POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O LD NO BRASIL

Ao observarmos as ações do governo brasileiro em relação ao LD, notaremos que, apesar de a consolidação de um programa de avaliação estruturante dos processos de compra ter menos de duas décadas, a ordenação de uma política pública para o LD remete ao período do Estado Novo, com a instauração de uma Comissão Nacional de Livros Didáticos (CNLD). É nesse contexto político que a educação recebe o encargo de formar a nacionalidade, sendo, para isso, considerada como veículo de incorporação de novos valores e modelagem de condutas, principalmente, as relacionadas aos mecanismos prescritivos no campo do currículo e do material de natureza instrucional. O LD foi entendido como recurso ideológico fundamental de disseminação dos valores do regime.

No Brasil, em 1929, com a criação do Instituto Nacional do Livro (INL), o governo federal assume o propósito de discutir e preceituar sobre livros didáticos. Coube ao INL legislar sobre políticas do LD, contribuindo para a maior legitimação e para o crescimento da produção nacional. (BRASIL, 2012b). Mas, somente em 30 de dezembro de 1938, no governo de Getúlio Vargas, através do Decreto-Lei nº. 1.006, constitui-se a CNLD, que estabeleceu, de fato, a primeira política de legislação e de controle de produção e circulação do livro didático. Essa comissão era composta por sete membros, sendo dois deles especializados em

metodologia das línguas, três em metodologia das ciências e outros dois em metodologia das técnicas. Nenhum deles poderia ter vínculo comercial com editoras do país ou do exterior (BRASIL, 2012a)

O artigo 10 desse Decreto-Lei estabelece as atribuições da CNLD:

Art.10. Compete à Comissão Nacional do Livro Didático:

a) examinar os livros didáticos que lhe forem apresentados, e proferir julgamento favorável ou contrário à autorização de seu uso;

b) estimular a produção e orientar a importação de livros didáticos; c) indicar os livros didáticos estrangeiros de notável valor, que mereçam ser traduzidos e editados pelos poderes públicos, bem como sugerir-lhes a abertura de concurso para a produção de determinadas espécies de livros didáticos de sensível necessidade e ainda não existentes no país;

d) promover, periodicamente, a organização de exposições nacionais dos livros didáticos cujo uso tenha sido autorizado na forma desta lei.

Para Freitag et al. (1987), essa Comissão exercia mais a função de controle político- ideológico, em detrimento da função didática.

Em 1945, através do Decreto-Lei nº. 8.460, o Estado, ao ser questionado sobre a legitimidade da CNLD, consolida a as condições de produção, importação e utilização do LD e delega ao professor (Art. 5º.) a escolha do livro a ser utilizado pelos alunos.

Constitui-se um marco político, para esse percurso de valorização do livro didático, a XXII Conferência Internacional de Instrução Pública, realizado em Genebra.

Em 1959, quando se realizou em Genebra a XXII Conferência Internacional de Instrução Pública com o propósito de estabelecer recomendações concernentes à elaboração, escolha e utilização de livro-texto, os representantes dos 57 países presentes foram unânimes em reconhecer a importância do livro e de outros materiais de ensino para professores e alunos nas atividades escolares. (KRAFZIK, 2006, p. 57)

Dessa conferência, afirma a autora, nasce o embrião que motivou, no governo do Marechal Humberto Alencar Castelo Branco, o acordo entre MEC, Sindicato Nacional de Editores de Livros (SNEL) e a Agência Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional (USAID), consolidado em 04 de outubro de 1966, com o Decreto nº. 59.355, quando o Estado instituiu a Comissão do Livro Técnico e Livro Didático (COLTED). Essa

comissão recebeu a atribuição de coordenar as ações necessárias à produção, edição e distribuição do LD, assegurando ao MEC recursos para distribuição gratuita de 51 milhões de livros em 3 anos, nos 3 níveis de ensino, a saber: o primário, o secundário e o superior.

Foram contempladas, nessa distribuição de livros, escolas normal, comercial, agrícola, industrial e as das instituições militares. Além disso, a COLTED realizou cursos de treinamento e bolsas de estudo, em território nacional e no exterior, para professores e técnicos de diversas áreas profissionais. Se por um lado, a COLTED recebeu inúmeras críticas de educadores brasileiros, já que ao MEC e ao SNEL coube apenas a responsabilidade de execução e à USAID todo o controle do programa da comissão (FREITAS, 2007), por outro proporcionou o crescimento expressivo do mercado editorial brasileiro. As críticas se fundamentavam, sobretudo, no fato de a USAID organizar todo o processo técnico de fabricação dos livros (elaboração, ilustração, editoração e distribuição) e orientar as editoras brasileiras no processo de aquisição de direitos autorais de editores estrangeiros, demarcando, no dizer de Romanelli (1999), a defesa dos negócios americanos no Brasil.

Para alterar esse quadro, o Ministério da Educação, através da Portaria nº. 35, de 11 de março de 1970, criou o sistema de coedição de livros com as editoras nacionais, sob a administração do INL, órgão que assumiu as atribuições da COLTED e passou a gerenciar os recursos financeiros que efetivaram o Programa do Livro Didático para o Ensino Fundamental (PLIDEF), finalizando, desse modo, o convênio entre MEC e USAID.

Com o Decreto nº. 77.107, de 04 de fevereiro de 1976, o governo brasileiro se encarregou de comparar significativa parte dos livros para distribui-los às escolas e às Unidades Federadas. Com a extinção do INL nesse mesmo ano, a Fundação Nacional do Material Escolar (FENAME) recebeu a responsabilidade de executar o programa do livro didático, com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da educação (FNDE) e dos valores estabelecidos em contrapartida para as Unidades da Federação. “Devido à insuficiência de recursos para atender a todos os alunos do Ensino Fundamental, a grande maioria das escolas municipais é excluída do programa” (BRASIL, 2012b).

Sete anos mais tarde, uma nova mudança institucional. O governo criou em 1983 a Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), que ocupou o lugar da FENAME. Dessa substituição, resultou uma nova sequência de críticas, sobretudo pela centralização da política assistencialista do governo (FREITAG et. al., 1989). Na pauta das discussões, estavam o descumprimento do prazo de distribuição dos LD, a pressão política das editoras e o

autoritarismo na escolha dos livros. Em alguns Estados, os professores, naquela época, já faziam a escolha do livro.

A compra e a distribuição de LD, no período militar, sobretudo as políticas instituídas nos anos 1966, 1971 e 1976, foram marcadas por questões nefrálgicas relacionadas à censura, a ausência de liberdade democrática e a perspectivas políticas que foram obrigatoriamente impostas nos LD. Nos termos de Miranda e Luca (2004):

Neste contexto particular, destaca-se o peso da interferência de pressões e interesses econômicos sobre a história ensinada, na medida em que os governos militares estimularam, por meio de incentivos fiscais, investimentos no setor editorial e no parque gráfico nacional que exerceram papel importante no processo de massificação do uso do livro didático no Brasil. Cabe destacar que a associação entre os agentes culturais e o Estado autoritário transcendeu a organização da produção didática e envolveu relações de caráter político-ideológico, cujas repercussões sobre o conteúdo dos livros didáticos foram marcantes, sobretudo pela perspectiva de civismo presente na grande maioria das obras, bem como pelo estímulo a uma determinada forma de conduta do indivíduo na esfera coletiva.

Pelo Decreto nº. 91.542, de 19 de agosto de 1985, o PLIDEF foi substituído pelo Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), que apresentou significativas mudanças, a saber: os professores passaram a indicar o LD; iniciou-se uma política de reutilização e de banco de LD, eliminando o livro descartável e especificando condições de produção a fim de que o material didático tivesse maior durabilidade. Ampliou-se a oferta aos alunos dos anos iniciais do ensino fundamental de escolas públicas e comunitárias; os Estados passaram a não ter a responsabilidade de participação financeira nesse processo, que passou ao controle decisório para a FAE. (BRASIL, 2012b)

O PNLD adquiriu continuidade quando tornou-se responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), em 1997, na oportunidade de extinção da FAE. Enquanto isso não se efetivava, esse programa sofreu comprometimento em diversas situações. Em 1992, para ilustrar, com as limitações orçamentárias, reduziu-se a abrangência de distribuição, que implicou no atendimento até a (então) 4ª. série do ensino fundamental. Em julho do ano seguinte, com a Resolução CD FNDE nº. 6, liberaram-se recursos para a aquisição de LD, possibilitando a regularização na distribuição de livros aos alunos das redes públicas de ensino. Ainda nesse ano (e em 1994), definiram-se critérios para avaliação dos

LD, a partir da publicação de “Definição para Avaliação dos Livros Didáticos” (MEC/FAE/UNESCO).

Dicionários de língua portuguesa foram distribuídos, pela primeira vez, através do PNLD no ano de 2000, para alunos de 1ª. a 4ª. série. Estabeleceu-se, no programa, a meta de, até 2004, todos os alunos do Ensino Fundamental receberem dicionário. Também de modo inédito, ainda nesse ano foram entregues os LD a serem utilizados no ano seguinte. Em 2001, chegou a vez dos alunos com deficiência visual. Estando em salas de ensino público regular, passaram a receber livros em braile. Posteriormente, foram atendidos também com livros em libras na versão MecSaisy.

A meta de distribuição de dicionários foi alcançada já em 2003, ano em que também os alunos dos anos finais do ensino fundamental receberam Atlas Geográfico. Outro marco em programas de governo para LD se deu também em 2003, com a Resolução CD FNDE nº. 38, de 15/10/2003 (aperfeiçoada pela Resolução CD FNDE nº. 1, de 15/01/2007), com a qual o Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM) foi instituído. Como objetivo, fornecer LD de língua portuguesa e de matemática, para uso dos alunos de escolas do ensino médio das redes estadual, do Distrito Federal e municipal.

O Projeto-piloto do PNLEM, em seu Art. 2º., a partir da Resolução CD FNDE nº. 39, de 24/08/2004, apresentou os seguintes critérios de execução:

I – o atendimento será realizado de forma progressiva aos alunos de 1ª., 2ª. e 3ª. séries, matriculados em escolas públicas, onde será implantada a escola básica ideal, além dessas, naquelas localizadas nas regiões norte e nordeste, prioritariamente.

II – as escolas que integram os sistemas de educação estadual e municipal mencionadas no inciso I deverão estar cadastradas no Censo Escolar, realizado anualmente pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais – INEP.

Nessa Resolução, reafirmou-se o LD como recurso básico ao aluno, no processo ensino-aprendizagem, e como fundamental a participação do professor no processo de escolha do LD, considerando que serão os sujeitos utilizadores desse recurso em sala de aula. Para esse programa, alocaram-se recursos de dotações consignadas na Lei Orçamentária da União e de contratos de empréstimos internacionais. Como responsáveis pela execução do programa, definiram-se o FNDE e da Secretaria de Educação Média e Tecnológica (SEMTEC),

acrescentando-se também, na condição de participantes, as Secretarias Estaduais de Educação (SEDUC) e as Secretarias (ou Órgãos) Municipais de Educação. O Art. 5º. estabeleceu as atribuições de cada entidade:

I – FNDE: firmatura de convênios visando estabelecer vínculos de cooperação técnico-financeira; inscrição e triagem dos livros didáticos; contratação da produção gráfica e distribuição do catálogo de escolha dos livros e formulários de escolha; processamento dos dados contidos nos formulários; aquisição dos livros didáticos e coordenação das atividades de distribuição;

II – SEMTEC/MEC: pré-análise e avaliação pedagógica dos livros didáticos; elaboração do catálogo de escolha dos livros selecionados na avaliação; monitoramento do processo de escolha dos livros; avaliação do uso do livro e do Programa Nacional do Livro para o Ensino Médio – PNLEM;

III – SEDUC e Secretarias ou Órgãos municipais de Educação: acompanhamento da distribuição do catálogo e da escolha dos títulos pelos professores; acompanhamento da devolução dos formulários e monitoramento da distribuição dos livros didáticos.

A primeira versão do PNLEM previu ainda a duração de, no mínimo, três anos de uso para os LD, período visto também como necessário a um novo processo de avaliação e escolha de LD.

No PNLEM 2006, efetuou-se a compra dos livros de biologia. Ainda nesse ano, ocorreu a distribuição do dicionário enciclopédico ilustrado trilíngue (libras, língua portuguesa e língua inglesa) aos alunos com surdez.

Em 2007, surge o Programa Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos (PNLA), regulamentado pela Resolução CD FNDE nº. 18, de 24/04/2007. Esse programa visou à alfabetização e à escolarização de pessoas com idade a partir de 15 anos e distribuiu obras didáticas às entidades parceiras do Programa Brasil Alfabetizado (PBA).

Progressivamente o FNDE foi repondo e complementando livros anteriormente distribuídos. Foram mais de 110 milhões de livros comprados em 2007. Em 2008, foram adquiridos os livros de história, química, física e geografia (sendo os dois últimos para uso em 2009) para o ensino médio, consolidando a meta de universalização do material didático. Em 2009, mais 114,8 milhões de LD adquiridos para serem utilizados em 2010, conforme o PNLD e o PNLEM. Para o PNLA, 2,8 milhões de obras.

Outras duas significativas resoluções foram publicadas em 2009. A Resolução CD FNDE nº. 51, de 16/09/2009, e a Resolução CD FNDE nº. 60, de 20/11/2009. A primeira, regulamentou o Programa Nacional do Livro Didático para a Educação de Jovens e Adultos (PNLD EJA), englobando o PNLA. A segunda, instituiu novas regras para a participação no PNLD, determinando, a partir do ano seguinte, a adesão das redes públicas de ensino e as escolas federais ao programa para efetivo recebimento de LD. Essa última resolução incluiu no PNLD e no PNELEM os livros de língua estrangeira (inglês e espanhol), filosofia e sociologia (sendo os dois últimos somente para o ensino médio) em volume único e consumível.

O FNDE investiu R$ 893 milhões em 2010 para aquisição e distribuição de LD. Ainda em 2010, foi publicado o Decreto nº. 7.084, de 27/01/2010, tratando sobre o PNLD e sobre o Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) que teve como objetivo, segundo o Art.8., “prover as escolas públicas de acervos formados por obras de referência, de literatura e de pesquisa, bem como de outros materiais de apoio à prática educativa”.

Nas palavras de Miranda e Luca (2004),

Considerando-se o volume de recursos governamentais utilizados na aquisição e distribuição de livros didáticos, o setor editorial brasileiro estabeleceu fortes dependências em relação ao programa. Há que se destacar, ainda, a clara tendência em direção à monopolização do setor por algumas poucas empresas, como atestam as crescentes fusões ocorridas desde o advento do programa, o que possui indiscutíveis relações com as mudanças ao longo dos processos avaliativos e com o movimento quantitativo de exclusões [...].

O ano de 2011 se constituiu, em geral, como período de reposição e complementação de material didático de componentes curriculares distribuídos anteriormente aos diversos níveis de ensino, refletindo o panorama de consolidação da produção e distribuição contínua e massiva de LD. De acordo com coordenadora-geral dos programas do livro do FNDE, Sônia Schwartz, em matéria sobre o PNLD 2011 (destinado aos anos finais de ensino fundamental) publicada no Portal do MEC em 28 de janeiro de 2009, as obras de língua estrangeira seriam acompanhadas, pela primeira vez, de CDs de áudio a fim de aperfeiçoar a pronúncia dos alunos.

O Guia do PNLD 2011 traz, em sua apresentação, ampla reflexão em torno da importância da leitura e o entendimento do LD como “aquele que ajuda o leitor a exercitar a sua capacidade de reflexão e crítica” (BRASIL, 2010b, p.07). Para fortalecer essa ideia, retoma o Art. 32 da LDB:

Art. 32. O ensino fundamental obrigatório, com duração de 9 (nove) anos, gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade, terá por objetivo a formação básica do cidadão mediante: (Redação dada pela Lei nº. 11.274, de 2006):

I – o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo;

II – a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, da tecnologia, das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade; III – o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista a aquisição de conhecimentos e habilidades e a formação de atitudes e valores; IV – o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade humana e de tolerância recíproca em que se assenta a vida social

E também o Decreto nº. 7.084, de 27 de janeiro de 2010, que apresenta os objetivos dos programas de distribuição de livros do MEC:

Art. 2º. São objetivos dos programas de material didático:

I – melhoria do processo de ensino e aprendizagem nas escolas públicas, com a consequente melhoria da qualidade de educação;

II – garantia de padrão de qualidade de material de apoio à prática educativa utilizado nas escolas públicas;

III – democratização do acesso às fontes de informação e cultura; IV – fomento à leitura e o estímulo à atitude investigativa dos alunos; e V – apoio à atualização e ao desenvolvimento profissional do professor.

O Art. 32 da LDB e o Art 2º. do Decreto nº. 7.084 são sinalizados para se destacar a importância de se formar o cidadão capaz de ler o mundo, interpretá-lo, e revelar que os diversos programas de distribuição de livros têm o propósito de “promover o acesso à informação como forma de (re)conhecimento do mundo e conduzir os alunos à reelaboração

da realidade com base em suas próprias experiências, contribuindo para a percepção de si mesmo e do mundo” (BRASIL, 2010b, p. 09).

O Guia 2011 advoga por uma escola que disponibilize aos discentes instrumentos e mecanismos para que possam compreender o mundo. A escola é, nesse sentido, o espaço de realização do livro, da leitura, da interação com recursos didáticos que disseminam saberes para a prática social. Para dar ainda mais destaque à leitura, reproduz trecho sobre literatura publicado no Edital de Convocação para Inscrição de Obras de Literatura no Processo de Avaliação e Seleção para o Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE, 2011):

A literatura revela-se como um dos caminhos privilegiados para que os alunos, sejam crianças, adolescentes, jovens e adultos, se realizem como leitores autônomos, apreciadores das várias possibilidades de leitura que um texto literário pode oferecer. Para além da fruição estética, o acesso a obras literárias de qualidade contribui para que os alunos possam apropriar-se de práticas de leitura e escrita que contribuirão para que esse leitor interaja com a cultura letrada, levando-o ao pleno exercício da cidadania.

Os programas PNLD e PNBE se complementam, portanto, na busca de disponibilizar instrumentos de trabalho aos professores para que estes proporcionem aos alunos a leitura proficiente e a reflexão crítica, a partir de informações atuais e contextualizadas, marcadas nas experiências estéticas, éticas, culturais e conceituais de que tratam os materiais de leitura. Essas experiências devem propiciar aprendizagens significativas que repercussões para a vida em sociedade.

Sobre o PNLD 2012, considerando que o corpus de nossa pesquisa são quatro livros avaliados nesse programa, trataremos na próxima seção. Na oportunidade, descreveremos os principais pressupostos teórico-documentais que fundamentaram todo o processo de avaliação e dados significativos do Guia.

O PNLD 2013, cujo edital foi publicado em novembro de 2010, teve o propósito de avaliar livros para os anos iniciais do ensino fundamental, nas áreas de Alfabetização, Letramento, Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, História e Geografia, para volumes por série; e História Regional e Geografia Regional, como volume único para cada uma das áreas. Obrigatoriamente, cada volume deveria apresentar o Manual do Professor. Como critérios eliminatórios comuns a todas as áreas, o PNLD 2013 (BRASIL, 2010, p. 28) apresentou:

(1) respeito à legislação, às diretrizes e às normas oficiais relativas ao ensino fundamental;

(2) observância de princípios éticos necessários à construção da cidadania e ao convívio social republicano;

(3) coerência e adequação da abordagem teórico-metodológica assumida pela obra, no que diz respeito à proposta didático-pedagógica explicitada e aos objetivos visados;

(4) correção e atualização de conceitos, informações e procedimentos; (5) observância das características e finalidades específicas do manual do professor e adequação do livro do aluno à proposta pedagógica nele apresentada.

(6) Adequação da estrutura editorial e do projeto gráfico aos objetivos didático-pedagógicos da obra,

Atualmente, algumas coletâneas se encontram em estágio de avaliação, conforme o edital 06/2011, publicado em novembro de 2011, que convocou as editoras para o processo de inscrição e avaliação de coleções didáticas para o PNLD 2014, e apresentou duas possibilidades de inscrição de material didático: “Coleção tipo 1”, conjunto de livros impressos; e “Coleção tipo 2”, conjunto de livros impressos acompanhados de conteúdos multimídia, isto é, “temas curriculares tratados por meio de um conjunto de objetos educacionais digitais destinados ao processo de ensino e aprendizagem” (BRASIL, 2011, p. 02). As inscrições de “Coleção tipo 2” compreenderam as categorias audiovisual, jogo eletrônico educativo, simulador e infográfico animado, podendo reunir duas ou mais