POLÍTICAS PÚBLICAS NACIONAIS

Esta parte pretende um breve detalhamento das principais políticas governamentais vigentes em 2008, a maior parte iniciada em 200319, que influenciam direta ou indiretamente a valorização de produtos locais da Amazônia (Tabela 1). Adianta-se que não existe uma política específica, com exceção da recém proposta (junho 2008) política nacional para agregação de valor e consolidação de mercados sustentáveis para cadeias de produtos da sociobiodiversidade. Esta será mais detalhada após a revisão que segue. Ressalta-se que outras políticas poderiam ter sido incluídas na revisão abaixo, mas optou-se por direcionar ao universo produtivo rural/florestal de pequena escala que se relaciona com aspectos de conservação, biodiversidade, mercados e sustentabilidade. O detalhamento dos órgãos executivos responsáveis pela formulação e implementação de políticas e programas que afetam os produtores e produtos locais é importante, pois ao longo do trabalho as políticas serão re-visitadas e abordadas em maior profundidade, em especial aquelas mencionadas pelos produtores e gestores públicos.

Tabela 01 – Síntese, em âmbito Federal, dos principais órgãos executivos e secretarias responsáveis por políticas e programas identificados como pertinentes à valorização de produtos locais da Amazônia.

Secretaria de Agricultura Familiar - SAF

- Departamento de Assistência Técnica e Extensão Rural - DATER - Departamento de Geração de Renda e Agregação de Valor – DGRAV - Programa de Aquisição de Alimentos - Programa de Produtos e Mercados Diferenciados Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT - Coordenação de Cooperativismo, Negócios e Comércios - Programa Desenvolvimento

Sustentável dos Territórios Rurais - PDSTR Secretaria de Biodiversidade e Floresta - SBF - Departamento de Conservação da Biodiversidade DCBio Ministério do Meio Ambiente - MMA Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável – SEDR - Departamento de Extrativismo - DEX - Departamento de 19 1° governo Lula (2003-2007).

Desenvolvimento Rural Sustentável –DRS - PROAMBIENTE Secretaria Executiva – SECEX - Departamento de Articulação de Ações da Amazônia - DAAM Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SESAN - Programa de Aquisição de Alimentos - PAA Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – SDC - Coordenação de Agroecologia - Coordenação de Incentivo à Indicação Geográfica de Produtos Agropecuários – CIG Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB - Programa de Aquisição de Alimentos Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA

Secretaria Nacional de Economia Solidária – SENAES Ministério do Trabalho e

Emprego – MTE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE Ministério da Cultura Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN - Programa Nacional de Registro de Patrimônio de Bens Materiais e Imateriais.

2.2.1 Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA

O Ministério do Desenvolvimento Agrário20 tem por meio das Secretarias de Agricultura Familiar e Secretaria de Desenvolvimento Territorial apoiado fortemente iniciativas de pequenos agricultores familiares e produtores rurais/florestais. O MDA possui áreas de competências21ligadas diretamente ao objeto deste estudo, a reforma agrária e a promoção do desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares (MDA, 2004). A avaliação empírica, em conversa com bases de produtores, é que este governo tem propiciado mais apoio, acesso ao crédito e induzindo ou criando espaços de participação para este segmento da sociedade até

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Ver http://www.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=532

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Ao MDA também compete a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos (MDA, 2004).

então não registrado. Apesar da fraca infra-estrutura organizacional e de recursos humanos, o MDA tem sido o catalisador de algumas dessas ações.

A Secretaria de Agricultura Familiar – SAF tem como missão consolidar o conjunto da agricultura familiar de maneira a promover o desenvolvimento local sustentável, valorizando o humano e a negociação política com representantes da sociedade e respeitando os desejos e anseios das organizações sociais com a prática de princípios como descentralização, democracia, transparência, parceria e responsabilidade (MDA/SAF, 2005). Dois departamentos dentro da estrutura SAF trabalham diretamente com produtos locais e a valorização desses. Primeiro, o Departamento de Assistência Técnica e Extensão Rural – DATER, responsável pela contribuição, formulação, coordenação, implementação da política agrícola no que se refere à assistência técnica rural (MDA, 2005). A assistência técnica rural capacitada, estruturada e continuada talvez seja um dos desafios mais complexos de serem superados dentro de estruturas produtivas rurais e florestais que se propõem mais consorciadas e adequadas às condições ambientais diversas e sustentáveis em um país de escalas grandiosas como o Brasil.

Em 2004, o DATER concluiu a nova Política Nacional de Assistência Técnica Rural – ATER, que é vista como um marco de referência por suas orientações inovadoras, flexíveis, abarcadoras de diversidade ambiental e sociocultural, porém a estrutura de apoio à implementação de tal política ainda em curso e com lacunas a serem preenchidas e até mesmo superadas. A capacitação e assistência técnica rural é de suma importância para a valorização de produtos locais iniciando pelos próprios produtores que podem e muitos pedem para ser instruídos em formas de produção, inovação e acesso a avanços para produtividade com qualidade. Contudo, permanece a lacuna entre a PN-ATER e a ponta receptora de produtores a espera de mais capacitação, assessoria, suporte, número de agentes, continuidade, inovação e incentivo à criatividade produtiva.

O segundo departamento de importância dentro da SAF é o Departamento de Geração de Renda e Agregação de Valor – DGRAV. Este departamento é responsável por coordenar ações que diferenciam os produtos da agricultura familiar por meio de dois programas diretamente ligados à valorização da produção local: Programa de Aquisição de Alimentos – PAA e o Programa de Produtos e Mercados Diferenciados. Ambos os programas serão mais adiante detalhados por serem programas inter-institucionais, que contam com a participação de mais ministérios, e por serem de grande relevância ao objeto deste estudo.

A Secretaria de Desenvolvimento Territorial apóia a organização e o fortalecimento dos atores sociais locais na gestão participativa do desenvolvimento sustentável dos territórios rurais (MDA/SDT, 2005). A adoção da noção de territórios para planejamento da pequena produção rural em escala territorial tem movimentado a dinâmica produtiva rural de agricultores familiares e extrativistas nas diferentes regiões do país adicionado ao Programa de Territórios da Cidadania que atendem demandas ligadas às dimensões culturais, sociais e de cidadania dos territórios. O Programa de Territórios Rurais será detalhado no capítulo 6. Dentro da estrutura administrativa da secretaria a Coordenação de Cooperativismo, Negócios e Comércios desenvolve e apóia projetos de comercialização, negócios sustentáveis, agroecologia e economia solidária. O apoio e a capacitação em estruturas de base do cooperativismo e comercialização local, regional e nacional têm sido fomentados por tal coordenação. Esta objetiva também trabalhar de maneira integrada com políticas e programas nessas áreas e ampliar o grau de governança dos produtores familiares sobre suas próprias produções.

2.2.2 Ministério do Meio Ambiente – MMA

O Ministério do Meio Ambiente22 tem no bojo de sua competência as políticas nacionais de meio ambiente e recursos hídricos; a política de preservação, conservação, utilização sustentável de ecossistemas, biodiversidade e florestas; a proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e uso sustentável dos recursos naturais; políticas de integração do meio ambiente com a produção; políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal; e o zoneamento ecológico-econômico (MMA, 2007).

Dado o amplo escopo de atuação do MMA, vale aqui destacar três secretarias que têm suas áreas de trabalho relacionadas à valorização de produtos locais, principalmente aqueles ligados à diversidade biológica e social na Amazônia.

À Secretaria de Biodiversidade e Floresta - SBF compete a proposição de políticas e estratégias para os biomas brasileiros nos temas tocantes à “promoção do conhecimento, conservação, valorização e utilização sustentável da biodiversidade, do patrimônio genético e do conhecimento tradicional associado” (MMA, 2008, s/p). Dos

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quatro departamentos23subordinados à esta secretaria o Departamento de Conservação da Biodiversidade - DCBio é o que mais se relaciona com o objeto deste estudo por ter competência de subsidiar a formulação de políticas e normas, definição estratégicas para a implementação de programas e projetos nos temas descritos para atuação da secretaria. Por se tratar de temas complexos esta secretaria e o DCBIO trabalham em conjunto com os Ministérios do Desenvolvimento Agrário, Ciência e Tecnologia e Agricultura. A formulação de políticas que envolvem a conservação em sua dimensão biológica e de conhecimento tradicional associado, juntamente com a valorização e uso sustentável desses recursos, abrange um universo complexo e ainda indefinido e ambíguo em termos de legislação, acesso, viabilidade e tangibilidade principalmente para aqueles que estão na ponta e na base de sistemas produtivos altamente imbricados com a biodiversidade e seu acesso.

A Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável – SEDR propõe políticas e estratégias que promovam o desenvolvimento sustentável em temas como gestão, ordenamento ambiental do território, agroextrativismo, experiências demonstrativas, cadeias produtivas baseadas em recursos da biodiversidade, dentre outros (MMA, 2008a). Dentro da estrutura hierárquica da secretaria, se destacam por sua atuação ligada aos produtos locais da Amazônia, o Departamento de Extrativismo – DEX e o Departamento de Desenvolvimento Rural Sustentável – DRS.

O DEX24tem estado à frente, junto com a SAF/MDA e o MDS, na formulação de uma política nacional para cadeias de produtos da sociobiodiversidade. A gerência de agroextrativismo e comunidades tradicionais está dentro deste departamento que é de imediata pertinência aos produtos locais da Amazônia e seus produtores, em sua maioria, agricultores familiares e comunidades tradicionais como castanheiros. O DRS, por sua vez atua na formulação de políticas indutoras da sustentabilidade ambiental de atividades econômicas no meio rural brasileiro. O Programa PROAMBIENTE, coordenado pelo DRS, trabalha na promoção do equilíbrio entre a conservação e a produção rural. Com o objetivo de fortalecer cadeias de produtos e serviços da sociobiodiversidade pólos agroflorestais são estabelecidos de maneira a beneficiar as famílias envolvidas nos pólos com auxilio em assistência técnica (em parceria com o DATER/MDA) e planejamento de planos de utilização das unidades produtivas das famílias, acordos comunitários e participação na elaboração de planos territoriais (junto com a SDT/MDA). A pertinência 23

Departamento de Conservação da Biodiversidade (DCBio), Departamento de Florestas (DFLOR), Departamento de Áreas Protegidas (DAP) e Departamento do Patrimônio Genético (DPG).

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O DEX exerce ainda a função de Secretaria Executiva da Comissão Nacional que coordena a implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais – PNPCT, Decreto nº 6.040 de 7 de fevereiro de 2007 (MMA, 2008a).

deste programa neste trabalho é por sua influência em algumas famílias produtoras nos estudos de caso que seguem (capítulo 5).

A Secretaria Executiva – SECEX conta com quatro departamentos25 , sendo o Departamento de Articulação de Ações da Amazônia – DAAM o mais pertinente ao objeto deste estudo. O DAAM tem a atribuição de articular as ações do MMA relacionadas à Amazônia, coordenar as ações do MMA no âmbito do Plano Amazônia Sustentável – PAS, secretariar o Conselho Nacional da Amazônia Legal – CONAMAZ e coordenar, articular e acompanhar a implementação do Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais – PPG726 (MMA, 2008b). Tais programas são considerados de peso político e econômico determinantes para as ações atualmente empreendidas na Amazônia, principalmente quando se considera a implementação de modelos de desenvolvimento na Amazônia brasileira. Esses pretendem, em seus planejamentos, valorizar a potencialidade e o patrimônio natural e sociocultural da Amazônia, com ações mais adequadas e, por vezes, mitigadoras, aos efeitos de ações desenvolvimentistas para a região, como por exemplo a construção de estradas, barragens, usinas, avanço da pecuária e agricultura de larga escala, entre outras.

2.2.3 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS

O Ministério do Desenvolvimento Social tem como objetivos a promoção do desenvolvimento social, do combate a fome, da inclusão, promoção da cidadania, garantia de segurança alimentar e nutricional, renda mínima e assistência integral às famílias. Desta forma ao MDS compete coordenar, supervisionar, controlar e avaliar a execução dos programas de Transferência de Renda – TR como o Bolsa Família. (MDS, 2008).

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Departamento de Economia e Meio Ambiente, Departamento de Fomento ao Desenvolvimento Sustentável, Departamento de Políticas para o Combate ao Desmatamento e Departamento de Articulação de Ações da Amazônia (MMA, 2006).

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O Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil - PPG7, é uma iniciativa do governo e da sociedade brasileira, em parceria com a comunidade internacional. O Programa tem como finalidade o desenvolvimento de estratégias inovadoras para a proteção e o uso sustentável da Floresta Amazônica e da Mata Atlântica, associadas a melhorias na qualidade de vida das populações locais. É o maior programa sócio-ambiental multilateral do mundo. Juntamente com outros projetos financiados por entidades governamentais e não governamentais (Funbio, WWF, MMA, FNMA, BID, GEF, etc) perfazem uma rede de programas, ainda que variados e desiguais, e trabalham com experiências concretas em sistemas produtivos, políticos e sociais da floresta tropical. As ações do PPG7 podem ser entendidas por cinco grandes linhas: experimentação e demonstração, conservação das áreas protegidas, fortalecimento institucional, pesquisa científica e lições e disseminação. Para segunda fase do programa sua meta principal, segundo Drummond, é “consolidar e transformar experiências bem sucedidas em políticas públicas permanentes, integradas a outras iniciativas governamentais para a Amazônia” (Drummond: 2003, p.76).

Dentro do MDS, duas secretarias são de pertinência aos objetivos deste trabalho. A Secretaria de Articulação Institucional e Parcerias – SAIP. Esta secretaria importa por sua finalidade de articular ações em desenvolvimento social com outros parceiros e instituições. Na promoção de tal desenvolvimento esta articulação inclui apoio a programas de assistência técnica rural, acesso ao crédito, apoios em infra-estrutura e logística de produção, formação e capacitação de produtores que são beneficiados por programas do MDS de TR.

A Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SESAN tem como objetivo institucional formular e implementar a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, promover e coordenar programas do Governo Federal nesta área desenvolvendo ações estruturantes e emergenciais de combate à fome por meio de programas e projetos de produção e distribuição de alimentos, de apoio e incentivo à agricultura familiar, de desenvolvimento regional, de educação alimentar e nutricional e outros voltados a populações específicas, como indígenas e quilombolas, contribuindo assim ao conjunto de estratégias do FOME ZERO (MDS, 2008a). A esta secretaria compete a coordenação do Programa de Aquisição de Alimentos – PAA, que é realizado em parceria com o MDA, MF, MPOG, MEC e o MAPA, via CONAB.

O objetivo geral do PAA é de “incentivar a agricultura familiar27, compreendendo ações vinculadas à distribuição de produtos agropecuários para pessoas em Insegurança Alimentar e à Formação de Estoque” (Lei n.º 10.696). Desta forma o PAA se propõe a garantir o acesso à alimento em quantidade, qualidade e regularidade necessárias às populações e situação de insegurança alimentar e nutricional, promovendo a inclusão social via fortalecimento da agricultura familiar. O PAA é considerado como umas das principais ações estruturais do Programa Fome Zero, operando como mecanismo complementar ao Programa Nacional de Agricultura Familiar – Pronaf. Em síntese, o Governo assegura no período de plantio da safra, a aquisição dos produtos da agricultura familiar a preços compatíveis com a expectativa dos mercados regionais para a época da colheita. Após a colheita o produtor escolhe se vende a sua produção para a Conab, caso os preços de mercado estejam abaixo dos fixados no contrato, ou para o mercado, se os preços estiverem acima. O PAA está estruturado de maneira a permitir a compra antecipada, com a dispensa de licitação, de alimento de agricultores familiares no limite de até R$ 3.500,00 por família/ano (MDS/PAA, 2008). Para melhor entendimento deste Programa e suas modalidades de operação segue o Quadro 1.

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Os agricultores familiares, agroextrativistas, quilombolas, famílias atingidas por barragens, trabalhadores rurais sem terra acampados, comunidades indígenas e ribeirinhos, preferencialmente, organizados em cooperativas, associações ou grupos informais (MDS/PAA, 2008).

Quadro 1 - Modalidades e Operação do PAA.

Fonte: MDS/PAA, 2008

O PAA é mencionado por produtores que participaram desta pesquisa, como uma grande iniciativa do governo federal que concretamente age para a valorização do

Modalidade Objetivos e Funcionamento Fonte de Recursos Executor Forma de acesso Compra Direta Pólos de Compra. Em situação de baixa de preço ou em virtude de atendimento de demandas de populações em insegurança alimentar. Cumprindo um importante papel na regulação de preços. MDS e MDA CONAB Individual Formação de Estoque Instrumentos de apoio à comercialização. Disponibiliza recursos financeiros e a organização adquire a produção de agricultores familiares sócios/filiados e forme estoque de produtos para posterior comercialização, em condições mais favoráveis. MDS e MDA CONAB Cooperativa e Associação Compra com Doação Simultânea Compra de alimentos produzidos por agricultores familiares e da doação desses alimentos para entidades integrantes da rede socioassistencial MDS CONAB, Estados e Municípios Individual, Cooperativa e Associação Incentivo à Produção e ao Consumo de Leite Propiciar o consumo do leite às famílias, que se encontram em estado de insegurança alimentar e nutricional, e incentivar a produção familiar. MDS Estados do Nordeste e MG (norte) Individual, Cooperativa e Associação Aquisição de Alimentos para atendimento da alimentação escolar Permite a aquisição de Alimentos da Produção Familiar , de acordo com os padrões e

regulamentação do PAA para que seja destinado a merenda escolar. MEC- PNAE FNDE, Estados e Municípios Organizações da Agricultura Familiar

trabalho do produtor rural/florestal e conseqüentemente sua produção. O propósito do programa, de distribuição de alimentos, é visto com bons olhos pelos produtores que se sentem valorizados e enobrecidos28. As modalidades de Compra Direta, Formação de Estoque e Aquisição para Alimentos de atendimento para a alimentação escolar, por exemplo, são as mais utilizadas pelos produtores do Acre.

Vale aqui mencionar o PAA – Agroecologia. Esta modalidade, ainda em discussão, pretende incluir o benefício do programa a produtos oriundos de sistemas agroecológicos. Isto se deve à uma das grande dificuldades dos produtores familiares agroextrativistas em adotar técnicas e tecnologias alternativas, principalmente pelos custos iniciais adicionais de difícil incorporação e internalização no processo de produção e diminuição, em alguns casos, da produtividade, o que faz com que os custos da produção se elevem. O DEX/MMA em parceria com a CONAB iniciam um diálogo para desenvolver mecanismos que permitam o pagamento de um sobrepreço a tais produtos (MDA/MMA/MDS, 2008). Ressalta-se que produtos como a castanha-do-brasil se beneficiam do Programa e a Farinha de Cruzeiro do Sul também se beneficiou.

É importante destacar que as políticas destinadas a agricultura familiar ainda não estão bem resolvidas, e as tensões relacionadas iniciam-se na própria esfera governamental federal. O não diálogo entre pastas e, inclusive, entre secretarias de um mesmo ministério, como pôde ser constatado em entrevistas com gestores em Brasília, indica a complexidade do tema e ações relacionadas. Um gestor do MDA, relata que as divergências se iniciam na definição de conceitos, como o de sustentabilidade na produção. O significado de uma produção sustentável varia de acordo com ministério e interesses políticos, principalmente quando a pauta é acesso a crédito e financiamentos facilitados. As disputas acirram competências, criando confusões e sobreposições.

2.2.4 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA

O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento tem como missão central o desenvolvimento do agronegócio, para atender o consumo interno e formar excedentes para exportação, e como conseqüências deste objetivo considera a geração de emprego e renda, promoção de segurança alimentar, inclusão social e redução de desigualdades sociais (MAPA, 2008). Por mais que o objetivo central do MAPA não se relacione com os objetivos de promoção e valorização de produtos locais da Amazônia os 28

anos recentes, principalmente o atual governo, tem promovido, ainda que timidamente ações que tocam diretamente a produção em pequena escala e de produtos locais. Autarquias e empresas vinculadas ao MAPA, como a CONAB e a Embrapa também são de pertinência de destaque neste trabalho.

A Secretaria de Desenvolvimento Agropecuário e Cooperativismo – SDC é válida de ser mencionada por sua Coordenação de Agroecologia e Coordenação de Incentivo à Indicação Geográfica de Produtos Agropecuários – CIG. Tais coordenações dentro do MAPA podem ser consideradas como iniciativas institucionais embrionárias, com pouca força política e econômica para desenvolvimento de projetos e ações29, via o próprio MAPA, para a promoção da agroecologia e de indicações geográficas30. A falta de recursos humanos destinados as secretarias supracitadas indica a prioridade do assunto para a pasta do agronegócio que conta ainda com o apoio parlamentar da bancada ruralista no congresso. Esta sempre atenta a trabalhar pelo interesse dos grandes produtores rurais do país, manutenção e expansão de seus privilégios, benefícios e subsídios, e, mais grave, a manutenção do bloqueio para ações que visem a desconcentração de grandes propriedades improdutivas e em favor da redistribuição de