Mudança política e a reestruturação institucional e econômica
A elaboração de uma Política de Desenvolvimento Urbano (PDU) foi uma das formas encontradas pelo Governo paranaense para se inserir na política nacional a partir do I PND. Os trabalhos foram
A partir de 1973, a expansão das forças produtivas esbarrou em diiculdades adicionais, tais como a inadequacidade do sistema de transporte para escoamento da produção agrícola e a falta de matéria- prima e insumos acabados, tanto no mercado interno como externo. 56
Particularmente no aspecto relacionado ao sistema de transporte o Paraná ainda apresentava grandes carências. A única rodovia que ligava a principal região produtora – o norte do Estado – com o Porto de Paranaguá era a BR 376, com pista simples nos dois sentidos, que embora tivesse representado grande avanço quando da sua inauguração em 1965, já se encontrava saturada para escoar as safras. A ferrovia Central do Paraná, com traçado praticamente paralelo a esta rodovia, ainda estava em construção, sem previsão deinida para conclusão. A região norte utilizava alternativamente o Porto de Santos como seu “escoadouro”, e parcela signiicativa da produção, mesmo sendo em menor quantidade que até o início da década de 1960, era transportada pelas duas principais vias – ferrovia e rodovia57 – no
sentido oeste-leste, que interliga todas as principais cidades do norte do Paraná com Ourinhos – SP, e daí até o Porto de Santos.
Além dos problemas estruturais que impediam o pleno desenvolvimento brasileiro, no ano de 1973 a crise do petróleo provocou inesperadas alterações no cenário internacional com grandes repercussões na conjuntura interna. A enorme elevação do preço do petróleo, promovida pela então recente união dos países árabes em torno da Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP), impacta a balança de pagamentos do Brasil que tinha grande
56. Singer (1976), p. 79. – Singer, P. Evolução da economia brasileira: 1955/1975. Estudos CEBRAP. São Paulo, (17): 61-83,
jul/ set, 1976. (nota de Schiffer, 1989: 75).
iniciados em julho de 1972 em convênio do Governo do Estado do Paraná, através da Coordenação de Planejamento Estadual, Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul (SUDESUL), Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) e Universidade Federal do Paraná (UFPR), e foram inalizados em abril de 1973.
Tal política delegava aos municípios a responsabilidade de resolver seus problemas mais imediatos e especíicos, através da execução de obras simples, visando fortalecer a autonomia dos municípios, mas não inanceiramente, pois dependeria de políticas federais.
A Política de Desenvolvimento Urbano, proposta para o Estado, procura dar a maior ênfase aos pequenos e médios núcleos urbanos, como instrumento para ixar mais o residente nesses núcleos e diminuir ou evitar o êxodo rural maciço; além dessa diretriz, também se pretende descentralizar o processo de industrialização, utilizando-o como instrumento de consolidação urbana das cidades-polos regionais. A conjugação dessas duas diretrizes deverá diminuir o volume absoluto das migrações internas e torná-las melhor distribuídas espacialmente, de modo a não congestionar a capital [refere-se a Curitiba] e os grandes centros urbanos, nem induzir a emigração para outros estados. (PARANÁ, 1981, p. 10 apud RAZENTE, 2003, p. 32).
O objetivo do PDU foi de proceder a “formulação de alternativas para uma política de desenvolvimento urbano no Estado” entendendo que o “desenvolvimento urbano é corolário de desenvolvimento global, e o sistema de desenvolvimento urbano é um subsistema do sistema de desenvolvimento estadual e nacional”. (PARANÁ, 1973, p. 47). Lembrando que não existia, naquele momento, uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, o PDU esclarece que
as premissas orientadoras das formulações de uma Política de Desenvolvimento Urbano estão contidas nos documentos que reletem
as posições do Governo federal e estadual a respeito de desenvolvimento, ou seja, o PND – Plano Nacional de Desenvolvimento, e o DDA-PR – Diagnóstico e Diretrizes de Ação do Governo do Paraná, respectivamente. (PARANÁ, 1973, p. 47).
Essa política possibilitou ao Estado buscar recursos externos para aplicar nos municípios. Os objetivos do PDU (RAZENTE, 2003, p. 108) eram:
a) introduzir o desenvolvimento urbano no contexto do crescimento econômico do Estado;
b) reduzir os desequilíbrios inter-regionais e, c) proporcionar o equilíbrio territorial.
A política orientadora dos objetivos enunciados consistia em
um juízo crítico inspirado fundamentalmente sobre a maior ou menor existência de tendências que aumentam ou diminuem o grau de equilíbrio territorial entre o relacionamento dos principais centros urbanos. Por exemplo, Londrina, Apucarana e Maringá tenderão a soldar- se entre si, através de conurbações atualmente previsíveis, fornecendo a Metrópole Linear do Norte do Paraná. Estes aglomerados de grandes concentrações humanas, apoiados numa área de elevada densidade territorial, podem ser facilmente imaginados, como monopolizadores
dos elementos de atrações sócio-econômicas próprios da civilização urbana, a menos que se tomem medidas visando contrabalancear este
poder de atração para permitir que ele suceda de modo equilibrado.
Ao mesmo tempo, existe uma profunda diferença qualitativa entre a
armadura urbana do Norte, constituída de numerosos assentamentos de diferentes ordens e articulados entre si, e a do restante do território
do Estado, onde a única área “forte” existente (Curitiba) se destaca como centro de vasto sistema que gravita francamente58 (sic) subordinado a
ela. Esta periferia, de atribuições incertas, na qual o serviço urbano tem
58.
pouca presença territorial, caracteriza de modo geral, o centro-sul e o leste do Estado, e é um indicador claro da condição de uma debilidade geral da organização urbana.
Por outro lado, o sudoeste e o oeste paranaense revelam-se como áreas de grande potencialidade e dinamismo econômico, além de apresentarem um crescimento demográico explosivo, mas não têm uma rede urbana com grau de atendimento que proporcione suporte adequado ao seu desenvolvimento equilibrado. à medida que se consolidarem as estruturas sócio-econômicas desta área, pode-se facilmente prever um “boom” desenvolvimentista no setor urbano, semelhante àquele que se deu no Norte do Paraná na década de 60. (PARANÁ, 1973, p. 31 apud RAZENTE, 2003, p. 108, grifo nosso).
Pode-se veriicar na concepção do PDU a visão dos seus formuladores em relação ao aglomerado que se esboçava ao norte do estado. Entre os desdobramentos dessas políticas está a elaboração do Plano da Metrópole Linear do Norte do Paraná, que icou conhecido pela sigla METRONOR, que será abordado posteriormente. A importância que a região assumia frente ao Estado era imaginada “como monopolizadores dos elementos de atrações sócio-econômicas”, que gerava desequilíbrio no Estado e que era necessário tomar medidas para contrabalançá-lo.
Após apresentar um extenso conjunto de dados, análise com recursos soisticados para a época como a organização de banco de dados e utilização de computadores para realização de cálculos mais complexos e com processamento de grande volume de dados, o estudo apresenta três alternativas de políticas urbanas:
1ª alternativa: Sistema Poli-Nuclear. Seria um sistema que procurava reforçar o desenvolvimento das cidades que já se apresentavam como centros regionais expressivos, ou seja, “que são polos de regiões nodais ou sub-regiões polarizadas.”
(PARANÁ, 1973, p. 176). Foram encontradas 15 cidades com essas características e mapeadas as respectivas regiões de inluência. Figura 37.
2ª alternativa: Sistema Bi-Axial. Esta seria “a Integração das metas estaduais com as federais, dentro da realidade do Plano Nacional de Desenvolvimento”, no qual “os dois eixos principais do Estado do Paraná, conigurados nos corredores de exportação, são enfatizados como estrutura destinada a provocar a urbanização mais condizente com a coesão interna do Estado”. (PARANÁ, 1973, p. 181). A proposta visava “o reforço da posição característica de Curitiba como capital do Estado e sede de atividades quaternárias, e a dominância de sua área metropolitana” que, para tal, propunha que “a atividade urbana iria progressivamente se estendendo a partir do polo da Área Metropolitana de Curitiba, formado junto com o Porto de Paranaguá e a cidade de Ponta Grossa, em direção ao Norte até as cidades de Londrina e Maringá, e em direção ao Oeste até atingir Cascavel e Toledo”. Figura 38. (PARANÁ, 1973, p. 181).
3ª alternativa: Sistema Tri-Polar. Foi proposta nessa alternativa a criação de três polos de grande dinamismo, com a infraestrutura desenvolvida ao longo de um anel.
O primeiro polo compreende a cidade de Curitiba, somado à potencialidade do Centro Industrial de Transformação de Ponta Grossa. O segundo polo é formado pelas cidades de Maringá e Londrina, as quais dariam atendimento a todo Norte do Estado. O terceiro polo ica no eixo das cidades de Cascavel e Guaíra provocando a concentração daquelas atividades necessárias a suportar e impulsionar o dinamismo do Sudoeste e do Oeste paranaense. Figura 39. (PARANÁ, 1973, p. 185).
Fonte: PARANÁ, 1973, p. 178.
FIGuRA 37 SISTEMA POLI-NUCLEAR FIGuRA 38 SISTEMA BI-AXIAL
O PDU faz referência a um estudo, realizado pouco antes, sobre a realidade paranaense, do BADEP, de 1972 denominado “Estudo de Integração dos Polos Agroindustriais no Paraná”59, que havia
caracterizado o potencial destes polos. (PARANÁ, 1973, p. 185). Esse estudo, na versão conclusiva, que é de 1975, será analisado, neste trabalho, como um dos que apresentaram propostas para orientar a industrialização do Paraná.
O PDU e o Estudo de Integração dos Polos Agroindustriais no Paraná convergem para a necessidade de fomentar a industrialização nos polos que se apresentavam com maior densidade industrial. O discurso governamental repercutia as diretrizes apontadas, mas
Segundo Belmiro Castor, havia a intenção federal e estadual – embora muitas vezes apenas retórica – de fortalecimento de três grandes eixos industriais: Curitiba-Ponta Grossa, Cascavel-Guaíra e Londrina-Maringá, este denominado METRONOR. (IPARDES, 1987, p. 118).
O METRONOR assumiu grande importância no norte do estado, tanto no aspecto de apresentar novas perspectivas frente às incertezas da agricultura quanto no político, pois cabia adequadamente nos discursos dos políticos de maneira geral para sedimentar apoios públicos e perspectivas de emprego à população que estava em retirada dos campos. Portanto, será visto na sequência o que foi esse projeto.
59. Em janeiro de 1975 são publicadas as conclusões sobre estes estudos, em 2 volumes, referentes à terceira fase.
FIGuRA 39 SISTEMA TRI-POLAR
5.10 - mETRONOR
A ideia da Metrópole Linear do Norte do Paraná (METRONOR) teve origem no trabalho da SAGMACS, na década de 1960, evoluiu com o PDU, e com o Estudo de Integração dos Polos Agroindustriais no Paraná na primeira metade da década de 1970. Os estudos foram iniciados na segunda metade da década de 1970. (CUNHA, 2007, p. 11-12). Visando a institucionalização da Metrópole Linear, em 1977 foi irmado convênio para a elaboração do Plano Diretor e em 1978 o convênio incluiu a região no “Programa de Investimentos Urbano em Cidades de Porte Médio do Paraná” que contemplava dois planos: a) Plano de Abastecimento e Saneamento das cidades do eixo Londrina-Maringá e, b) Plano de Zoneamento Industrial do Eixo Londrina-Maringá. Na sequência foi contratado o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), conveniado com a SUDESUL e a Fundação para a Assistência dos Municípios do Paraná (FAMEPAR), para estudar o aspecto institucional da região. Foi ainda articulada a participação das duas Universidades da região para integrarem o projeto: a Universidade Estadual de Londrina (UEL) e Universidade Estadual de Maringá (UEM).
A institucionalização da região norte do Paraná como uma Região Metropolitana foi proposta consistindo em uma “Metrópole Linear”, ou seja, formada por um conjunto de Municípios dispostos ao longo de um eixo viário com aproximadamente 100 quilômetros de extensão. A União criou, em 1973, as Regiões Metropolitanas brasileiras, tendo sempre como sede uma Capital, mas essa “Metrópole” não tinha uma capital integrante. O território desta “Metrópole Linear” seria constituído inicialmente pelos Municípios situados entre Londrina e Maringá, cujas cidades sede localizam-se ao longo das BRs 369 e 376, sendo posteriormente incluídos Ibiporã, a leste de Londrina, e Paiçandu,
a oeste de Maringá, em função da grande dependência das funções urbanas entre estes municípios, localizados nos extremos do eixo, com as maiores cidades estruturantes do mesmo. Os Municípios deste eixo, caminhando no sentido oeste-leste são: Paiçandu, Maringá, Marialva, Mandaguari, Jandaia do Sul, Cambira, Apucarana, Arapongas, Rolândia, Cambé, Londrina e Ibiporã, conforme pode ser visto na igura 40.
Segundo apurou Cunha (2007), o “Estudo de Integração de Polos Agro-Industriais do Paraná – 1ª Fase” identiicou uma concentração industrial do eixo entre Londrina e Maringá que
foi elaborado em 1973 pelo Grupo de Estudos para as Atividades Agroindustriais do Paraná – GEAAIP, mediante convênio entre o Governo do Paraná e o Ministério do Planejamento, o “Estudo de Integração de Polos Agro-Industriais do Paraná – 1ª Fase”, o qual, através de análises de cunho predominantemente econômico, reconheceu o Eixo Londrina- Maringá como uma das principais áreas de concentração industrial do Estado. (CUNHA, 2007, p. 12).
No PDU foi apresentado um primeiro esboço orientando o estudo do METRONOR , conforme mencionado.
Observa-se no PDU, conforme o mapa apresentado (ig. 40), que houve a preocupação em dar um tratamento integrado ao eixo Londrina-Maringá em duas das propostas apresentadas.
[...] foi no documento intitulado “Política de Desenvolvimento Urbano do Paraná – PDU/PR”, elaborado em 1972, que essas duas cidades são, pela primeira vez, tratadas a partir de uma perspectiva integradora, [...], ao enunciar uma de suas alternativas para a organização funcional-urbana do território paranaense, [...] (CUNHA, 2007, p. 11-12).
FIGuRA 40 METRóPOLE LINEAR DO NORTE DO PARANÁ - METRONOR
Como o PDU foi realizado entre o início do “Estudo de Integração de Polos Agro-Industriais do Paraná” e inalizado bem antes, em julho de 1973, ao passo que o outro terminou em janeiro de 1975, pode-se inferir que houve troca de informações entre os diferentes grupos que estavam desenvolvendo ambos os estudos, pois é perceptível certa relação entre os mesmos. O Estudo de Integração de Polos Agroindustriais do Paraná identiicou que o Eixo Londrina-Maringá era um dos principais quanto à concentração industrial do Estado, icando apenas atrás do eixo formado por Curitiba-Ponta Grossa, dados que também constam do PDU.
Dando sequência ao pré-diagnóstico foi elaborado o Plano Diretor do Eixo Viário Londrina-Maringá, cujo relatório preliminar realizado pela equipe da Universidade Estadual de Londrina, além de “extrair os aspectos, características e problemas essenciais que foram tratados no Pré-Diagnóstico”, procurou fazer “ampliações e novos estudos, principalmente em relação aos aspectos agrários e urbano- regionais do Eixo Londrina-Maringá propriamente dito”. (PARANÁ, 1979, p. 03).
Este Plano Diretor elencou dez hipóteses de trabalho relacionadas: 1) aos aspectos isiográicos e forma de apropriação do solo; 2) à conjuntura histórico-econômica brasileira; 3) à dependência sócio-econômica da metrópole paulista; 4) à utilização do solo e transformações estruturais ocorridas a partir de 1960; 5) à acessibilidade e dimensões do mercado regional e presença de matéria-prima de base agrícola; 6) à independência progressiva das atividades industriais em relação aos produtos agrícolas regionais, e complementaridade da industrialização regional com a indústria paulista; 7) às diferenciações entre os municípios do eixo; 8) ao vínculo urbano-rural e magnitude
urbana; 9) à variedade e qualidade das funções urbanas e vantagens locacionais; 10) à relação entre crescimento urbano dos municípios situados a leste e oeste do eixo e distância em que se encontram. A partir destas hipóteses deiniu que estabeleceria tratamento mais especíico aos: a) “aspectos físico-territoriais”; b) “aspectos institucionais” e c) “relacionamentos agrário-urbano e industriais do Eixo”. (PARANÁ, 1979, p. 05-06).
A análise da atividade industrial baseada em dados da quantidade de empresas e pessoal ocupado, segundo dados dos Censos de 1960 e 1970 e da Pesquisa Industrial de 1974, do IBGE, observou que a Microrregião Homogênea (MRH) de Curitiba tinha em 1960 um total de 1.569 estabelecimentos industriais, subindo para 2.077 em 1970. A MRH de Londrina, Maringá e Apucarana juntas tinham 1.399 estabelecimentos em 1960. Em 1970, Londrina e Maringá juntas tinham 1.704 estabelecimentos60. (PARANÁ, 1979, p. 111; 120; 126). Em
relação ao pessoal ocupado, Londrina e Maringá aparecem em 1960 e 1970, somando 7.320 e 13.230 pessoas na produção industrial nos respectivos anos e Apucarana não consta dos dados apresentados na tabela. (PARANÁ, 1979, p. 111; 120; 126). Se em relação ao número de estabelecimentos a diferença em relação à microrregião de Curitiba era pequena, situando-se em torno de 85%, em relação ao pessoal ocupado essa diferença era muito grande: 24.387 pessoas em 1960 e 37.888 em 1970 signiicavam 3,3 e 2,9 vezes em relação às microrregiões do METRONOR. Mesmo se considerasse o pessoal da microrregião de
60.Não tem os dados da MRH de Apucarana, pois não constava nem entre as dez microrregiões com mais
Apucarana, essa diferença não cairia muito, pois a microrregião que aparecia em décimo lugar nos dados apresentados tinha apenas 1.705 pessoas em 1960 e 3.104 em 1970, que eram Maringá e Jacarezinho. Neste aspecto cabe uma crítica ao levantamento, que não apresentou todos os dados das microrregiões que comporiam o METRONOR.
Quanto à diversiicação das atividades no norte do estado, o estudo constatou que em 1960 o principal gênero em quantidade de estabelecimentos era o de Produtos Alimentares, com 43,32% do total, seguido pelo dos Minerais não Metálicos, com 15,60%; da Madeira, com 14,02%; Mobiliário, com 8,07% e Vestuário, Calçados, Artefatos de Tecidos, com 4,04% do total. Esses 5 gêneros representavam 85,05% do total dos estabelecimentos industriais do norte paranaense. (PARANÁ, 1979, p. 119).
Em 1970, o principal gênero em quantidade de estabelecimentos do norte continuava sendo o de Produtos Alimentares, com 49,17% do total, seguido pelo da Madeira, com 12,44%; Minerais não Metálicos, com 11,96; Mobiliário, com 6,70; e Metalurgia, com apenas 2,45% do total. Esses 5 gêneros representavam 82,72% do total dos estabelecimentos industriais regionais. (PARANÁ, 1979, p. 124).
Airmava inicialmente que
tem-se, por um lado, uma concentração espacial da atividade industrial, como também uma concentração por gênero; esse, de imediato, sugere um padrão dominante de industrialização, isto é, uma evidente concentração em setores tradicionais o que, de certa forma, relete um processo de industrialização convencional, no sentido do aproveitamento de matéria local/regional, onde a atividade de beneiciamento se sobressai do conjunto das indústrias de “produtos alimentares”; por outro lado, o gênero de “produtos minerais não metálicos” relete, por deinição, a dinâmica da atividade da construção civil pelo suprimento de tijolos, telhas, etc. (PARANÁ, 1979, p. 120).
E, após a apresentação dos dados, fez uma estratiicação da distribuição dos gêneros por estrato de população, airmando que
à primeira vista, os agrupamentos de menor porte urbano parecem concentrar os gêneros tradicionais mas não necessariamente, e a diferença é mais de ordem qualitativa, isto é, nos assentamentos urbanos de menor tamanho urbano, concentrariam as unidades de beneiciamento. Na medida que aumenta a estrutura urbana, aí iriam se concentrar unidades de transformação mais complexas (1960). (PARANÁ, 1979, p. 129).
Procurando relacionar tanto o aspecto referente ao tamanho do assentamento quanto a interdependência entre alguns gêneros como o de óleo vegetal bruto, que está no gênero química, e ao passar por um processamento passa a ser óleo comestível, mudando para o gênero produtos alimentares, ou o de madeira, cuja transformação e posterior processamento passa para mobiliário, conclui que “nenhum destes assentamentos possue (sic) condições suicientes de arranque no sentido de uma total autonomia da base agrícola; essa, até agora, tem sido um veículo de integração e, até mesmo de deinição do Estado”. (PARANÁ, 1979, p. 130). Essa airmativa contradiz a hipótese inicialmente levantada pelo estudo de que haveria uma “independência progressiva das atividades industriais em relação aos produtos agrícolas regionais”. (PARANÁ, 1979, p. 05-06).
Neste Plano Diretor foi apresentada uma pesquisa realizada entre os empresários que estavam implantando indústrias no Eixo. De um total de 36 indústrias em instalação, apenas 21 responderam um questionário formulado pelos pesquisadores. A tabulação das respostas resultou alguns dados permitindo perceber algumas tendências quanto ao gênero das indústrias e as razões da escolha de localização. No primeiro caso, 23,80% das indústrias eram do gênero “Produtos
Alimentares”, 19,04% eram de “Produtos de Minerais não Metálicos”, também com 19,04% “Metalúrgica” e 9,52% “Mobiliário”. Apareceram ainda em percentuais de 4,76% os gêneros de Material Elétrico e de Comunicações, Material de Transportes, Madeira, Têxtil, Vestuário, Calçados e Artefatos de Tecido e Bebidas. Quanto à localização, 13 das 21 indústrias estavam se instalando em Londrina, 4 em Maringá, 2 em Apucarana e 2 em Marialva. As razões alegadas para a instalação das indústrias no eixo Londrina-Maringá apresentaram diferenças para cada município. Pode-se observar pelos dados apresentados que a facilidade de transporte foi a razão primeira no conjunto dos municípios, e em seguida, a proximidade da matéria-prima. Apenas em Londrina houve referência à política nacional de descentralização, à existência de inanciamento e de incentivos iscais como razões para instalação na região. São citados ainda, mas com pouca prioridade, a disponibilidade de água, energia elétrica, mercado, mão de obra e ainda “tradição” e “pioneirismo”. (PARANÁ, 1979, p. 133-138).
A pouca importância atribuída a água e energia elétrica por esses industriais foi explicada pelo fato de essas infraestruturas possuírem “distribuição quase que equitativa em toda região que