns conselhos também disponibilizam canais bem estruturados e atualizados. É o caso do blog mantido pelo
Conselho Municipal de Juventude, que assiduamente publica informações relevantes não só ao funcionamento do próprio órgão como também à dinâmica de organização e mobilização dos movimentos de juventude
(http://www.cmjsv.blogspot.com.br/).
Outro conselho que mantém um espaço de informação atualizado é o Conselho de Promoção da Igualdade
Racial, que por meio de sua página do Facebook (
http://www.facebook.com/pages/COMPIR-S%C3%A3o-Vicente-SP/177437548988697) estabelece um canal de diálogo sobre legislação, racismo, liberdade religiosa e produção intelectual no Brasil.
Também o Conselho Municipal de Turismo possui um canal de comunicação bem acessível e ativo, o blog
http://comtursv.blogspot.com.br/, que é muito mais utilizado como meio de divulgação das iniciativas coordenadas pelo poder público, por meio da Secretaria de Turismo de São Vicente.
O Conselho da Pessoa Portadora de Deficiência, junto com órgãos do poder Executivo, tem protagonismo na construção da Semana de Prevenção às Deficiências. O evento, realizado anualmente, é composto por uma série de atividades e debates públicos, que tem como objetivo alertar as mães sobre a importância dos exames preventivos em recém-nascidos. Esta parece ser a principal ação de grande alcance e publicidade empreendida pelo conselho na esfera pública.
Avaliação dos conselhos feita pelos representantes da sociedade civil, apesar de valorizá-los como espaço participativo, apontam um conjunto de fragilidades no seu funcionamento. As opiniões são quase sempre muito parecidas quanto à composição desses espaços, ao funcionamento e aos limites colocados às contribuições dos representantes da sociedade.
A paridade na representação entre o Poder Público e as organizações da sociedade, não tem garantido deliberações equilibradas no âmbito dos conselhos. Interlocutores indicam que em alguns conselhos falta autonomia de setores da sociedade civil em relação ao Poder Público e que tem havido tutela do governo no