III. 2.1.4.2. Cativos
III.4. Ativos e Passivos das Administrações Públicas
III.4.5. Passivos Contingentes: Garantias Concedidas e Dívidas Garantidas
Situação Financeira das Administrações Públicas
144
Conta Geral do Estado de 2018Quadro 89 — Contas a pagar do SNS: Setor Público Administrativo e HEPE, por classificação económica
Fonte: Administração Central do Sistema de Saúde.
Nota: Informação referente a dezembro de 2018, atualizada à data da elaboração da CGE com os dados subjacentes ao cálculo dos prazos médios de pagamento do SNS, em concreto as dívidas a fornecedores.
III.4.5.Passivos Contingentes: Garantias Concedidas e Dívidas Garantidas
Até 2006, a concessão de garantias pessoais pelo Estado foi enquadrada essencialmente no regime jurídico estabelecido na Lei nº 112/97, de 16 de setembro. Contudo, a partir dessa data, verificou-se que as garantias concedidas pelo Estado deixaram de cobrir apenas projetos de investimento, executados por empresas públicas em território nacional, conforme previsto no referido regime jurídico, para passar a abranger outras situações.
Neste contexto, destacam-se: (i) as operações de crédito de ajuda (Lei nº 4/2006, de 21 de fevereiro), destinadas aos países beneficiários da cooperação portuguesa, assegurando condições financeiras mais favoráveis ao desenvolvimento desses países, nos termos do «Acordo sobre os apoios públicos ao crédito à exportação» estabelecido ao nível da OCDE; (ii) as operações de crédito ou de assistência de liquidez, realizadas pela Caixa Geral de Depósitos a favor do BPN, no contexto da sua nacionalização (Lei nº 62-A/2008, de 11 de novembro); (iii) as operações no âmbito da Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira — IREF (Lei nº 60-A/2008, de 20 de outubro); (iv) o financiamento de Estados-Membros da Zona Euro98 (Lei nº 8-A/2010, de 18 de maio); e (v) as operações no âmbito da lei que regula os fundos de recuperação de créditos (Lei nº 69/2017, de 11 de agosto).
98As garantias inseridas na Lei nº 60-A/2008, de 20 de outubro, e na Lei nº 8-A/2010, de 18 de maio, enquadraram-se em medidas específicas de apoio à estabilidade financeira dos mercados.
2017 2018 Variação
Despesas correntes 2 242,2 1 816,3 -425,9
Despesas com o pessoal 30,1 30,9 0,8
Remunerações certas e permanentes 0,6 0,3 -0,3
Abonos variáveis ou eventuais 3,1 3,3 0,3
Segurança social 26,4 27,3 0,9
da qual:
Encargos com saúde 0,7 0,6 -0,1
Aquisição de bens e serviços 2 209,6 1 749,4 -460,1
Juros e outros encargos 1,1 33,3 32,2
Transferências correntes 0,0 0,0 0,0
Administrações Públicas 0,0 0,0 0,0
Outras 0,0 0,0 0,0
Subsídios 0,0 0,0 0,0
0,0 0,0
Outras despesas correntes 1,4 2,6 1,2
Despesas de capital 35,3 36,0 0,7
Aquisição de bens de capital 34,8 35,9 1,2
Transferências de capital 0,0 0,0 0,0
Administrações Públicas 0,0 0,0 0,0
Outras 0,0 0,0 0,0
Outras despesas de capital 0,5 0,0 -0,4
TOTAL 2277,4 1852,2 -425,2
Classificação económica Contas a pagar
Situação Financeira das Administrações Públicas
Conta Geral do Estado de 2018
145
Para além dos suprarreferidos regimes, as Leis do Orçamento do Estado para os últimos anos criaram ainda o enquadramento legal, embora com a aplicação subsidiária da Lei nº 112/97, de 16 de setembro, para a concessão de garantias à Região Autónoma da Madeira, ao Fundo de Contragarantia Mútuo, ao Fundo de Resolução e às instituições financeiras nacionais enquanto garantes ou mutuárias de financiamentos concedidos pelo Banco Europeu de Investimento (BEI).
Garantias autorizadas (2015-2018)
No período de 2015 a 2018, no âmbito dos diversos regimes jurídicos, foram autorizadas garantias do Estado no montante total de cerca de 2359 milhões de euros, conforme consta do quadro seguinte.
Quadro 90 — Garantias autorizadas pelo Estado (2015-2018)
(milhões de euros)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças
Como se pode observar nos últimos anos as garantias concedidas têm-se limitado às abrangidas pela Lei nº 112/97, destacando-se a ausência de novas garantias concedidas quer ao sistema financeiro, face à menor dificuldade no acesso à liquidez por parte das instituições de crédito, quer a operações de crédito de ajuda no âmbito dos programas de cooperação para o desenvolvimento.
Recorda-se que, para os valores alcançados em 2015, que se situam acima dos verificados nos restantes anos, contribuiu essencialmente a contragarantia ao Fundo de Resolução no âmbito do processo de resolução do BANIF — Banco Internacional do Funchal, S.A.
Relativamente às garantias autorizadas em 2017 e 2018, dizem respeito a operações do Fundo de Contragarantia Mútuo, da Região Autónoma da Madeira eda SOFID, todas enquadradas na respetiva Lei Orçamental e na Lei nº 112/97, de 16 de setembro, bem como do Fundo de Recuperação de Créditos, enquadrada na Lei nº 69/2017, de 11 de agosto.
Responsabilidades assumidas por garantias concedidas (2015-2018)
Após autorização da concessão da garantia do Estado, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças emite a declaração de garantia ou celebra um contrato que garante determinada operação financeira. Com a contratualização desta operação o Estado assume a correspondente responsabilidade.
Historicamente, as responsabilidades assumidas pelo Estado pela concessão de garantias concentraram-se nas que foram emitidas ao abrigo do regime geral de garantias do Estado, estabelecido pela Lei nº 112/97, de 16 de setembro, cujos beneficiários foram as empresas públicas não financeiras. Esta situação sofreu apenas variações entre 2010 e 2012 e em resultado da crise
Regime Jurídico 2015 2016 2017 2018
Lei n.º 112/97 1 203,51 126,22 406,36 467,00
Lei n.º 62-A/2008 0,00 0,00 0,00 0,00
Lei n.º 4/2006 0,00 0,00 0,00 0,00
Lei n.º 60-A/2008 0,00 0,00 0,00 0,00
Lei n.º 8-A/2010 0,00 0,00 0,00 0,00
Lei 69/2011 0,00 0,00 0,00 155,90
Total 1 203,51 126,22 406,36 622,90
Situação Financeira das Administrações Públicas
146
Conta Geral do Estado de 2018financeira, verificando-se, durante esse período, uma alteração, em termos dos principais beneficiários, face ao peso assumido pelas operações garantidas ao setor financeiro, que, em 2011, atingiram cerca de 54% das responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias prestadas.
Assim, não tendo sido concedidas novas garantias, conforme se verifica no quadro anterior, e face à recuperação do sistema financeiro em termos de acesso a liquidez, as empresas públicas não financeiras constituíram-se novamente como o principal grupo dos beneficiários das garantias do Estado. Neste contexto, constata-se que, em 31 de dezembro de 2018, do total das responsabilidades assumidas, cerca de 17 326,4 milhões de euros, as resultantes de garantias concedidas às empresas públicas não financeiras representaram cerca de 59,9% e ao setor financeiro cerca de 23,2%.
O peso do setor financeiro deverá continuar a esbater-se nos próximos anos, caso se mantenha a tendência atual, uma vez que as responsabilidades em vigor no final de 2018 se referem à exposição decorrente de garantias concedidas no âmbito da Garantia de Carteira de 2800 milhões de euros.99
Em termos de beneficiários das garantias do Estado, e dentro das empresas públicas não financeiras, destacam-se as de gestão de infraestruturas e os transportes, que representam a maior percentagem das responsabilidades assumidas dentro desta classificação.
Quadro 91 — Responsabilidades assumidas por garantias prestadas (2015-2018)
(milhões de euros)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças Notas:
(1) Inclui Parpública e Parvalorem e Parups.
(2) Inclui Fundo de Contragarantia Mutuo (FCGM), Parparticipadas e Fundo de Resolução.
Responsabilidades assumidas versus responsabilidades efetivas (2015-2018)
Após a contratualização de uma operação garantida pelo Estado, não obstante este assumir desde logo a responsabilidade decorrente dessa concessão, a mesma só se torna efetiva na medida das
99 A Garantia de Carteira é um instrumento no âmbito do qual a República Portuguesa assegurou, até ao limite de 2800 milhões de euros, o cumprimento das obrigações de pagamento assumidas pelas instituições de crédito (BPI, CGD, BES/Novo Banco e BCP) junto do BEI, referentes a uma carteira de operações de financiamento de projetos desenvolvidos e a desenvolver em Portugal, cuja exposição poderá atingir um montante máximo de 6000 milhões de euros. No final de 2018, as responsabilidades assumidas respeitavam apenas a operações do Novo Banco e BCP.
EMPRESAS PÚBLICAS NÃO FINANCEIRAS 14 316,45 59,4% 13 256,17 61,9% 12 108,58 65,4% 10 376,21 59,9%
Gestão de Infraestruturas 4 808,62 33,6% 4 534,85 34,2% 4 322,96 35,7% 3 835,60 37,0%
Habitação e Requalificação 145,03 1,0% 127,36 1,0% 97,72 0,8% 114,31 1,1%
Ambiente 72,25 0,5% 63,35 0,5% 53,10 0,4% 43,90 0,4%
Serviços de Utilidade Pública 1 744,73 12,2% 1 584,28 12,0% 1 501,44 12,4% 1 405,73 13,5%
Transportes 4 490,01 31,4% 4 267,10 32,2% 3 831,36 31,6% 3 619,65 34,9%
Diversos (1) 3 055,80 21,3% 2 679,22 20,2% 2 302,00 19,0% 1 357,03 13,1%
ENTIDADES FINANCEIRAS 6 619,48 27,5% 5 672,89 26,5% 3 880,60 21,0% 4 022,57 23,2%
Públicas (2) 319,48 4,8% 1 072,89 18,9% 1 080,60 27,8% 1 069,74 26,6%
Privadas 6 300,00 95,2% 4 600,00 81,1% 2 800,00 72,2% 2 952,83 73,4%
ADMINISTRAÇÃO LOCAL 0,00 0,0% 0,00 0,0% 0,00 0,0% 0,00 0,0%
COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO 1 780,00 7,4% 1 139,99 5,3% 1 138,98 6,2% 1 138,98 6,6%
REGIÕES AUTÓNOMAS 1 186,95 4,9% 1 156,19 5,4% 1 370,24 7,4% 1 766,84 10,2%
OUTROS 183,02 0,8% 174,02 0,8% 18,76 0,1% 21,87 0,1%
TOTAL 24 085,89 100,0% 21 399,27 100,0% 18 517,15 100,0% 17 326,46 100,0%
2018
2015 2016 2017
Setores de Actividade
Situação Financeira das Administrações Públicas
Conta Geral do Estado de 2018
147
utilizações das operações de financiamento garantidas, sendo reduzida em função das amortizações ocorridas.
No período de 2015 a 2018, a dívida garantida apresenta a seguinte evolução em termos do total das responsabilidades assumidas e efetivas no final de cada um desses anos:
Quadro 92 — Responsabilidades do Estado no período 2015-2018
(milhões de euros)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças
De acordo com os montantes apresentados neste quadro, verifica-se que a dívida garantida, tanto ao nível das responsabilidades assumidas quanto das responsabilidades efetivas, diminuiu consideravelmente entre 2015 e 2018, devido aos fatores já referidos, tais como a melhoria do acesso a liquidez por parte do sistema financeiro, que permitiu a amortização da dívida garantida sem que novas operações tenham sido concedidas.
Para a evolução das responsabilidades garantidas contribuiu igualmente a alteração ao modelo de financiamento das empresas públicas não financeiras, constante do Decreto-Lei nº 133/2013, de 3 de outubro, que estabeleceu limitações ao acesso a financiamento bancário por parte destas empresas.
Pagamentos em execução de garantias (2015-2018)
Em relação à execução de garantias, verifica-se que o Estado tem sido chamado a efetuar pagamentos relativos a um reduzido número de operações, conforme informação constante do quadro seguinte, do qual se destaca nos últimos anos o Fundo de Contragarantia Mútuo (FCGM).
Quadro 93 — Pagamentos em execução de garantias (2015-2018) (milhões de euros)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças
2015 2016 2017 2018
Responsabilidades Assumidas 24 085,9 21 399,3 18 517,2 17 326,5
Responsabilidades Efetivas 22 824,9 21 053,6 18 294,3 17 039,2
Ano 2015 Montante
PARQUE EXPO'98 5 492 226,34
FUNDO CONTRAGARANTIA MÚTUO 24 837 977,07
Casa do Douro 75 505,71
Europarques 2 046 862,52
Total 32 452 571,64
Ano 2016 Montante
FUNDO CONTRAGARANTIA MÚTUO 22 128 896,25
Casa do Douro 84 700,03
Europarques 1 020 796,52
Total 23 234 392,80
Ano 2017 Montante
FUNDO CONTRAGARANTIA MÚTUO 20 667 635,97
Total 20 667 635,97
Ano 2018 Montante
FUNDO CONTRAGARANTIA MÚTUO 8 547 086,19
Total 8 547 086,19
Situação Financeira das Administrações Públicas
148
Conta Geral do Estado de 2018No que diz respeito aos pagamentos em execução das garantias concedidas ao FCGM, a recuperação do crédito, assim constituído, é feita através dos bancos financiadores e das sociedades de garantia mútua, sendo posteriormente o produto da recuperação devolvido ao Estado. Destacam-se as particularidades das garantias concedidas a este Fundo, que visaram esDestacam-sencialmente asDestacam-segurar a capitalização do mesmo por forma a respeitar os limites de prudência financeira impostos pelo Banco de Portugal e, assim, assegurar o objetivo das Sociedades de Garantia Mútua no apoio às micro, pequenas e médias empresas nacionais em matéria de financiamento bancário. Até ao final de 2018 foram já recuperados cerca de 17,9 milhões de euros.
Garantias de crédito à exportação e ao investimento (2015-2018)
Para além das garantias anteriormente referidas, o Estado, ao abrigo dos Decretos-Lei nº 183/88, de 24 de maio, e nº 295/2001, de 21 novembro, ambos com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 31/2007, de 14 de fevereiro100, concede também garantias a operações de seguro de crédito à exportação e ao investimento. Estas garantias são geridas por uma seguradora e visam fomentar a internacionalização das empresas portuguesas, apoiando operações individuais ou programas de exportação para uma carteira de clientes internacionais.
No período de 2015 a 2018, no âmbito dos diversos ramos de seguro, foram autorizadas garantias do Estado no montante total de cerca de 1796,4 milhões de euros, conforme consta do quadro seguinte.
Quadro 94 — Garantias de seguros autorizadas pelo Estado (2015-2018)
(milhões de euros)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças Nota: (*) Inclui os seguros de créditos financeiros.
No período de 2015 a 2018, as responsabilidades do Estado por garantias a operações de seguro, reportadas ao final de cada um desses anos e com referência aos principais países destinatários das exportações e do investimento portugueses no estrangeiro, apresentam a seguinte evolução, dela se destacando, pelo quarto ano consecutivo, os mercados de Angola, Moçambique e Venezuela:
100 A legislação em referência sofreu pequenas alterações decorrentes da publicação do Decreto-Lei nº 94/2018, de 14 de novembro, mas cuja entrada em vigor só produz efeitos, nos termos do artigo 12º do citado diploma, a 1 de janeiro de 2019.
Ramos de seguro 2015 2016 2017 2018
Seguro de Créditos à exportação de m.l.p(*) 22,41 29,67 528,09 6,25 Seguro caução 99,05 6,34 30,23 52,70 Seguro de crédito à exportação de c.p. 270,83 250,00 250,00 250,00
Seguro de investimento 0,84
TOTAL 393,13 286,01 808,32 308,95
Situação Financeira das Administrações Públicas
Conta Geral do Estado de 2018
149
Quadro 95 — Responsabilidades em vigor de operações de seguros do Estado (2015-2018)
(euros)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças
Em relação à sinistralidade, constata-se igualmente, para o período sob referência, que as indemnizações pagas pelo Estado mantêm um peso reduzido em relação às responsabilidades assumidas. Os pagamentos efetuados pelo Estado, em resultado do acionamento dos seguros de créditos contratados pelas empresas portuguesas, no período compreendido entre 2015 e 2018, ascenderam a cerca de 54,3 milhões de euros. Destaca-se, no entanto, um decréscimo da sinistralidade verificada em 2018, cuja execução ascendeu ao montante global de cerca de 5,5 milhões de euros, o que representou uma diminuição de cerca de 84% face ao ano de 2017, em que os valores atingidos foram de cerca de 32,5 milhões de euros. Relembramos que a variação significativa, verificada em 2016 e 2017, se justificou quer pelo aumento de sinistros em operações de exportação de curto prazo para Angola, que decorreram das dificuldades de transferência de divisas naquele período, quer ainda, no ano de 2017, pelo acréscimo de indemnizações por sinistros ocorridos com dois importadores públicos da Venezuela. O ano de 2018 ficou marcado não só pelo decréscimo da sinistralidade, já referido, mas igualmente pela recuperação de créditos decorrentes de sinistro por risco de transferência para Angola ocorridos em anos anteriores em resultado de uma maior flexibilização por parte do Banco Central de Angola na libertação de divisas.
Quadro 96 — Pagamento de indemnizações em resultado de acionamento de seguros (2015 -2018) (euros)
Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças
Países Montantes Países Montantes Países Montantes Países Montantes
Angola 352 539 990 Moçambique 283 456 968Angola 311 660 168 Angola 661 787 568
Moçambique 286 940 968 Angola 258 157 546 Moçambique 243 702 389 Moçambique 182 454 716 Venezuela 158 664 613 Venezuela 162 914 613 Venezuela 148 647 261 Venezuela 150 214 612
Jordânia 25 930 690 Argélia 45 738 628 Argélia 43 173 607 Argélia 90 775 870
Brasil 22 990 967 Jordânia 42 061 870 Quénia 23 832 080 Brasil 24 257 200
Marrocos 19 537 210 Marrocos 23 886 912 Brasil 22 966 700 Quénia 23 482 080
Libéria 10 000 000 Brasil 23 474 467 Marrocos 19 601 073 Marrocos 18 242 534
Turquia 9 791 328 Senegal 11 857 753 Jordânia 16 311 179 Jordânia 16 286 179
Cabo Verde 9 620 957 Libéria 10 000 000 Honduras 14 444 956 Honduras 14 444 956
Argélia 7 199 137 Cabo Verde 9 994 516Senegal 12 137 753 Senegal 10 538 853
Subtotal Subtotal Subtotal Subtotal
(10 Países) (10 Países) (10 Países) (10 Países)
Outros países 58 139 831 Outros países 76 128 236 Outros países 96 301 814 Outros países 68 196 422
Total 961 355 691 Total 947 671 509 Total 952 778 980 Total 1 260 680 990
2018
1 192 484 568
871 543 273 856 477 166
2015 2016 2017
903 215 860
Linhas de Seguro de Crédito 2014 2015 2016 2017 2018
Seguro de Créditos à exportação de c.p. - Facilidade
fora da OCDE 6 839 769,72 2 780 741,74 12 440 721,80 32 424 737,96 5 390 129,11
Seguro de Créditos à exportação de c.p. – OCDE II 685 135,40 1 113 423,79 5 482,00
Seguro de Créditos à exportação de m.l.p 28 116,00 164 785,50 72 369,00 81 184,50
Total 7 553 021,12 3 894 165,53 12 610 989,30 32 497 106,96 5 471 313,61