Capítulo II Noções Fundamentais Noções Fundamentais
AULA 11 – Princípios do Processo Legislativo
O processo legislativo pode ser entendido como o conjunto de atos preordena-dos (iniciativa, emenda, votação, sanção ou veto, promulgação e publicação), prati-cados pelos órgãos competentes, com o objetivo de criar normas do direito. A dou-trina atual apresenta alguns princípios gerais que regem o processo legiferante e que lhe dão características.
Mas, afinal, o que são princípios? Princípios são precisamente a síntese dos va-lores mais relevantes de um determinado sistema jurídico. No caso do processo legislativo, os princípios são verdadeiros alicerces para a elaboração das normas jurídicas e servem de esteio para a interpretação e a integração das normas consti-tucionais e regimentais que o disciplinam.
Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativ Esses princípios, entretanto, tratam do aspecto dinâmico do processo legislati-vo, chamado procedimento legislatilegislati-vo, no qual ocorrem as fases de elaboração da norma jurídica.
De acordo com Silva (2006, p. 50), os mais importantes princípios do processo legislativo são:
a) o da publicidade;
b) o da oralidade;
c) o da separação da discussão e da votação;
d) o da unidade da legislatura;
e) o do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares.
O princípio da publicidade refere-se à necessidade de as deliberações das Casas Legislativas serem públicas. Essa publicidade pode ser observada sob três as-pectos: 1º) possibilidade efetiva de o público assistir às deliberações das Casas Legislativas; 2º) elaboração de atas das sessões do Plenário e das reuniões de co-missões, sua aprovação e disponibilização ao público em geral; 3º) publicação pela imprensa de resumos ou extratos das atas públicas dos trabalhos legislativos e, em regra, da livre informação do ocorrido em suas sessões e reuniões.
No Brasil, a publicidade oficial dos atos legislativos no âmbito federal realiza-se por meio do Diário do Congresso Nacional, do Diário da Câmara dos Deputados e do Diário do Senado Federal. Também dão publicidade aos atos e aos trabalhos das duas Casas do Congresso Nacional: a TV Câmara e a TV Senado; o Jornal da Câmara e o Jornal do Senado; a Rádio Câmara e a Rádio Senado; os sítios eletrônicos da Câmara dos Deputados (www.camara.leg.br) e do Senado Federal (www.senado.leg.br).
Outra forma de acesso aos trabalhos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ocorre pela permissão dada a qualquer pessoa para assistir às sessões das duas Casas e às reuniões de suas comissões que têm caráter público. Além do mais, tanto a Câmara quanto o Senado permitem que jornalistas e demais profissionais da imprensa, do rádio e da televisão, credenciados, acompanhem as atividades legis-lativas em geral, como as sessões e reuniões públicas. Dessa forma, garante-se o exercício de atividades jornalísticas, de informação e de divulgação concernentes às Casas Legislativas e a seus membros.6 O credenciamento de profissionais de impren-sa ocorre normalmente perante a Meimpren-sa Diretora da Caimpren-sa Legislativa, assim como o faz a Câmara dos Deputados, em atendimento ao preconizado no art. 260 do RICD.
No entanto, esse princípio encontra algumas exceções, consubstanciadas na existência de sessões secretas, cujas atas são guardadas em sigilo (RICD, arts. 92 a 94; RISF arts. 190 a 198; RCCN, art. 27). Há ainda nos regimentos da Câmara e do Senado a possibilidade de se realizarem reuniões de comissões reservadas ou se-cretas (RICD, art. 48; RISF, art. 110).
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, ao tratar da ata de reunião se-creta de comissão, assim estabelece, em seu § 6º do art. 48:
Art. 48. ...
...
6 RICD, art. 260; RISF, art. 186.
Cu rs o d e R eg im en to I nt er
§ 6º A ata da reunião secreta, acompanhada dos pareceres e emendas que foram discutidos e votados, bem como dos votos apresentados em separa-do, depois de fechados em invólucro lacrasepara-do, etiquetasepara-do, datado e rubricado pelo presidente, pelo secretário e demais membros presentes, será enviada ao Arquivo da Câmara com indicação do prazo pelo qual ficará indisponível para consulta.O § 3º do art. 93 do RICD, por sua vez, trata da ata da sessão secreta e define que
“antes de levantada a sessão secreta, a ata respectiva será aprovada e, juntamente com os documentos que a ela se refiram, encerrada em invólucro lacrado, etiqueta-do, datado e rubricado pelos membros da Mesa, e recolhida ao Arquivo”.
O princípio da oralidade prescreve que os debates concernentes ao processo legislativo ocorram de viva voz. Isso ocorre com propriedade na fase de discussão.
Com efeito, embora pareça estranha a oralidade na fase de votação, existe a previ-são regimental de, nessa fase, uma quantidade reduzida de parlamentares, favo-ráveis e contrários à matéria, usarem da palavra para fazer o encaminhamento de votação, momento em que são apresentados motivos para se votar de uma forma ou de outra, havendo também um confronto de ideias. Logo após o encaminhamento de votação, ocorre a orientação de bancada, etapa em que os líderes ou os parla-mentares por eles indicados, por pouco tempo, orientam a bancada sobre como votar, por vezes igualmente expondo os motivos que os levam a tal. Na fase de dis-cussão, de forma excepcional, permite-se que os discursos sejam simplesmente enviados à publicação sem terem sido pronunciados. Como exemplo, podemos ci-tar o teor do art. 75 do RICD que prescreve que, “ao ser-lhe concedida a palavra, o deputado que, inscrito, não puder falar, entregará à Mesa discurso escrito para ser publicado, dispensando-se a leitura (...)”.7
O princípio da separação da discussão e da votação diz respeito ao fato de a votação de uma proposição só se iniciar após encerrada a sua discussão. Uma vez finalizada esta, não se pode mais discutir a matéria durante sua votação. Observe que tanto o encaminhamento de votação como a orientação de bancada, etapas integrantes da fase de votação, não violam esse princípio, uma vez que, nesse mo-mento, a finalidade do pronunciamento é outra.
O princípio da unidade da legislatura assegura a atuação de cada legislatura sem vínculo com a precedente. Esse princípio, também chamado de princípio da independência da legislatura, aplica-se à Câmara dos Deputados e às demais Casas Legislativas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. No entanto, cumpre salientar que, no Senado Federal, a renovação alternada de um e dois terços de seus membros, a cada quatro anos, e o mandato de oito anos dos senadores impossibili-tam uma distinção nítida entre as legislaturas (CF, art. 46 §§ 1º, in fine, e 2º).
Esse princípio tem por escopo permitir que cada legislatura seja una e indepen-dente das demais, iniciando-se a tarefa de cada Congresso sem relação com os trabalhos da legislatura anterior. Entretanto, esse não é um preceito absoluto, uma vez que nem todas as proposições pendentes de uma legislatura são arquivadas ao final dela, como se pode depreender do teor do art. 105 do RICD:
7 Outros exemplos: RICD, art. 68, § 2º, III; art. 81, § 1º.
Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativ Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encon-trem em tramitação, bem como as que abram crédito suplementar, com pare-ceres ou sem eles, salvo as:
I – com pareceres favoráveis de todas as comissões;
II – já aprovadas em turno único, em primeiro ou segundo turno;
III – que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originárias;
IV – de iniciativa popular;
V – de iniciativa de outro Poder ou do procurador-geral da República.
Parágrafo único. A proposição poderá ser desarquivada mediante requerimen-to do aurequerimen-tor, ou aurequerimen-tores, dentro dos primeiros cenrequerimen-to e oitenta dias da primeira sessão legislativa ordinária da legislatura subsequente, retomando a tramita-ção desde o estágio em que se encontrava.
De igual forma, o Regimento Interno do Senado Federal assim prescreve:
Art. 332. Ao final da legislatura serão arquivadas todas as proposições em tramitação no Senado, exceto:
I – as originárias da Câmara ou por ela revisadas;
II – as de autoria de senadores que permaneçam no exercício de mandato ou que tenham sido reeleitos;
III – as apresentadas por senadores no último ano de mandato;
IV – as com parecer favorável das comissões;
V – as que tratem de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional (Const., art. 49);
VI – as que tratem de matéria de competência privativa do Senado Federal (Const., art. 52);
VII – pedido de sustação de processo contra senador em andamento no Supremo Tribunal Federal (Const., art. 53, §§ 3º e 4º, EC nº 35/2001).
§ 1º Em qualquer das hipóteses dos incisos do caput, será automaticamente arquivada a proposição que se encontre em tramitação há duas legislaturas, salvo se requerida a continuidade de sua tramitação por 1/3 (um terço) dos senadores, até 60 (sessenta) dias após o início da primeira sessão legislativa da legislatura seguinte ao arquivamento, e aprovado o seu desarquivamento pelo Plenário do Senado;
§ 2º Na hipótese do § 1º, se a proposição desarquivada não tiver a sua tramita-ção concluída, nessa legislatura, será, ao final dela, arquivada definitivamente.
O princípio do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares tem por objetivo definir a necessidade de, em regra, os projetos passarem por comissões de caráter técnico-legislativo ou especializado a fim de que sejam apreciados previa-mente à deliberação do Plenário das Casas Legislativas. As comissões estudam as matérias relativas aos projetos, emitindo pareceres sobre sua constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira, orçamentária, e sobre o mérito. Em regra, esses pareceres são, posteriormente, discutidos e votados em Plenário. À exceção dos projetos apreciados com poder conclusivo das comissões que, salvo recurso inter-posto para deliberação em Plenário da Casa, são apreciados exclusivamente pelas comissões (RICD, art. 24, II; RISF, art. 91).
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O Regimento Interno do Senado Federal apresenta, ainda, no Título XV, “Princípios gerais do processo legislativo”, alguns preceitos que, de forma geral, corroboram os acima elencados – como o da publicidade (art. 412, XII) – e acrescenta alguns ou-tros, como os relativos:a) ao RISF como instrumento de legitimidade na elaboração de norma legal por meio de sua observância rigorosa (art. 412, caput);
b) à impossibilidade de prevalência sobre a norma regimental de acordo de lideranças ou decisão do Plenário, salvo quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, sendo necessário o quórum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa (art. 412, III);
c) à nulidade de qualquer decisão contrária à norma regimental (art. 412, IV);
d) à possibilidade de ampla negociação política desde que feita por meio de procedimentos regimentais existentes (art. 412, XIII).
Outros pontos dispostos no referido Título ressaltam a necessidade de obser-vância da participação plena dos senadores nas atividades legislativas (art. 412, I), dos direitos das minorias (art. 412, VII), do quórum regimental (art. 412, X), entre outros.
Por fim, cumpre destacar que, em regra, todos os cinco princípios acima expen-didos foram admitidos pelo direito pátrio e conformam o processo de produção das leis de nosso país, dando-lhe contorno e características.