4. INSTITUCIONALIDADE E DINÂMICA SOCIOPOLÍTICA
6.7. Regulação dos Bens da União nas Legislações Municipais e Federais
6.7.1. Regime Jurídico dos Bens Públicos Municipais
Os bens públicos do Município de São Vicente são regulamentados pela Lei Orgânica do Município (LOM),no Capítulo V, intitulado “Dos Bens Municipais”.Nestecapítulo estão dispostos os principais instrumentos legais de gestão e uso dos bens públicos sob o seu domínio, os principais dispositivos relativos à regulamentação do uso e gestão de bens públicos, seus desdobramentos de competências e hipóteses de exceções às regras dispostas. A Lei Complementar n° 271 de 1999 de 2007, que instituiu a Lei de Uso e Ocupação do Solo, e a Lei
Complementar n° 270 de 1999 que instituiu o Plano Diretor, também tratam dos próprios municipais de forma esparsa ao definiremquestões relativas à instrumentos de concessão de uso, gestão compartilhada de bens que
159 não integram o seu patrimônio mas que estão localizados em seu território, como as praias, terrenos de marinha e acrescidos e o mar territorial, todos bens da União.
A competência privativa do município para a gestão de seus bens é estabelecida no artigo 5° da LOM, inciso VII. Dispõe o artigo que com relação aos bens de sua propriedade cabe dispor sobre a administração, utilização e alienação. Já o de terceiros poderá adquiri-los, inclusive através de desapropriação, instituir servidão
administrativa ou efetuar ocupação temporária (alíneas “a” e “b”).
Define a LOM que cabe ao Prefeito a administração dos bens municipais, com exceção para competência da Câmara naqueles que forem utilizados em seus serviços (artigo 134). Os bens patrimoniais de São Vicente deverão ser classificados pela sua natureza e em relação a cada serviço como de uso comum, especiais ou dominicais (artigo 136, incisos I e II). A conferência anual da escrituração patrimonial dos bens existentes e a inclusão do inventário de bens nas contas do Município, deverão ser feitas anualmente (parágrafo único do artigo 136).
À Câmara Municipal cabe autorizar o uso de bens imóveis, mediante concessão administrativa ou de direito real, sua alienação e aquisição, salvo quando se tratar de doação sem encargos (artigo 9°, incisos VII, alínea “a” e “b” e VIII c/c artigo 51, incisos XII, XIV e XV da LOM).
6.7.2. Uso Privativo dos bens Municipais
No caso do São Vicente, as regras para outorga de uso privativo dos seus bens por meio dos instrumentos da concessão, permissão e autorização de uso estão previstos nos artigos 86, 138 e 141 e da LOM.
Determina a LOM de São Vicente que o uso de bens municipais por terceiros só poderá ser feito a permissão ou
autorização a título precário43 e por tempo determinado, sempre observando o interesse público (artigo 141).
A concessão administrativa de bens de tipo especial e dominicais deverá ser objeto de lei, contrato
administrativo e licitação prévia (§ 1º do artigo 141), dispensada a exigência de licitação prévia quando o uso se destinar à concessionária de serviço público, a entidade assistencial ou quando houver interesse público relevante devidamente justificado.
Já a concessão de bens de uso comum dependerá de prévia autorização legislativa (§ 2º do artigo 141), sendo proibida a concessão de uso de qualquer fração de parques, praças, jardins, largos públicos ou áreas aforadas, sem aprovação do legislativo (artigo 140).
Há também na LOM a previsão do condicionamento da desafetação de bens de uso comum à prévia aprovação da população local, mediante mecanismos disciplinados em lei específica (artigo 220, inciso XX), quando do estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao desenvolvimento urbano.
A Concessão de Direito Real de Uso - CDRU deverá ser utilizado preferencialmente à venda ou doação de seus bens imóveis, mediante prévia autorização legislativa e procedimento licitatório, que será dispensada quando o uso se destinar à concessionária de serviço público, entidade assistencial ou quando houver relevante interesse público (artigo 138, § 1º).
Verifica-se, portanto, que a legislação municipal observa os princípios dispostos na legislação federal atinente ao
tema (Lei n°. 8.987/9544), que buscam conferir ao instrumento da concessão maior estabilidade do que os demais
43
Na verdade a redação do artigo faz menção à “permissão a título precatório”, contudo, a figura do precatório não faz nenhum sentido no contexto no qual foi utilizado. Logo, supusemos que a intenção do legislador foi indicar o caráter precário da permissão. Havendo aí um erro de digitação, que deverá ser corrigido para evitar quaisquer problemas.
instrumentos de outorga de uso privativo de bem público (permissão, autorização e cessão) sem chegar a aliená-los ao particular.
É notório que as concessões deverão ser, em regra, precedidas de licitação em razão da regra geral constitucional do art. 37, XXI. Há que se ponderar, contudo, que podem haver situações em que a concessão ocorra sem prévia licitação, desde que caibam nas hipóteses de dispensa expressamente prevista em lei ou quando se verifique situação de inexigibilidade.
Uma dessas hipóteses, a qual LOM não faz referência específica, é a dispensa de licitação quando da outorga de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU para fins específicos de regularização fundiária prevista na legislação federal (artigo 7° do Decreto-Lei n° 271/67 e artigo 17, inciso I, alínea “f” da Lei 8.666 de 1993, ambas com redação dada pela Lei n°. 11.481/07).
Contudo, a utilização da CDRU para fins de regularização fundiária foi constatada na Lei Complementar n° 654 de 2011, que outorgou a concessão de direito real de uso dos ocupantes dos imóveis públicos indicados na lei, integrantes do patrimônio municipal, para fins residenciais tendo em vista o interesse social e a função social da propriedade (artigos 1° e 2°).
Com relação à competência, como já foi observado, a LOM determina a necessidade de autorização da Câmara Municipal, via lei específica, para a outorga da concessão de uso. Tal exigência é corroborada pela maior parte da doutrina pátria. Não é de se estranhar, portanto, ser alta a incidência de tal dispositivo em Constituições
Estaduais e Leis Orgânicas de Municípios. No entanto, cumpre indicar que parte da doutrina tem entendimento distinto deste.
A tese se apoia no fato da Constituição somente indicar a necessidade de prévia autorização legislativa para a outorga de concessão de uso de bem público na hipótese de concessão ou alienação de terras públicas em área superior a dois mil e quinhentos hectares (cf. Artigo 188 § 1º e artigo 49, XVII, CF). Por ser taxativo, o constituinte teria limitado a ingerência do Legislativo na gestão dos bens públicos somente a esta hipótese, não se
estendendo a qualquer outro tipo de bens (MARQUES NETO, 2009, p. 357).
Por fim, no tange à concessão, cabe apontar que não há previsão na legislação municipal da concessão especial de uso para fins de moradia (CUEM), modalidade outorga de uso gratuita de bem público, prevista no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) e disciplinada pela Medida Provisória n° 2.220/01, que dispensa a realização de procedimento licitatório, tendo em vista o interesse social na realização de regularização urbanística e fundiária. Outros dois instrumentos que conferem uso privativo aos bens públicos são a autorização e a permissão de uso de bem público. Tais instrumentos têm natureza de ato administrativo unilateral, diferentemente da concessão que tem natureza de contrato. Isto significa que ainda que sejam outorgadas mediante provocação do
interessado, se perfazem com a exclusiva manifestação de vontade do poder público.
A permissão e a autorização de uso de bem público de São Vicente é regulamentada no artigo 141 da LOM. Nele é ressaltado o caráter precário do instituto, a necessidade da presença de interesse público e a autorização legislativa para a sua concessão, cuja outorga é de competência do Prefeito, por meio de decreto, conforme dispõe o artigo 85, inciso IV do c/c artigo 130, inciso I, alínea “g” da LOM.
Para além do exposto, não há mais nenhum dispositivo na LOM que trate da permissão e da autorização, logo, supõem-se que desdobramentos como prazo, condições de uso, fatos que ensejem penalidades, dentre outros, estarão presentes no decreto específico que autorizará o ato administrativo.
Com relação à autorização, cumpre indicar que não há previsão da espécie de autorização de uso gratuita de bem
público “àquele que, até 30 de junho de 2001, possui como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem
oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para fins comerciais” (art. 9°) regulamentada pela Medida Provisória n° 2.220/01.
Por fim, ainda com relação ao uso privativo de bens públicos por terceiros, a LOM determina que a utilização e
44
Apesar de esta norma ser voltada a reger a concessão de serviço público, nas palavras de Floriano de Azevedo Marques Neto, “ela contem linhas gerais relativas ao instituto da concessão, aplicando-se subsidiariamente aos contratos de concessão de uso” (2009, p. 351).
161 administração dos bens públicos de uso especial, como mercados, matadouros, estações, recintos de espetáculos e praças esportivas, serão feitos na forma da lei e sob regulamento específico (artigo 143).
6.7.3. Alienação ou Aquisição de Bens Públicos
A Lei de Licitações estabelece que os imóveis públicos somente podem ser alienados com autorização legislativa e, como regra geral, por meio de licitação, na modalidade concorrência, que poderá ser dispensada no caso de incorrer nas hipóteses especificadas na referida norma (art. 17, I, Lei nº 8.666/93).
A alienação e aquisição dos bens públicos do Município de São Vicente estão subordinados à existência de interesse público devidamente justificado e a regras específicas de acordo com o tipo de bem (móvel e imóveis) e modalidade de alienação (alienação simples, doação, permuta), em consonância com a legislação federal (art. 23, § 3°, da Lei 8.666/93).
Quando imóveis, prevê a LOM a necessidade de autorização legislativa e concorrência pública, conforme
determina a Lei de Licitações (Lei 8.666/93). A licitação é dispensada casos de doação e permuta (art. 137, inciso I e II).
Quando móveis também dependerá de licitação prévia, que será dispensada quando se tratar de doação, que será permitida exclusivamente para fins assistenciais ou quanto houver interesse público relevante devidamente justificado(artigo 137, inciso II da LOM).
A hipótese da dispensa de licitação trazida pela LOM deverá se pautar na previsão da Lei de Licitações, que indica a dispensa de licitação para alienação de imóveis públicos quantos estes estiverem ocupados por pessoas
carentes, desde que vinculada a políticas públicas consistentes, sob autorização legislativa, avaliação prévia e indiscutível demonstração de interesse social (art. 17, I, f, da Lei Federal n. 8.666/93, com redação dada pela Lei n° 11.481 de 2007),
Já a aquisição de bem imóvel, por compra ou permuta, está sujeita à existência de interesse público e prévia avaliação, além de autorização legislativa, conforme previsão do artigo 139 da LOM.
Cumpre indicar que a Lei de Licitações (Lei 8.666/93) estabelece que as permutas de bens móveis públicos só serão permitidos quando se derem a favor de outro órgão ou entidade da administração pública de qualquer grau federativo (inciso II, alínea “b” do artigo 17) e a de bens imóveis somente quando este for destinado ao
atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização
condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia (artigo 17, inciso I, alínea “c”).
A LOM também proíbe a alienação e doação de qualquer fração dos parques, praças, jardins ou largos públicos ou áreas públicas aforadas (artigo 140).
Sendo assim, de maneira geral, no que diz respeito à alienação e concessões de uso privativo de bens públicos que integram seu patrimônio,verifica-se o cumprimento da legislação municipal de São Vicente com o disposto na legislação federal.
Restando apenas as ressalvas apontadas sobre a inexistência da previsão dos instrumentos de outorga para fins de regularização fundiária, como a CUEM, a autorização de uso para fins urbanísticos de imóveis públicos para fins comerciais e a dispensa de licitação para alienação de bens imóveis destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social (art. 17, I, “f” e “h” da Lei 8.666/93, com redação dada pela Lei 11.481/2007).
Tais exceções constituem importantes instrumentos de consecução da função social do bem público, princípio constitucional ao qual devem estar submetidas tanto as propriedades privadas quanto as públicas (art. 5°, XXII), e para o cumprimento e respeito às diretrizes gerais da política urbana estabelecidas pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Além disso, existe a previsão legal na própria LOM de dar prioridade à destinação de terras
públicas não utilizadas ou subutilizadas para assentamentos de população de baixa renda, com exceção das áreas de preservação ambiental ou de risco (artigo 224).
6.7.4. Bens Públicos Municipais e os Loteamentos e Condomínios
O tema dos loteamentos e condomínios de São Vicente é tratado no item “6.8.4. Regulação dos Loteamentos e
Condomínios horizontais” deste relatório. Aqui serão abordadas tão somente as diretrizes de áreas a serem doadas ao poder público quando da realização destes empreendimentos.
A regulamentação dos loteamentos e condomínios estão presentes na Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS (Lei Complementar n° 271 de 1999), no Capítulo II “Do Loteamento”. Neste capítulo é determinada a reserva mínima de 35% da área total das áreas destinadas à implantação dos loteamentos a título de doação de áreas públicas para o Município (artigo 19, incisos I, II e II). A LOM também define como competência da Prefeitura Municipal a definição dos locais onde serão implantadas as áreas verdes e as institucionais, que correspondem a 15% do total da gleba (artigo 19, § 2°).
A percentagem de áreas públicas não poderá ser inferior a 35% da gleba, com exceção dos loteamentos
destinados ao uso industrial, cujos lotes forem maiores que 15.000 m2, e nos destinados à habitação de interesse social, caso em que a porcentagem poderá ser reduzida (artigo 19, § 1° da LUOS). A aprovação do loteamento também está vinculada a transferência, mediante escritura pública de doação, sem qualquer ônus para o
município, das áreas públicas representadas pelo sistema viário, praças, áreas de lazer e institucionais (artigo 34, alínea “a” da LUOS)
A definição da porcentagem mínima de 35% de áreas públicas, tem origensna lei federal de parcelamento do solo urbano (Lei Federal 6.766 de 1979). Contudo, tal exigência deixou de existir em 2009. Atualmente, a lei federal dispõe que a definição de tais índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo nas diferentes zonas em que se divida o território do município, são de sua responsabilidade e deverão obrigatoriamente estar prevista em sua lei de zoneamento (art.4°, § 1°, da Lei 6766/79 com redação dada pela Lei 9.785/99).
6.7.5. Bens federais e estaduais no Município
Do ponto de vista jurídico, a localização do município em área de Zona Costeira eleva seu território ao status de “patrimônio nacional”, previsto § 4° do artigo 225 da Constituição Federal. Na prática determina um território com significativa concentração de bens públicos sob domínio da União (praias, mar territorial, terrenos de
marinha e acrescidos, etc.), e que possuem um regime jurídico diverso das espécies de bens públicos sob domínio exclusivo do município (praças, sistema viário, edifícios públicos, etc.).
Ainda em seu território, São Vicente possui extensas áreas de Mata Atlântica e da Serra do Mar. Sendo assim, não é de se surpreender a existência de conflitos na regulação, gestão e uso destes bens entre os entes federados. Daí decorre a necessidade de cooperação entre os entes federados a fim de realizar a gestão compartilhada destes bens. Evitando assim a invasão de competência, o uso ou o não uso com consequências danosas, ou mesmo ações judiciais, que acabam por dificultar ou mesmo impedir a gestão e o uso desses bens que ocupam extenso território dos municípios litorâneos e por isso tem papel fundamental no seu desenvolvimento.
Sob esta perspectiva é que devemos analisar a legislação de São Vicente que disciplina o uso e ocupação de bens de domínio de outros entes federados: a fim de ponderar sobre sua legalidade e consonância diante da esparsa legislação federal e estadual que trata do tema.
As praias, terrenos de marinha e seus acrescidos estão entre os bens públicos de uso comum do povo sob o domínio da União (artigo 20, IV e VII da CF). Além da questão da titularidade, tais biomas são recursos naturais
163 integrantes da Zona Costeira (artigo 225, § 4º da CF) tratado acima. Nesse sentido, qualquer intervenção em área de praia deve ser precedida de autorização da Secretaria de Patrimônio da União (SPU), órgão da União
responsável pela gestão dos bens públicos nacionais.Logo, não cabe exclusivamente ao município dispor sobre a gestão e o uso deste bem.
A LOM de São Vicente, no Capítulo II, que trata “Do Meio Ambiente”, reafirma o caráter público das faixas de praia ao considerá-las de domínio público e autoriza a execução de projetos de urbanização por intermédio da iniciativa privada, vinculada apenas à autorização legislativa (artigo 276, caput, e parágrafo único c/c artigo 354, parágrafo único).
Apesar do dispositivo acima não fazer qualquer menção à gestão compartilhada das faixas de praia, tendo em vista o exposto, qualquer ação da Prefeitura no sentido de destinar o uso ou ocupação deste território, deve necessariamente ser objeto de apreciação por parte da SPU, especialmente quando se tratar de urbanização da orla, sob pena de incorrer em grave ilegalidade.
Na Lei de Uso e Ocupação do Solo foi encontrado dispositivo que claramente demonstra a necessidade de autorização da União para qualquer intervenção nas áreas sobre o seu domínio. Trata-se do artigo 70, que autoriza o poder público municipal a outorgar, por meio de licitação, concessão de direito real de uso, por 30 anos, das áreas públicas sob seu domínio, correspondentes a terrenos acrescidos de marinha, conforme descrição constante no Decreto-Lei Federal n° 6575 de 1944.
Após pesquisa, foi constado que tal Decreto-Lei autoriza a Prefeitura Municipal de São Vicente a utilizar, para fins urbanísticos, os terrenos de acrescidos de marinha descritos na norma e que o mesmo encontra-se ainda em
vigor, conferindo legalidade ao dispositivo da LUOS45.
O Plano Diretor de São Vicente (Lei Complementar n° 270 de 1999), não faz nenhuma menção à gestão de bens públicos do município ou presentes em seu território. A única menção a instrumentos de gestão ocorre no artigo 5°, que trata da diretrizes do meio ambiente, quando em seu inciso IV, estabelece o acompanhamento de políticas metropolitanas de preservação dos recursos e das reservas naturais da região, dentre elas, o gerenciamento costeiro (alínea “a”).
O acesso universal às praias do município, bem como às demais zonas de interesse turístico que se constituem em bens públicos, também é elencado entre as diretrizes de mobilidade do Novo Plano Diretor (artigo 25, inciso XIX). Cumpre, assim, sua função de garantir a todos os cidadãos o usufruto deste bem comum (artigo 10 da Lei Federal 7.661/98).
Como já indicado no item “4.9. Bens da União no Município de São Vicente”, a SPU vem realizando a atualização dos cadastros de imóveis pertencentes à União em todo o território nacional e a regularização das concessões das área de marinha.
No caso de São Vicente, encontra-se cadastrado perante a Superintendência do Patrimônio da União em São
Paulo46 número significativo de imóveis de propriedade da União, especialmente aqueles correspondentes a
terrenos de marinha e acrescidos.
Daí advém a importância do Projeto Orla. Este instrumento materializado “Plano de Ação”, “Plano de Gestão Integrada” e, por meio de um Comitê Gestor, estabelece os critérios para o uso e ocupação dos bens da União em
45
Consulta ao site do Planalto em 31/07/2012:
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/145A1E86CAD93CC5032569FA00669EBB?Opendocument
46
território Municipal. Mesmo não tendo força de lei, constitui-se num importante instrumento para a consecução da gestão compartilhada dos bens que integram o território da orla.
No entanto, segundo informações da Prefeitura, o Projeto Orla não foi realizado em São Vicente.