Primeiros marcos legais da EAD: credenciamento e expansão

A partir da LDB, Lei nº 9.394/96 (BRASIL, 1996), vários decretos e portarias foram publicados, objetivando normatizá-la. Dentre eles, se destaca, inicialmente, o Decreto nº 2.494/98 que, em seu art. 1º, especifica que a educação a distância é uma forma de ensino que possibilita a autoaprendizagem com a mediação de recursos didáticos sistematicamente

organizados, apresentados em diferentes suportes de informação, utilizados isoladamente ou combinados, e veiculados pelos diversos meios de comunicação.

Para Fragale Filho (2003), há várias regulamentações específicas, tendo sido delegadas ao Ministro de Estado e às autoridades dos sistemas de ensino o poder de regular aspectos fundamentais da EAD. Com isso, o poder legislativo deixa suficiente espaço para que o poder executivo se pronuncie em decretos e portarias, verdadeiros definidores das diretrizes e bases da educação nacional. (ZAMBALDE apud FRAGALE, 2003).

Do ponto de vista de Fragalle (2003), esse tipo de procedimento adotado pelo legislador é uma maneira viável de não engessar, em demasia, uma prática que tem, em sua natureza, um caráter aberto de lidar com o conhecimento, sua transmissão e assimilação. Isso pode ser comprovado, por exemplo, no parágrafo único do artigo 1º do Decreto 2.494/98, quando estabelece que: os cursos ministrados sob a forma de educação a distância serão organizados em regime especial, com flexibilidade de requisitos para admissão, horários e duração, sem prejuízo, quando for o caso, dos objetivos e das diretrizes curriculares fixadas nacionalmente.

Visando normatizar os procedimentos de credenciamento junto às instituições de ensino que demonstrassem interesse em oferecer cursos de graduação e educação profissional tecnológica na modalidade a distância, o Ministério da Educação e do Desporto, publicou a Portaria nº 301, em 7 de abril de 1998, orientando que os cursos requeridos deveriam cumprir diversas formalidades para ter o seu credenciamento aprovado pela comissão e pela Sesu/MEC. O que se percebe é uma baixa procura pelo credenciamento de cursos até o ano de 2002 com, apenas, 46 cursos credenciados (ver tabela 2, p. 76). À medida que o Ministério da Educação vai regulamentando a modalidade de ensino, há uma maior procura pelo credenciamento de cursos, chegando, ao ano de 2005, com 189 cursos credenciados. Um aumento significativo em um curto espaço de tempo de 410,86%.

São vários os decretos, pareceres e resoluções que passaram a normatizar a Lei de Diretrizes e Bases, Lei nº 9.394/96, no que tange à EAD, dentre eles, é possível destacar: o Decreto nº. 2.561, de 27/04/98, que altera os art. 11 e 12 do Decreto nº 2.498/98; a Portaria nº 637 que dispõe sobre o credenciamento de universidades; a Resolução CNE/CES 1, de 26 de fevereiro de 1997, que fixa as condições para validade de diplomas de cursos de graduação e pós-graduação em níveis de Mestrado e Doutorado, oferecidos por instituições estrangeiras, no Brasil, nas modalidades semipresenciais ou a Distância; e a resolução CNE/CES 1, de 3 de abril de 2001, que estabelece normas para o funcionamento de cursos de pós-graduação.

Até esse momento, não estava consolidado um sistema nacional de EAD, entretanto, com o movimento no campo de EAD, a partir da LDB, Lei nº 9.394/96, já se apontava alguma possibilidade real. Essa realidade começa a se concretizar quando o Ministro da Educação, consoante com as diretrizes internacionais, estabelece, no âmbito do Projeto da Universidade Virtual Pública do Brasil, a UNIREDE, propondo diretrizes para o desenvolvimento de projetos, critérios, padrões e procedimentos para a organização de cursos superiores de graduação. Assim, em 12 de abril de 2000, o Ministro da Ciência e Tecnologia institui a Portaria nº 129, tratando de constituir um grupo de trabalho para que, em um prazo de seis meses, elaborassem um projeto de infraestrutura tecnológica com vistas à implantação da Universidade Virtual Pública do Brasil.

Após vários meses de trabalho, em 23 de agosto do ano 2000, a Unirede foi lançada sob a forma de consórcio, reunindo 68 instituições públicas de ensino superior, com o objetivo de democratizar o acesso à educação de qualidade pela oferta de cursos a Distância nos níveis de graduação e pós-graduação, extensão e educação continuada, sob a coordenação de um comitê gestor.

Conforme Batista (2002), a Unirede considerou a possibilidade de a rede pública fazer frente à escalada privatizante e à crescente internacionalização do mercado de ensino a distância. Em menos de dois anos, seu grupo gestor optou pelo modelo fundacional contraditando propósitos originais da Unirede. Para o autor, havia uma clara opção estratégica de o governo FHC, conforme as diretrizes do Banco Mundial, conferir prioridade ao ensino fundamental em nome do menor custo econômico e maior retorno social, reservando ao ensino superior os investimentos privados26.

A falta de clareza da legislação e o grande número de consultas ao CNE exigiram a constituição de vários decretos, pareceres e resoluções, como forma de regulamentar a EAD, apontando para a necessidade de um Sistema Nacional que proporcionasse unidade de ação.

Nesse sentido, após dois anos de funcionamento da Unirede, um novo governo é eleito, tendo à frente o Partido dos Trabalhadores, liderado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o LULA, e já, no ano de 2003, inicia a constituição de um Grupo de Trabalho

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Esta opção está sendo materializada através da destinação do ensino a distância no Brasil. Por um lado, ao privilegiar a formação de professores do nível fundamental por intermédio de programas de curta duração, realizando a capacitação acelerada e em serviço. Por outro, favorecer a privatização do ensino superior a distância, seja ignorando a proliferação de investimentos privados neste campo, seja permitindo a cobrança de taxas em cursos de especialização. Essa prática abusiva está sendo praticada em instituições públicas em flagrante desrespeito à legislação, ainda em vigor. A Unirede é um vetor da institucionalização do ensino superior a distância pago.

Interministerial (GTI) encarregado de analisar a situação do ensino superior brasileiro e apresentar um plano de ação, nos mesmos moldes do último governo FHC, trazendo, à tona, outros desdobramentos para o campo de educação a distância no Brasil.

Entretanto, embora tenha sido eleito pelas forças populares, o novo governo passou a colocar, em prática, um plano de ação que vinha de encontro aos interesses de forças populares, a partir do resultado do diagnóstico do GTI, que apontava a situação da educação superior como caótica, em razão da crise fiscal do Estado e da suposta incapacidade do Estado brasileiro de realizar novos investimentos. O problema, segundo o governo, não se resumia as instituições federais, porque as instituições privadas também estavam enfrentando vários problemas em função da expansão recorde durante o período do governo de FHC. Naquele momento, havia uma descrença com relação à formação e aos diplomas e ao risco de uma inadimplência generalizada.

Haviaurgência na adoção de medidas justificadas em função da meta de expansão de 30% das vagas no ensino superior – expansão acordada entre o governo brasileiro e os organismos Internacionais e definida como meta pelo Plano Nacional de Educação para atender à faixa etária de jovens na faixa etária de 18 a 24 anos. (TRÓPIA, 2007). O que estava em debate e causava resistência de parcela do movimento de estudantes e educadores era a forma de expansão das IES proposta pelo governo com transferência de recursos públicos para o setor privado.

Dentre os objetivos da reforma, estava a educação a distância, como estratégia para expansão, porque a educação presencial não daria conta de aumentar o número de vagas nas universidades públicas, de forma massificada em curto espaço de tempo, por ser oneroso. Dessa forma, a EAD seria uma estratégia para viabilizar a democratização do ensino por intermédio da criação da Universidade Aberta, como defendia Cristovam Buarque27.

Assim, dois anos após a eleição do novo governo, em 19 de dezembro de 2005, foi instituído o Decreto Governamental nº 5.622/2005, que revogava o Decreto nº 2.494/98. Esse decreto caracteriza a educação a distância como

modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica nos processos de ensino e aprendizagem ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação, com estudantes e professores desenvolvendo atividades educativas em lugares ou tempos diversos, abrangendo os cursos e programas sequenciais, de graduação, de especialização, de mestrado e de doutorado.

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O Decreto nº 5.622/2005 encerrou, temporariamente, uma crítica existente na academia com relação ao Decreto nº 2.494/98, porque este não colocava o professor como mediador do ensino aprendizagem, apenas os meios eletrônicos poderiam fazer essa mediação, bem ao estilo de Othon Peters (2010), o qual vê a educação a distância mediada, apenas, por aparelhos eletrônicos.

Esse decreto aponta para uma normatização de forma geral para as IES públicas e privadas, diferente da proposta da Unirede que tinha a intenção de trabalhar, teoricamente, com as Universidades Públicas, proporcionando a abertura de um leque maior para todas as instituições, autorizadas, desde que tivesse cumprido o prazo de mais da metade do estabelecido. A partir desse decreto, as instituições de ensino superior passaram a perceber a possibilidade de organização de uma proposta nacional para a educação a distância.