Para concluir importa perguntar, porque falhou a RwP em ganhar apoios consistentes, desde logo do próprio Brasil? E podemos aprender algo com esse falhanço? Não foi por ter sido mal desenhada pelos diplo- matas brasileiros, pelo menos do ponto de vista formal e do que são con- sideradas as boas práticas de difusão normativa.
O desenvolvido brasileiro do conceito de RwP pode mesmo ser visto como um bom exemplo de uma estratégia inteligente de empreendedorismo normativo. Ele é exemplaramente caracterizado por Martha Finnemore (2003, 71-72). Nesse texto Finnemore sublinha que as normas internacionais não ape- nas «evoluem, elas evoluem em conjunto» e nesse processo o «poder da coerência lógica na criação de legitimidade» é muito importante porque «as normas que se encaixam logicamente com outras normas de poder são potencialmente mais persuasivas e capazes de moldar o comporta- mento». É assim em particular por causa da «estrutura racional legal» tí- pica das normas internacionais contemporâneas que são geralmente for- malizadas em documentos com forma e (mais ou menos) força legal. Pois tipicamente os «processos legais» exigem «coerência lógica».
Ora na RwP insiste-se que o uso da força «deve sempre ser autorizado pelo Conselho de Segurança, em conformidade com o Capítulo VII da Carta, ou, em circunstâncias excecionais, pela Assembleia Geral». Que «a autorização para o uso da força deve ser limitada nos seus elementos legais, operacionais e temporais, e o âmbito da ação militar tem de cum- prir a letra e o espírito do mandato [...] e ser realizado em estrita confor- midade com o direito internacional, em particular com o Direito Inter- nacional Humanitário». E ainda que «o uso da força deve produzir o mínimo de violência e instabilidade possível e sob nenhuma circunstân- cia ele pode gerar mais danos do que aqueles para que foi autorizado para os evitar» e que «no caso em que o uso da força é contemplado, a ação deve ser criteriosa, proporcional e limitada aos objetivos estabeleci- dos pelo Conselho de Segurança».
O que isto significa é que a RwP não só foi apresentada apenas como um com- plemento à R2P, mas encaixa numa tradição muito mais ampla e mais longa de guerra justa. Pode ser vista como a manifestação da preocupação de que as intervenções multilaterais não tenham apenas um jus ad bellum, ou seja, um direito de usar a força, de intervir militarmente, mas também um jus in bello, ou seja, uma forma certa de conduzir esse uso da força, de levar
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a cabo uma intervenção militar. RwP pode ser vista como um embrião de uma jus in bello para a intervenção militar multilateral.
Que a posição brasileira foi bem formulada em termos do efetivo po- sicionamento do Brasil como empreendedor normativo parece-nos ser validado pelo interesse suscitado pela RwP. Interesse da parte não apenas de uma série de académicos listados na bibliografia, mas também por empreendedores normativos envolvidos na defesa bem-sucedida da R2P, como Gareth Evans (2012) que mostraram interesse na RwP, pelo menos na medida em que fosse uma contribuição para aperfeiçoar a R2P. Mas fica assim ainda mais sublinhado o paradoxo. Se foi assim porque não se vê nenhum sinal de o Brasil promover energicamente e com sucesso a RwP?
Porque não emulou o Brasil o papel do Canadá a respeito da R2P? É verdade que demorou uma década até que a R2P fosse formalmente aceite e ainda como, no máximo, uma forma soft internacional law não plenamente consolidada e difundida. Será sempre necessário tempo para avaliar corretamente o real impacto de novas iniciativas normativas com ambições globais em instituições tão centrais para o futuro da sociedade internacional como os limites do uso da força ou da soberania. Mas se o Brasil não deixou ainda cair formalmente a RwP, também parece claro que não desempenhou, nem há qualquer sinal de que venha a desempe- nhar depois do afastamento de Patriota por Dilma, um papel do tipo do Canadá a respeito da R2P.
Porque é que o Brasil parece ter abandonado a RwP e quais são implicações? Procuraremos responder em quatros pontos antes de avançar com alguns argumentos finais.
Primeiro, a RwP pode ser vista como um teste de quão pouco o Brasil está dis- posto a investir na tentativa de rever as normas internacionais que não estão di- retamente relacionadas com os seus principais interesses e que potencialmente cho- cam com interesses vitais de grande potências. Ao contrário, por exemplo, da política comercial, onde alcançou algum papel de relevo na definição da agenda no âmbito da OMC e como membro do G20, e fez um investi- mento de significativo sucesso diplomático na eleição de Roberto Aze- vêdo em 2013 para chefiar a OMC; ou de temas considerados mais soft da política internacional, como a segurança alimentar. De facto, o Brasil não mostrou grande disponibilidade para gastar capital político e diplo- mático significativo na promoção da RwP. Com o atual contexto de crise económico-financeira e política no Brasil é pouco provável que a figura- -chave na condução da política externa – o Presidente da República, neste caso Dilma Rousseff – venha a mostrar mais interesse por uma área à
qual sempre atribuiu baixa prioridade. Esta pode ter sido uma oportuni- dade perdida para o Brasil se credibilizar como potência normativa do Sul global. Mas não só por responsabilidade do Brasil.
Em segundo lugar, a RWP também deve ser vista como um teste à vontade dos principais países democráticos ocidentais – em especial os EUA – de aceitar em- preendedorismo normativo da parte do Resto do Mundo, particularmente em áreas vitais para a ordem e a segurança internacionais. Como é o caso das modalidades legítimas de uso da força. Ora, os EUA e os seus principais aliados parecem ter reprovado no teste, pelo menos na sua reação inicial à RwP, a confiarmos no testemunho de Gareth Evans, um observador bem colocado e sem razões evidentes para distorcer os factos. Evans (2012) afirma que «a reação inicial da parte dos EUA, do Reino Unido e da França foi quase de desprezo: sentia-se o desdém dos seus líderes». A forma como a RwP foi percecionada por essas potências do núcleo de poder ocidental é que países como o Brasil, os emergentes do Sul global, «o que querem é adiar as coisas e reduzir a eficácia das opções existentes». O que é interessante é que Evans afirma que «essa atitude começou a mudar – como necessariamente tem de ser». É que o desafio colocado por um país como o Brasil à ordem internacional liberal vigente, larga- mente determinada pelas principais potências ocidentais, é ainda mais sério dadas as suas inegáveis credenciais democráticas. A irritação pública de Susan Rice, representante dos EUA na ONU, com as posições brasi- leira ou indiana no caso da Líbia em 2011, em parte reflete isso mesmo. As posições brasileiras sobre R2P não podem ser simplesmente descarta- das como o reflexo das preocupações de regimes autoritários com um reforço do regime internacional de direitos humanos. Elas seriam evi- dentemente mais fortes se o Brasil tivesse mostrado maior empenho di- plomático e maior capacidade e vontade de participar neste tipo de mis- sões militares multilaterais no futuro.
Em terceiro lugar a RwP e a postura do Brasil relativamente às intervenções multilaterais são um teste interessante quanto ao tipo de desafio que potências emergentes democráticas podem representar para a ordem global existente. De- mocracias mais recentes e mais pobres que não são parte do núcleo de poder ocidental claramente não irão simplesmente alinhar com este úl- timo. Em sentido estrito a tese da paz democrática defende que o conflito violento é impossível ou muito difícil de conceber e justificar entre de- mocracias consolidadas. Mas já é uma realidade o conflito político entre o núcleo de poder ocidental e algumas democracias do Sul, nomeada- mente acerca da forma como responder a conflitos violentos e a uma questão tão central para a ordem internacional como as modalidades le-
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gítimas de uso da força. A RwP é uma demonstração concreta significa- tiva deste facto importante. Independentemente do seu futuro, a RwP é um sinal do grande desafio que será numa ordem internacional mais des- centrada legitimar e operacionalizar intervenções multilaterais para res- ponder a crises de segurança.
Em quarto lugar, a RwP também tem de ser vista como um teste à capacidade das potências emergentes, em particular os chamados BRICS, para convergir e agir de acordo com a promoção de uma agenda global compartilhada em questões tão vitais como a segurança internacional. O Brasil parecer ter tentado com RwP, em 2011-2012, promover uma agenda dos BRICS que fosse além da simples oposição ou crítica à liderança ocidental pelos EUA. Mas, a este respeito, falhou. Concretamente não houve até agora nenhum sinal de apoio consensual da parte da cimeira dos BRICS para com a RwP, e aparentemente o Brasil também não o tem procurado antes de anunciar unilateralmente a sua iniciativa. Não há, aliás, em geral, sinais de uma clara agenda comum para a segurança internacional que emergisse dessa ou de outras cimeiras dos BRICS. A Rússia e a China têm estado total- mente silenciosas desde o início sobre o assunto da RwP. E mesmo no clube das grandes democracias do Sul, o IBSA – que reúne Índia, Brasil e África do Sul –, que poderia ser o fórum natural para um primeiro alargamento desta iniciativa brasileira potenciando muito o seu impacto, não há sinais de um apoio claro (Mattos, Souza e Herz 2012; Stuenkel 2014). Até conseguir mais a este respeito, o Brasil dificilmente poderá reivindicar ser a voz do Sul emergente pressionando eficazmente o Oci- dente no sentido de uma mudança normativa. Mas isso também mostra que os BRICS, e ainda mais a IBSA, têm um problema de articulação num sentido de ter uma agenda positiva e propositiva nesta área central da segurança internacional. Dadas as atuais tendências económicas e geo- políticas a probabilidade de uma ação mais ativa e coerente por parte dos BRICS ou do IBSA parece improvável. Ainda que também seja de notar existir uma postura ocidental mais contida, nomeadamente da Ad- ministração Obama, quanto a ações militares no exterior sem apoio sig- nificativo na respectiva região.
Uma última possibilidade de resposta é que simplesmente e realisticamente o Brasil terá preferido apostar no seu papel como gatekeeper, como guardião da segurança regional como melhor forma de conter a R2P. Esta tendência parece estar realmente a consolidar-se a nível global – de não haver intervenções militares externas caso não haja um claro apoio regional, ou a ela se opu- ser uma grande potência regional (ou global). Este pode ser um marco importante no sentido da afirmação de uma ordem internacional mais
multipolar e mais descentrada e fragmentada no campo da segurança, com custos e vantagens, mas claramente colocando problemas sérios à consolidação global da R2P.
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Creio, em todo o caso, que mesmo que a RwP não tenha sido e prove não ser um sucesso em termos de difusão e revisão normativa, trouxe al- guns resultados para o Brasil com um mínimo de custos. A RwP deixou claro que o governo brasileiro tem reservas à aplicação da R2P e às inter- venções militares em geral. Essas reservas não foram expressas como um simples resultado da Realpolitik visando conter e condicionar as maiores potências militares globais. A argumentação brasileira foi articulada a partir de princípios normativos coerentes com o Brasil a autoidentificar- -se como uma potência democrática. Ao mesmo tempo, o Brasil mostrou aos demais BRICS, bem como a outros dos seus parceiros do Sul global – cada vez mais críticos do recurso à R2P pelo núcleo de poder ociden - tal – que as suas preocupações democráticas não são simplesmente uma forma de alinhar com as potências ocidentais. É por isso que na verdade é muito menos paradoxal do que pode parecer que o Brasil tenha anun- ciado a RwP e, em seguida, rapidamente tenha deixado de se empenhar na sua defesa ativa. Isto é, aliás, provavelmente, o que se poderia esperar do revisionismo moderado brasileiro, talvez não muito eficaz na prática, mas simbolicamente impactante.
Os desafios da reforma da R2P sob a forma, potencialmente, da RwP, não estão apenas relacionados com o Brasil e com a sua política externa ou com os complexos desafios enfrentados pelas chamadas potências emergentes. Apontam também para questões muito difíceis, suscitadas pelas intervenções militares multilaterais, que no fundo se podem resumir na tensão inevitável em recorrer-se à violência para salvar pessoas da vio- lência. Como vimos, a RwP parece visar algum tipo de rigoroso monito- ramento multilateral permanente de qualquer missão humanitária multi- lateral autorizada de acordo com a R2P. Ora isso poderia reduzir os riscos de abusos neste tipo de intervenções, assim como reduzir os riscos para os civis de um uso abusivo da força. Mas pode também levar à paralisia e à ineficácia, ao exigir uma negociação permanente e um consenso in- ternacional constantemente renovado a cada nova dificuldade numa de- terminada missão. Isto será difícil de conciliar com um eficaz ritmo ope- racional militar. Também alimenta o medo a um retorno à década de 1990, quando as missões da ONU com mandatos muito restritivos com-
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prometeram tragicamente operações de manutenção da paz na verdade incapazes de manter a paz ou de proteger as populações civis em risco. E, no entanto, mesmo que neste momento não seja de todo seguro que a RwP tenha sucesso, já conseguiu, em todo o caso, influenciar o de- bate sobre esta questão central na ordem internacional. É sinal disso que o secretário-geral das Nações Unidas Ban Ki Moon tenha mencionado a RwP no seu relatório sobre operações de paz de 2012, defendendo a ne- cessidade de um monitorização mais eficaz dos mandatos da ONU nas missões R2P.
Pode um dos dois principais modelos explicativos propostos explicar plenamente a iniciativa brasileira de RwP? Não, por sobredeterminação. A proposta de RwP faz algum sentido, mesmo em termos puramente rea- listas, como um exemplo de soft-balancing dos ainda relativamente fracos Estados emergentes no sentido de conter/deslegitimar e aumentar o custo do uso da força pelas potências militares mais poderosas do Ocidente. Mas também mostra de forma inequívoca a importância da abordagem construtivista centrada na identidade e numa lógica normativa por uma potência democrática emergente cada fez mais identificada com o Sul global. Não seria apropriado ao Brasil e à imagem que tem e procura de- fender de potência democrática simplesmente negar a necessidade de in- tervenções militares por razões humanitárias no quadro da R2P. Optou por, em nome da democratização da política global, recusar que a R2P pudesse ser usada como uma ferramenta de mudança de regime de acordo com os interesses das potências ocidentais e à margem de uma monitorização estrita da ONU.
A RwP é, portanto, um teste importante e interessante para possíveis limites na difusão da R2P fora do núcleo ocidental dos Estados demo- cráticos liberais. Ou talvez de forma mais rigorosa, a RwP aponta para diferentes entendimentos e perceções de R2P na difusão desta norma em diferentes partes do globo e no contexto de diferentes culturas políticas. Esta diferença não pode ser simplesmente explicada em termos de inte- resse próprio de grandes potências repressivas e autoritárias em limitar a R2P, tanto quanto possível. O Brasil como potência democrática do Sul emergente não se limitou a apresentar um veto ou uma abstenção mais ou menos silenciosa. Veio propor um esboço de norma complementar de RwP contra o que considera ser uma interpretação abusiva da nova norma R2P pelas principais potências ocidentais. Ao fazê-lo, pelo menos a diplomacia do Brasil já conseguiu algo; defender a imagem de uma po- tência global emergente, mas democrática. Se o Brasil quiser consolidar essa imagem de potência normativa, porém, terá de investir mais e de
forma mais coerente na sua diplomacia, do que fez no caso da RwP. Por outro lado, se a R2P quer ter futuro, terá de se consolidar como uma norma não simplesmente ocidental, mas de uma sociedade verdadeira- mente global dos Estados.
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