Regulação dos princípios e diretrizes de política urbana e ordenamento territorial

A Lei Orgânica do Município de São Vicente (1990) consagra uma série de princípios e diretrizes da política urbana para a cidade.

105 Inicialmente, determina que “o exercício das competências municipais tem por objetivo a realização concreta do bem-estar, da segurança e do progresso dos habitantes do Município, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais, e se fará com a participação da coletividade e, quando for o caso, em cooperação com os demais Poderes Públicos federais, estaduais e municipais, na busca do interesse geral” (art. 4º).

Dentre as competências municipais, há diversas diretamente relacionadas à política urbana tais como criar, organizar e suprimir distritos, prestar serviços públicos de forma centralizada e descentralizada, cuidar da limpeza das vias e logradouros públicos e dar destinação ao lixo e a outros resíduos de qualquer natureza, entre outras (art. 5º, incisos III, IV e XII).

Como atribuições da Câmara de Vereadores com a sanção do Prefeito, a Lei Orgânica prevê a aprovação do plano diretor, a autorização ou aprovação de convênios, acordos e contratos que resultem encargos para o Município não previstos em lei orçamentária, a delimitação do perímetro urbano entre outras (art. 9º).

Ao prefeito, por sua vez, cabe apresentar o projeto do plano diretor e aprovar projetos de edificação, planos de loteamento, arruamento e zoneamento urbano (art. 86).

Diversas leis urbanísticas devem ser aprovadas pela maioria absoluta da Câmara de Vereadores de São Vicente. É o caso, por exemplo, do Código de Posturas, da aprovação e alteração do plano diretor e do zoneamento

urbano.(art. 47, § 2º, LOM). Com efeito, tais leis são reguladas por lei complementar (art. 51, LOM).

Há um Título específico da Lei Orgânica de São Vicente para tratar do planejamento municipal, consagrando seus princípios básicos articulados em torno da democracia e transparência no acesso às informações e articulação entre os planos e programas setoriais dos três níveis de governo e o plano diretor (art. 198 e seguintes, Título V). Vale mencionar que diversas são as disposições da Lei Orgânica de São Vicente voltadas ao conteúdo do plano diretor, suas diretrizes e fases de elaboração (arts. 237 e seguintes, LOM).

O plano diretor – e as outras leis de uso, ocupação e parcelamento do solo - deve ser revisto anualmente e somente poderá ser alterado uma vez a cada ano (art. 240, §2º, LOM).

Adicionalmente, a Lei Orgânica prevê princípios específicos para as atividades econômicas (arts. 206 e seguintes, Título VI); para o desenvolvimento urbano (art. 219 e seguintes); para a política agrícola, agrária e fundiária (Arts. 250 e seguintes); da organização regional e metropolização (arts. 252 e seguintes); dos transportes (arts. 260 e ss.); dos interesses da comunidade e do meio ambiente (art. 269 e ss.); do saneamento básico (arts. 306 e ss.); dos recursos hídricos e minerais (arts. 311 e ss.) entre outros relacionados especificamente à ordem social, incluindo dispositivos ligados à saúde, cultura, esporte e etc. (arts. 316 e ss.).

No que se refere aos objetivos do desenvolvimento urbano, o art. 219 estabelece: - o pleno desenvolvimento das funções sociais do Município;

- a garantia do bem-estar da comunidade;

- a adequada distribuição espacial da população e das atividades econômicas; - a integração e a complementariedade das atividades urbanas e rurais; - a disponibilidade de equipamentos urbanos e comunitários.

À luz do art. 220, muitos são os princípios a serem seguidos no estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano, com destaque para:

- adequação da propriedade à função social;

- participação de entidades no estudo e elaboração de projetos e planos relacionados ao zoneamento, parcelamento, loteamento, proteção ambiental, licenciamento entre outros.

O plano diretor de São Vicente (Lei complementar municipal nº 270/99) regulamenta os objetivos políticos, econômicos, físico- territoriais e sociais do Município (art. 2º), bem como as diretrizes político-econômicas, ambientais, habitacionais, sociais, de circulação e transporte (art. 3º e seguintes).

A lei de uso e ocupação do solo, por sua vez, (Lei complementar nº 271/99) elenca também objetivos e diretrizes de uso e ocupação do solo (Arts. 1º e 2º).

Conceitua ainda o art. 219 da Lei Orgânica em seu parágrafo único as funções sociais do Município de São Vicente, que “compreendem o direito de acesso a moradia, transporte público, saneamento básico, energia elétrica, abastecimento, iluminação pública, comunicação, educação, saúde, lazer e segurança que, juntamente com a preservação do patrimônio ambiental e cultural, condicionarão a execução da política urbana”.

O art. 222 elenca os instrumentos específicos para assegurar as funções sociais da cidade: - IPTU progressivo no tempo,

- desapropriação por interesse social ou utilidade pública,

- discriminação de terras públicas destinadas a assentamentos de baixa renda; - inventários, registros, vigilância e tombamento de imóveis,

- contribuição de melhoria, - taxação de vazios urbanos.

Além das funções sociais da cidade, a legislação de São Vicente estabelece que a propriedade cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação urbana expressa pelo plano diretor e pela lei de uso e ocupação do solo (art. 10, plano diretor).

Os instrumentos do parcelamento ou edificação compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com pagamentos da dívida pública são previstos de maneira genérica pelo plano diretor, os quais, em tese, serão regulamentados posteriormente por leis municipais específicas (art. 11 e 12 do plano diretor). A lei de uso e ocupação do solo de São Vicente define áreas para aplicação do IPTU progressivo no tempo, quais sejam: UP1, UP2, UP3, UP4 e ZHIS (art. 133, parágrafo único, mapa Anexo I).

Vale notar que há muitos instrumentos tributários regulados pela legislação de São Vicente e que podem ser utilizados para fins da reforma urbana. É o caso da contribuição de melhoria (art. 156, LOM) e do IPTU que pode ser progressivo de forma a assegurar o cumprimento da função social (art. 153, §1º, LOM). Há também uma série de benefícios e isenções tributárias totais e parciais previstas na legislação de São Vicente. Por exemplo, as indústrias que se instalarem na Zona Industrial (art. 161, LOM), os contribuintes do IPTU que sejam proprietários ou possuidores de um único imóvel em casos específicos (Emenda nº 16 da Lei Orgânica), os imóveis de valor histórico-cultural e ambiental (art. 168). Há também a possibilidade de se estabelecer diferenciações de índices tributários para os bairros mais carentes (art. 164, LOM).

Ressalte-se que os incentivos tributários em São Vicente foram instituídos também pelo Programa IPTU Verde que reduz a alíquota do imposto aos proprietários que adotarem medidas que estimulem a proteção,

preservação e recuperação do meio ambiente ( Lei complementar municipal nº 634/10).

Já o art. 236 prevê uma lista de instrumentos aplicáveis para o desenvolvimento urbano, como por exemplo: - o plano diretor

- instrumentos tributários e financeiros (IPTU progressivo e regressivo; contribuição de melhoria, isenções e benefícios fiscais e financeiros, fundos)

107 O parcelamento, edificação e utilização compulsórios e o direito de preempção estão previstos nos arts. 242 e seguintes. As terras públicas não utilizadas e subutilizadas são destinadas prioritariamente aos assentamentos de baixa renda (art. 224, LOM).

6.2.1. Regulação do ordenamento territorial

A regulação do ordenamento territorial em São Vicente é regulada principalmente pela lei orgânica municipal (1990), o plano diretor (Lei complementar municipal nº 270/99) e a lei de uso e ocupação do solo (Lei

complementar municipal nº 271/99).

As principais leis de regulação do território, portanto, foram promulgadas antes do Estatuto da Cidade. Saliente-se que alguns dispositivos pontuais da legislação municipal foram alterados após a promulgação da Lei Federal nº 10.257/01, mas não houve modificações estruturais após a consolidação do marco jurídico urbanístico em nível federal.

É necessário, portanto, promover a adequação da legislação urbanística de São Vicente ao Estatuto da Cidade e às Resoluções do Conselho Nacional das Cidades (Resolução nº 25, Resolução nº 34, Resolução Recomendada nº

83)²² , especialmente no que se refere ao plano diretor cujo prazo de revisão já expirou.

Com efeito, determina o Estatuto da Cidade que os planos diretores devem ser revistos, no mínimo, a cada dez anos sob pena de improbidade administrativa (art. 40, §3º c/c art. 52, inciso VII). O Conselho Nacional das

Cidades, inclusive, regulou os procedimentos de revisão de planos diretores na Resolução Recomendada nº 83 de 08 de dezembro de 2009.

De acordo com informação da Prefeitura está em andamento o processo de revisão do plano diretor de São Vicente²³.

Passemos, pois, ao que determina em linhas gerais a legislação municipal de São Vicente atualmente em vigor. A divisão territorial do Município de São Vicente compreende área urbana, de expansão urbana e rural (art. 228, LOM).

As áreas especiais previstas pela Lei Orgânica são (art. 231, LOM): - de urbanização preferencial;

- de renovação urbana; - de urbanização restrita; - de regularização fundiária; - de integração regional.

A Lei Orgânica de São Vicente estabelece ainda mais algumas regras específicas para o ordenamento territorial. Dispõe que a lei de zoneamento deve eliminar o tanto quanto possível o uso misto (art. 232, LOM), a necessidade de reavaliação do Zoneamento de Proteção Ambiental (art. 290) e de elaboração de um zoneamento específico para áreas sujeitas a riscos de inundações, erosão e escorregamento do solo (art. 312, inciso IV, LOM) .

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As resoluções do Conselho Nacional das Cidades estão disponíveis no seguinte endereço eletrônico:

http://www.cidades.gov.br/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=101&Itemid=131

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O plano diretor de São Vicente não traz grandes contribuições do ponto de vista da divisão do território em si. De fato, o plano diretor municipal constitui-se basicamente por objetivos e diretrizes específicos já expostos no item anterior.

É a lei de uso e ocupação do solo que irá estabelecer, de fato, a divisão do território de São Vicente. As zonas estabelecidas dividem-se em:

- zonas urbanas, urbanizáveis ou de expansão urbana - zonas não urbanizáveis

- corredores

As zonas ou urbanizáveis estão subdivididas em: (i)urbanização preferencial (UP1, UP2, UP3 e UP4); (ii) urbanização restrita; (iii) Zona habitacional de interesse social – ZHIS; (iv) integração regional – IR e de (iv) de transição mista – TM.

As áreas não urbanizáveis estão subdivididas em: (i) preservação permanente para o desenvolvimento sustentado - PPDS; (ii) conservação ambiental – CA (CA 1 e CA 2); (iii) recuperação ambiental – RA.

Por fim, a lei de uso e ocupação do solo lista 158 corredores industriais, comerciais e de serviços (art. 6º, inciso III).

Tais zonas estão espacializadas em mapas constantes do Anexo I da Lei. Para cada uma das zonas

urbanas/urbanizáveis são definidas a caracterização, objetivos, diretrizes gerais/ações, programas e projetos no anexo da lei.

Para cada zona são estabelecidas condições distintas de implantação de atividades e categorias de uso do solo (art. 6º, LUOS).

Além da divisão por zonas, o território de São Vicente está dividido em 30 (trinta) bairros (art. 9º).

As atividades e categorias de uso estão regulamentadas por um capítulo próprio (art. 10 e seguintes, Capítulo II) e classificam-se em permitidas ou não permitidas (art. 11 e seguintes). No anexo II da lei são estabecidas as

condições de implantação de atividades e categorias de uso permitidas para cada uma das zonas da cidade. Os parâmetros de uso e ocupação do solo utilizados em São Vicente são:

- lote mínimo - taxa de ocupação

- coeficiente de aproveitamento - recuos

A lei de uso e ocupação do solo em São Vicente regula basicamente dois instrumentos de planejamento: a outorga onerosa do direito de construir – denominada pela lei municipal de adicional oneroso de coeficiente de aproveitamento – e a transferência do direito de construir – denominada de transferência de potencial

construtivo (art. 92).

O adicional oneroso de coeficiente de aproveitamento será aprovado de maneira pontual por lei específica e não possui área já determinada para sua aplicação.

A transferência de potencial construtivo será efetuada nas zonas urbanas ou urbanizáveis (art. 105 e seguintes).

6.2.2. São Vicente e o Zoneamento Econômico Ecológico da Baixada Santista

No que se refere ainda ao ordenamento territorial no Município de São Vicente, é fundamental também a análise das regras de uso e ocupação do solo estabelecidas pela política nacional e estadual de gerenciamento costeiro

109 tendo em vista que a cidade localiza-se na Zona Costeira e compõe a região metropolitana da Baixada Santista (Lei complementar estadual nº 815/1996).

A Baixada Santista – divisão territorial na qual se inclui o Município de São Vicente – é considerada como um setor da Zona Costeira de São Paulo (art. 3º, inciso III, Lei estadual 10.019/98).

No dia 13 de dezembro de 2011, o Conselho Estadual do Meio Ambiente (Consema) aprovou a minuta de decreto

que dispõe sobre o Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) da Baixada Santista²⁴

A minuta de Decreto²⁵ disponível no site da Secretaria Estadual de Meio Ambiente reconhece as peculiaridades,

diversidade e complexidade dos processo econômicos e sociais da Baixada Santista e não foi feito

necessariamente conforme suas características atuais, mas respeitando a dinâmica de ocupação do território e metas de desenvolvimento econômico e ambiental (art. 8º da Minuta de Decreto).

Embora ainda não tenha sido promulgado o Decreto do Governador – o que de fato lhe daria validade jurídica - há que se considerar que o Zoneamento Econômico Ecológico é instrumento da política nacional e estadual de gerenciamento costeiro, regulado pela Lei federal nº 7.661/88, Decreto federal nº 5.300/04 e na Lei estadual 10.019/98. Como tal, poderá estabelecer importantes diretrizes de uso e ocupação do solo aos Municípios integrantes da Zona Costeira.

Destaque-se também a necessidade de compatibilização das metas previstas e as previsões dos planos diretores regionais, municipais e demais instrumentos da política urbana (art. 8º, parágrafo único, minuta de Decreto). Como efeito, é importante que a eventual instituição do ZEE Baixada Santista leve em consideração as regras de uso e ocupação do solo estabelecidas pela legislação municipal.

A necessidade de articular a legislação municipal, especialmente o plano diretor, à política de gerenciamento costeiro, foi reconhecida pela Lei Orgânica de São Vicente que determinou que o plano diretor deve se harmonizar ao Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (art. 239, LOM).

O acompanhamento das políticas metropolitanas de preservação dos recursos e das reservas naturais da região, especialmente as relativas ao gerenciamento costeiro é considerada como diretriz ambiental (art. 5º, inciso IV, plano diretor).

A lei de uso e ocupação do solo de São Vicente estabelece uma zona específica caracterizada por áreas lindeiras a praias, rios e recursos naturais e paisagísticos que apresentam grande potencial para o turismo tradicional ou ecoturismo (art. 7º, inciso I, alínea “a”, item 4, Lei municipal nº 271/99).

Por fim, vale notar que não foi elaborado em São Vicente o Projeto Orla (SPU/MMA).