Capítulo II Noções Fundamentais Noções Fundamentais
AULA 1 – Processo Legislativo
Capítulo II
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y Deputado(s): art. 61, caput;y Senador(es): art. 61, caput;
y Comissão da Câmara dos Deputados: art. 61, caput;
y Comissão do Senado Federal: art. 61, caput;
y Comissão do Congresso Nacional: art. 61, caput;
y Presidente da República: arts. 61, caput, e 84, III (disposições gerais); art. 61,
§ 1º (competência privativa); arts. 62 e 84, XXVI (medidas provisórias); art. 68 (lei delegada); art. 165 (leis orçamentárias);
y Supremo Tribunal Federal: art. 93, caput, I e II (lei complementar); art. 96, II, a e b;
y Tribunais superiores: art. 96, II, a e b;
y Tribunal de Contas da União: art. 73, caput, in fine; art. 96, II, a e b;
y Procurador-geral da República: arts. 127, § 2º, e 128, § 5º;
y Defensoria Pública da União: arts. 134, § 4º, e 96, II, a e b (EC nº 80/2014);
y Cidadãos: art. 61, § 2º.
Por pertinente, cumpre ressaltar que tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal detêm competência privativa para iniciativa de lei para fixação da remuneração dos cargos, empregos e funções de seus serviços, observados os pa-râmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (CF, arts. 51, IV, e 52, XIII). Na Câmara dos Deputados, essa iniciativa é exercida pela Mesa Diretora (RICD, art. 15, XVII). No Senado Federal, cabe à Comissão Diretora apresentar projeto de lei com essa finalidade (RISF, art. 98, III).
Fase constitutiva
Quanto aos procedimentos da fase constitutiva do processo legislativo, além da discussão e votação do projeto de lei nas duas Casas do Congresso Nacional – assunto tratado pormenorizadamente, no que tange à Câmara dos Deputados, nos capítulos XII e XIII deste livro –, cumpre explanarmos sobre a sanção e o veto.
y Discussão
Consulte o capítulo XII deste livro.
y Votação
Consulte o capítulo XIII deste livro.
y Sanção
A sanção é a concordância do presidente da República com o projeto de lei apro-vado pelo Congresso Nacional. Ela incide sobre o projeto, podendo ser expressa ou tácita. Para isso, o chefe do Poder Executivo dispõe de quinze dias úteis para se manifestar (sanção expressa). Superado esse período sem o posicionamento do presidente, a matéria é considerada tacitamente sancionada.
y Veto
O veto, na concepção atual, teve origem no pensamento de Montesquieu – assi-nalado em sua famosa obra O espírito das leis –, que o inscreveu como uma prerro-gativa atribuída ao Poder Executivo como participante da elaboração da legislação
Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativ (SILVA, 2006, p. 216). Para Alexandre de Moraes (2013, p. 674), o veto é a manifesta-ção de discordância do presidente da República com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. José Eduardo Santana (1997, p. 124) considera o veto o oposto da sanção, interpretando-o como uma sanção negativa. Michel Temer (2006, p. 141) entende que vetar, na denotação constitucional, significa discordar dos termos de um projeto de lei. Em sua obra sobre direito constitucional, Pedro Lenza (2006, p.
283) afirma que, em caso de discordância, pode o chefe do Executivo vetar o projeto de lei, desde que observe algumas regras dispostas no texto da Lei Maior.
Alexandre de Moraes (2013, p. 675) compreende que a natureza jurídica do veto é ponto de discordância entre os doutrinadores, já que há juristas que entendem tratar-se de um direito, outros, de um poder, havendo ainda a tese intermediária que o prescreve como um poder-dever do presidente da República. Para José Afonso da Silva (2006, p. 217), juridicamente o veto é um poder que se confere ao chefe do Executivo de devolver ao Legislativo o projeto de lei que julgar inconstitucional ou inconveniente aos interesses nacionais, para efeito de nova consideração.
Antes de apresentarmos a classificação e as características do veto, vejamos o entendimento de José Afonso da Silva (2006, p. 217) sobre o interesse do Poder Executivo ao vetar um projeto de lei:
Basicamente o veto é um instrumento de controle da legislação não apenas do ponto de vista da constitucionalidade, como também dos interesses, con-teúdo do projeto de lei.
[...] serve ele para selecionar a matéria e interesses a serem tutelados em face do programa de governo adotado pelo Executivo. Há, aqui, a possibilidade de harmonizar o exercício do poder de veto com o exercício do poder de inicia-tiva legislainicia-tiva governamental. Este, como vimos, constitui um instrumento de atuação de um programa político, programa de governo. Acontece que, através da iniciativa parlamentar e do poder de emendar, são adotados pro-jetos de leis, no Parlamento, inadequados ou incompatíveis com o programa governamental, os quais, convertidos em lei, importam desvio ou elemento perturbador do plano de governo. O veto, nesse caso, atua como um fator cor-retivo, segundo a ideologia do governo, numa tentativa de impedir que tais leis venham desarticular sua programação.
Ao pesquisar sobre a matéria, observamos a inexistência de posicionamento unânime entre renomados doutrinadores quanto à classificação e às características do veto. José Afonso da Silva (2006, p. 218) o classifica em total ou parcial, legisla-tivo e relalegisla-tivo ou suspensivo.
Para Rodrigo César Rebello Pinho (2012, p. 101), quanto à motivação, o veto pode ser jurídico ou político e, quanto à amplitude, classifica-se como parcial ou total. Para esse autor (PINHO, 2012, p. 100), todo veto deve ser caracterizado como:
a) fundamentado; b) relativo; c) suspensivo; d) irretratável.
Já para Alexandre de Moraes (2013, p. 675-676), o veto deve ser: a) expresso;
b) motivado ou formalizado; c) total ou parcial; d) supressivo; e) superável ou relativo.
É relativo, pois pode ser derrubado pelo Congresso Nacional, e considerado sus-pensivo, uma vez que impede a entrada em vigor da parte vetada. Além disso, é irretratável, não podendo o chefe do Poder Executivo voltar atrás em sua decisão.
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O veto jurídico ocorre quando o chefe do Executivo considera a matéria inconsti-tucional. Já o político se caracteriza quando o Executivo entende que o conteúdo do projeto é contrário ao interesse público. Será jurídico e político quando considerado tanto inconstitucional como contrário ao interesse público.Será total se o veto recair sobre a integralidade do projeto, e parcial quando inci-dir sobre texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Ressalte-se que não é permitido o veto sobre itens, expressões ou palavras. Nos termos do art. 10 da Lei Complementar nº 95, de 1998, alterada pela Lei Complementar nº 107, de 2001, a alínea pode se subdividir em item, que também é considerado um dispositivo da lei, porém o art. 66, § 2º, da CF não o incluiu entre as partes da lei que, isoladamente, são passíveis de veto parcial.
Uma vez vetado determinado projeto de lei pelo presidente da República, cabe ao Congresso Naional apreciar o veto, dentro de trinta dias corridos a contar do seu recebimento – protocolização na Presidência do Senado Federal, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. Esgotado esse prazo sem deliberação, o veto será incluído na Ordem do Dia da sessão imediata do Congresso Nacional, sobrestadas as demais proposições, até que se ultime sua votação final. Se o veto for derrubado, ou seja, não for mantido, será o projeto enca-minhado ao presidente da República para promulgação. Nesse caso, se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo presidente da República, o presi-dente do Senado Federal a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao vice-presidente do Senado fazê-lo (CF, art. 66, §§ 4º a 7º).
É importante ressaltar o conteúdo do Regimento Comum do Congresso Nacional, artigo 104-A, que trata sobre a matéria, in verbis:
Art. 104-A. O prazo de que trata o § 4º do art. 66 da Constituição Federal será contado da protocolização do veto na Presidência do Senado Federal. (grifo nosso)
Note-se a consonância entre o prazo assinalado no referido regimento e o § 4º da Constituição Federal, com a redação dada pela EC nº 76, de 2013, já que este prescreve:
Art. 66. ...
...
§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta dentro de trinta dias a contar do seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. (grifo nosso)
A Emenda à Constituição nº 76, de 2013, aboliu a votação secreta nos casos de perda de mandato de deputado ou senador e de apreciação de veto. O procedimento de análise dos vetos previsto no Regimento Comum, que já havia sido alterado pela Resolução nº 1, de 2013, foi novamente modificado pela Resolução nº 1 de 2015. Em relação às modificações decorrentes desta resolução, cabe destacar: 1ª) a supres-são das exigências regimentais tanto de constituição de comissupres-são mista para apre-ciar veto quanto de definição de calendário para sua tramitação; 2ª) a determinação de apreciação de veto por votação nominal, em regra, por meio de cédula que
conte-Capítulo II – Noções Fundamentais do Processo Legislativ nha todos os vetos constantes da pauta e permita a apuração eletrônica; 3ª) a pre-visão de discussão em globo de todos os vetos constantes da pauta, sendo apenas cinco minutos por orador; 4ª) o estabelecimento de cota por bancada em cada Casa para destaque de dispositivos vetados para serem apreciados nominalmente pelo painel eletrônico; 5ª) a possibilidade de obstrução da bancada em relação a itens da cédula. Além disso, as novas regras preservaram as seguintes alterações que haviam sido introduzidas pela Resolução nº 1 de 2013: 1ª) a solução da antinomia que havia entre o disposto na Constituição Federal e no Regimento Comum quanto ao marco inicial para contagem do prazo de trinta dias para apreciação de vetos; 2ª) a supressão da exigência regimental de convocação de sessão conjunta a realizar--se dentro de 72 horas para leitura dos vetos (que na prática passaram a ser lidos em sessão do Senado Federal após a promulgação da Resolução nº 1 de 2015);
3ª) a reiteração da previsão constitucional de sobrestamento da deliberação das demais proposições constantes da pauta da sessão imediata, enfatizando que essa restrição incide exclusivamente sobre a pauta das sessões conjuntas do Congresso Nacional, até que se ultime a votação de vetos recebidos há mais de trinta dias; 4ª) a fixação de convocação de sessão conjunta para a terceira terça-feira de cada mês para a apreciação de vetos.
Fase complementar
A fase complementar do processo legislativo compreende a promulgação e a publicação. Aquela corresponde ao ato que atesta a existência de uma lei, ou seja, é a ordenação para a publicação da lei, traduzindo a fase de integração da eficácia do ato normativo, sendo imprescindível para a sua eficácia. Vale lembrar que a pro-mulgação incide sobre a própria lei, diferentemente da sanção e do veto, que inci-dem sobre o projeto. A publicação corresponde ao ato de divulgação de que há uma nova lei no ordenamento jurídico nacional, mediante a inclusão no Diário Oficial da União. Em virtude de divergência entre doutrinadores, cumpre esclarecer que, pelo fato de a promulgação e a publicação incidirem sobre a lei (e não sobre o projeto de lei), alguns doutrinadores ressalvam que, a rigor, tais procedimentos não integram o processo legislativo.
Cumpre recordar que a entrada em vigor é tratada no art. 1º do Decreto-Lei nº 4.657, de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). Assim, caso a lei não disponha sobre a data do início de sua vigência, ela entrará em vigor em 45 dias no país a partir de sua publicação e, nos Estados estrangeiros, após três meses, quando admitida. Se a norma prevê um interstício (intervalo) para o início de sua efi-cácia, termo latino conhecido como vacatio legis, a lei só entrará em vigor a partir da data mencionada, como foi o caso do atual Código Civil, Lei nº 10.406, publicado em 10 de janeiro de 2002, com vigência após um ano, ou seja, em 11 de janeiro de 2003.
Processo legislativo bicameral
Processo que implica a manifestação de vontade de duas Câmaras Legislativas para a edição de lei (espécie normativa). No direito brasileiro, só existe na esfera federal.
O Poder Legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe de
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duas Casas Legilativas: Câmara dos Deputados e Senado Federal. Há quem intitule a Câmara dos Deputados de Câmara Baixa e o Senado Federal de Câmara Alta.Nos demais entes federativos, o processo legislativo é unicameral, pois cada um dos entes federados (exceto a União) possui uma única Casa Legislativa:
y Estados – Assembleia Legislativa (Assembleia Estadual);
y Distrito Federal – Câmara Legislativa (Câmara Distrital);
y Municípios – Câmara Municipal (Câmara de Vereadores).
O processo legislativo bicameral implica a apreciação da matéria pelas duas Casas congressuais separada ou conjuntamente. Em regra, Câmara e Senado tra-balham separadamente. Os casos de sessão conjunta encontram-se especificados na aula 10 do capítulo I.
Na atuação isolada das Casas que compõem o Congresso Nacional para o exer-cício de competências privativas (CF, arts. 51 e 52), o processo legislativo referente à elaboração de resolução da Câmara ou do Senado, conforme o caso, é unicameral, pois é suficiente a manifestação favorável de uma única Casa Legislativa para se consumar a elaboração da espécie normativa mencionada no inciso VII do art. 59 da Constituição Federal.