A partir da pesquisa de mestrado foi possível analisar os registros oficiais que configuram os territórios socioassistenciais desde 2005 até 2019, bem como a percepção dos gestores da assistência social com relação ao entendimento sobre a vigilância socioassistencial e, consequentemente, a visão do território como instrumento de gestão do SUAS no município.
Dentre todas as mudanças propostas após a implantação do SUAS, se destacam algumas que, de fato, trouxeram robustez ao sistema. A habilitação (em gestão inicial, básica e plena) dos municípios, de acordo com a densidade de sua rede socioassistencial já instalada; a tipificação dos serviços socioassistenciais, estabelecendo provisões e parâmetros para o trabalho social a ser desenvolvido, estruturados em serviços de Proteção Social Básica (PSB) e de Proteção Social Especial (PSE) de acordo com a especificidade e complexidade de suas atribuições e, o mais importante, a obrigatoriedade de implantação de serviços estatais de assistência social em todos os municípios brasileiros. É exatamente na implantação dos equipamentos estatais que o debate sobre território impera. Em outras palavras, ao identificar onde a população vulnerável reside, é ali que, em tese, deveria ser instalado equipamentos estatais de Proteção Social Básica, através dos CRAS, garantindo, no processo de descentralização a proximidade do cidadão, o reconhecimento do território como chão mais identidade e as tantas territorialidades decodificadas no seu interior.
O município de Juiz de Fora, no ano de 2005, foi habilitado na gestão plena, o que lhe trouxe algumas corresponsabilidades como a implantação imediata de, no mínimo, 04 unidades de CRAS nas áreas de vulnerabilidade e risco, com apresentação de diagnóstico que identificasse a área de abrangência desses equipamentos. Ao pesquisar o projeto de implantação dos CRAS em Juiz de Fora, nota-se que o processo de territorialização do município se deu pela via das Regiões
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Administrativas2, sendo que as regiões pesquisadas para os primeiros quatro equipamentos de CRAS foram: Região Norte, Nordeste, Leste e Oeste. Percebe-se, assim, que a abordagem territorial, no ato de implantação das unidades de CRAS, era algo ainda sem importância. A descentralização foi feita com base no conceito de região e não de território. Parecia mais importante dividir em partes a assistência social, ao invés de territorializá-la.
Para identificar as áreas de vulnerabilidades e risco no interior destas regiões administrativas, o município utilizou os dados organizados e publicados no Plano de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora, através de um estudo realizado entre os anos de 2003/2004, executado pelo Centro de Pesquisa social da UFJF, em um trabalho voltado para a Regulamentação Urbanística das Áreas de Especial Interesse Social (AEIS). Identificada as AEIS, que tinha como objetivo planejar a política habitacional do município, o mesmo estudo foi utilizado para a descentralização da assistência social, onde cada um dos CRAS regionalizados obtiveram a identificação de suas respectivas áreas de vulnerabilidade e risco para intervenção.
A identificação de áreas de planejamento, da política habitacional do município, de fato, pode convergir com as necessidades sociais demandadas pelos usuários da assistência social. Mas o que chama a atenção é que não há preocupação em estabelecer um estudo diagnóstico específico para a implantação do SUAS no ato da habilitação em gestão plena (Teodoro, 2019, p. 75).
Com a publicação do Atlas Social de Juiz de Fora3, em 2006, documento esse que editou o Mapa da Exclusão Social do município, outras áreas foram identificadas como Microáreas de Exclusão Social (MAES). Embora utilizando o conceito de território proposto por Milton Santos, o Atlas Social ainda apresenta o processo de descentralização focalizando as regiões administrativas e não os territórios. A própria nomenclatura dos equipamentos reforça a importância dada aos CRAS regionalizados: CRAS Norte, CRAS Leste, CRAS Sul e CRAS Oeste.
Então com base nas MAES, foram repensadas as regiões onde seriam implantados os quatro equipamentos de CRAS, mesmo que o “objetivo da construção do Atlas Social 2006 fosse a implantação de um projeto denominado “Juiz de Fora nos Trilhos da Paz”, que, em linhas gerais, tinha a finalidade de romper com a cultura da violência envolvendo jovens da periferia da cidade, em um determinado período” ( Teodoro, 2019: 77). Mais uma vez
2 As Regiões Administrativas em Juiz de Fora estão registradas na Lei Municipal nº 10.000/2001 (Juiz de fora, 2001). A proposta da Lei é garantir a descentralização dos serviços públicos. De acordo com a Lei, o município possui sete regiões administrativas- Norte, Nordeste, Leste, Oeste, Centro, Sul e Sudeste.
3 No Atlas Social publicado pela Prefeitura de Juiz de Fora no ano de 2006, alguns conceitos, como Território e Democracia, são identificados como parte metodológica do trabalho elaborado. Os mapas são apontados como recursos didáticos de materialização e de consenso, e a gestão urbana democrática é identificada a partir de Milton Santos, ao pensar o território, considerando não apenas as suas divisões jurídicas- políticas, mas também suas heranças históricas, sua forma presente, refletindo sobre a interdependência dos lugares e seu conteúdo econômico, financeiro, fiscal e normativo. Para a construção da metodologia apresentada no Atlas Social, a proposta partiu do Mapa da Exclusão/ inclusão social, baseada na experiência de município de Belo Horizonte, com adaptações à realidade de Juiz de Fora. A metodologia utilizada contou com pesquisa de campo e também com produtos de sensoriamento remoto orbital e aéreo. Assim, de acordo com o Atlas Social, o estudo “tornou mais completo um dos resultados esperados no diagnóstico: a identificação das microáreas de exclusão social existentes na cidade” (Tavares, 2006, p.141).
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,se aproveitou um estudo realizado para outro projeto para territorializar a Proteção Social Básica, através dos CRAS.
De 2006 a 2008, as unidades de CRAS iniciam seus serviços no município:
O que se percebe, até aqui, na análise destes dois documentos, é que o planejamento da assistência social continua a reboque de outros projetos de interesses diversos. Se há alguma preocupação, ao instalar os equipamentos de CRAS, a localização de prédios públicos é o argumento principal (Teodoro, 2019, p. 78).
O caminho de territorialização dos CRAS de 2009 a 2010 são tentativas de acertos e erros a fim de configurar os territórios socioassistenciais e ampliar a rede de atendimento, considerando os serviços já existentes. Neste período, foi possível inaugurar mais cinco equipamentos de CRAS, a partir do compartilhamento de prédio públicos, que passaram a executar dois serviços de PSB, o Serviço de Atendimento Integral a Família- PAIF e o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos- SCFV.
A implantação ocorreu em equipamentos públicos nos seguintes bairros: Vila Olavo Costa, São Benedito, Santa Luzia, São Pedro e no centro da cidade. Todos começaram as suas ações sem nenhuma preparação ou planejamento, em um processo truculento e confuso, que gerou consequências, desentendimentos, de forma muito desrespeitosa, só minimizado com a implantação da Vigilância Social em 2011. Este processo pode ser verificado, quando buscamos o Plano Plurianual 2006-2009 (Juiz de Fora, 2005), da PJF, e verificamos que não foi planejada implantação de CRAS para aquele ano, mas mesmo assim, foi iniciada em 2009, com nove equipamentos públicos. Houve um rearranjo para a distribuição dos bairros, a fim de contemplar os novos equipamentos de CRAS (Teodoro, 2019, p. 79).
A territorialização do SUAS, até 2010, ainda é muito incipiente quando pensamos e refletimos sobre a ideia de território e territorialidades. A cultura do improviso, tão recorrente na política de assistência social, se apresenta ainda de forma latente. Apenas em 2011, o Executivo Municipal cria a Subsecretaria de Vigilância e Monitoramento da Assistência Social (SSVM), ligada à Secretaria de Desenvolvimento Social, com o objetivo de implantar a Vigilância socioassistencial. Dentre as suas competências, três dimensões para a gestão configuram o início das atividades do órgão. São eles: O diagnóstico territorial, muito voltado para a delimitação dos territórios socioassistenciais, o cadastro das famílias e as classificações das famílias em consonância com o Índice de Desenvolvimento Familiar (IDF)4. Desde a implantação da SSVM no município busca-se aplicação de metodologia capaz de melhorar o processo de descentralização dos CRAS. A necessidade de delimitar áreas de
4 O Índice de Desenvolvimento Familiar- IDF adotado pelo Ministério de Desenvolvimento Social é um indicador sintético que reúne um conjunto de informações que possibilita analisar o desenvolvimento familiar, a partir de 06 dimensões: vulnerabilidade familiar, acesso ao conhecimento, acesso ao trabalho, disponibilidade de recursos, desenvolvimento infantil e condições habitacionais. A criação do índice vem complementar situações e condições das famílias que habitam áreas de vulnerabilidades e risco, uma vez que amplia o leque de ausências e privações para além das questões urbanas. Elementos importantes, como grau de escolaridade, desemprego, presença na família de pessoas idosas, com deficiência, ou crianças pequenas, também vão servir para pensar as vulnerabilidades sociais e riscos da família.
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abrangência para cada CRAS é a primeira grande missão da SSVM. O “território usado” também é debatido pelos técnicos que participaram da construção metodológica. Para a identificação dos territórios socioassistenciais, utilizou-se a nomenclatura dos bairros, de modo que territórios e bairros significassem a mesma coisa.
Os territórios socioassistenciais representam a delimitação de áreas no município de Juiz de Fora, que correspondem ao espaço de intervenção da Política de Assistência Social em seus distintos níveis de proteção- Básica e Especial. Os territórios socioassistenciais, conhecidos como “bairros”, também são territórios de acessibilidade e foram construídos levando-se em consideração o arranjo do Sistema de Transporte Coletivo Urbano (TCU) de Juiz de Fora/
MG para que em cada território, o usuário da assistência social tenha meios de acessar aos equipamentos da rede de serviços. Essa premissa garante a mobilidade das pessoas dentro dos territórios socioassistenciais a partir do Sistema de Transporte Urbano (Horta, Claret et al., 2012, p. 22).
Ao considerar o uso do transporte coletivo urbano para organização dos territórios, desconsideramos a elemento da distância. Se a proximidade do cidadão é intermediada por linhas de ônibus como estratégia de mobilidade, já compreendemos que haverá uma distância relevante entre a residência do sujeito e o CRAS, o que distorce a ideia de uso território, uso do CRAS, uso da escola, uso da UBS, dentre outros. Essa distância pode se tornar um dificultador no acesso ao CRAS, porque também vai necessitar que o usuário da assistência social possua recursos financeiros para acessar os serviços, programas, projetos ou benefícios.
A territorialização do SUAS possibilita o planejamento e a localização das famílias, da rede de serviços e dos territórios que apresentam maior incidência de vulnerabilidades e riscos. Por isso, a proximidade é importante. Ela pode até coincidir com um bairro, mas um bairro pode apresentar mais de um território. Assim, é necessário investigar os múltiplos fatores interdependentes, tanto os físicos (relevo, por exemplo), os sociais, os culturais, quanto os econômicos. Além do mais, territórios são dinâmicos e mutáveis, enquanto um bairro, como espaço delimitado, em um recorte administrativo, tem fronteiras bem definidas. Um bairro pode até se constituir em território, mas um território não pode se limitar a um bairro.
A metodologia utilizada diz respeito à “criação da relação de responsabilização entre os serviços socioassistenciais e a população adscrita nos territórios” (Horta & Claret et al., 2012b, p.
24), ou seja, como fazer para que esta família/indivíduo se sinta pertencente a este território. Para além das informações geradas naquele território, procura-se entender como fazer parte dele e como garantir o uso do território. Não fica evidente, pelos documentos produzidos pela SSVM, em que grau a população que mora nos territórios socioassistenciais participou ativamente da construção dos territórios, ou se sentiam pertencentes a eles. Aqui, é importante dar crédito ao debate sobre as territorialidades. Não há forma de delimitar a dimensão de um território sem considerar sua população, o chão mais a identidade. Ao desconsiderar as territorialidades, corre o risco de negar os sujeitos do território e utilizá-lo apenas como um recurso de administrativo.
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O que percebemos, com a metodologia utilizada, foi uma construção de territórios a partir da percepção dos técnicos, agentes públicos, gestores, que em maior ou menor grau, conheciam o território, mas não viviam ali.
Esse é um elemento instigante para pensarmos o ponto de vista dos territórios. De fato, quando construímos os territórios para a ação das políticas públicas, seu planejamento, monitoramento e avaliação, o que está posto são construções que partem dos agentes públicos e não dos sujeitos que habitam e vivem seu cotidiano nesses territórios [...]. Acabamos por construir territórios das políticas públicas, de caráter meramente administrativos, ligados às suas respectivas áreas de abrangência, seus limites. Assim, embora o espaço do sujeito, suas relações e suas territorialidades estejam subentendidas, elas não são identificadas ou consideradas nos diagnósticos, mapas e análises sociais, a fim de refletir o ordenamento territorial. O destaque é dado ao território administrativo das políticas públicas, aqueles que delimitam áreas de intervenção para atendimento ao sujeito. É a construção do território como área de abrangência, de cada política social e não de construção da identidade dos sujeitos (Teodoro, 2019, p. 91).
A metodologia utilizada pela SSVM fez alguns avanços, redividiu os territórios socioassistenciais, de modo que hoje a cidade tenha 11 equipamentos de CRAS e nenhuma área sem cobertura. Porém, ter todo município com cobertura de CRAS não significa que o serviço esteja próximo da população. Consequentemente, a vigilância socioassistencial do município acaba por reiterar o território como instrumento de delimitação de áreas de intervenção, não superando a construção de diagnósticos, indicadores e mapas. A importância de potencializar o território a partir do uso, do sujeito que age e participa, ainda não foi alcançada. A tríade território, territorialização e territorialidades se rompe, e assim a importância do território como instrumento de gestão pública fica reduzida.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A função da vigilância socioassistencial tem no SUAS a possibilidade de romper com a cultura do improviso e da emergência, tão comum na política de assistência social. O território se apresenta como o instrumento que privilegia o conhecimento da realidade de quem vivencia, diuturnamente, os processos de exclusão social e de desigualdades socioterritoriais. A nova forma de pensar o território pressupõe trabalhar suas questões materiais, mas também sua imaterialidade. Por isso, é tão importante pensar a tríade do território, territorialização e territorialidade. A proximidade do equipamento de CRAS, CREAS e Centro Pop do sujeito de direitos, pode também, auxiliar na construção e no reconhecimento de suas identidades territoriais, e de sua noção de pertencimento.
O território usado tratado por Milton Santos traz à tona muitas questões quando se pensa na política de assistência social. De quem é o território? Dos sujeitos residentes ali? Dos técnicos? Do CRAS? É o território reconhecido pelo seu habitante ou o território reconhecido pelo Estado?
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Quando o território é visto apenas como um instrumento delimitador de área, a potencialidade em garantir direitos, a partir do reconhecimento das vulnerabilidades e riscos, do sentido de pertencimento, deixa de existir, e o território se apresenta apenas como mais um elemento administrativo do Estado.
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