Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel – PNPB

Em primeiro lugar, conceitua-se o que é o biodiesel, segundo a Lei nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005 (conhecida por “Lei do Biodiesel”), em seu inciso XXV, do art. 6º: um biocombustível derivado de biomassa renovável, para uso em motores a combustão interna com ignição por compressão ou para geração de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustível de origem fóssil191.

Em 2004, o governo lançou o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Inicialmente, o arcabouço regulatório do PNPB conta com duas leis e diversos atos normativos infralegais para inserir o biodiesel na matriz energética com mais segurança.

A primeira lei editada no contexto do PNPB foi a Lei nº 11.097/05 (a “Lei do Biodiesel”), responsável por introduzir o biodiesel na matriz energética, alterando também a Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (a “Lei do Petróleo”) e a Lei nº 9.847, de 26 de outubro de 1999 (a “Lei de Política Energética Nacional”).

Entre as diversas disposições da Lei nº 11.097/05, estavam: estabelecer os prazos e percentuais de biodiesel a serem adicionados ao óleo diesel comercial; os critérios para modificação desses percentuais pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE; dispositivos sobre a prioridade de utilização do biodiesel proveniente da agricultura familiar; instituir a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, como reguladora da indústria dos biocombustíveis, entre outros. Percebe-se que os dispositivos contidos nessa lei eram então cruciais para a concretização do PNPB, positivando as diretrizes gerais do programa, em algumas linhas.

A outra lei do marco inicial do PNPB é a Lei nº 11.116, de 18 de maio de 2005192, tratando sobre a matéria do registro especial de produtores e importadores de biodiesel na Secretaria da Receita Federal, e sobre a incidência do PIS/PASEP e da COFINS193 sobre as receitas provenientes da venda do biodiesel. Inaugurando um regime tributário complementado pelo Selo Combustível Social, a ser detalhado abaixo. Ainda sobre

191 _{BRASIL. Lei Federal nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005. Disponível em:}

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11097.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017.

192

BRASIL. Lei Federal nº 11.116, de 13 de maio de 2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11116.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017.

193 _{Cobrados apenas uma vez do produtor industrial do biodiesel, este podendo optar por uma alíquota fixa (valor}

por metro cúbico de biodiesel comercializado) ou por um percentual incidente sobre o preço do produto. Os coeficientes de redução para a alíquota específica poderão ser diferenciados em função da matéria-prima utilizada, da região onde foi produzida e do tipo de fornecedor. [BRASIL. Lei Federal nº 11.116, de 13 de maio

de 2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11116.htm>. Acesso

CONFINS, tem-se o Decreto nº 5.297, de 6 de dezembro de 2004194, alterado pelos Decretos nº 6.458, de 14 de maio de 2008195, e nº 7.768, de 27 de junho de 2012196, em virtude de alterações nas alíquotas da contribuição para o PIS/PASEP e CONFINS incidentes na produção de biodiesel.

Esse marco regulatório desenvolvido tem por princípios: desenvolver uma política de inclusão social com o aproveitamento de oleaginosas de acordo com as diversidades regionais, gerando concomitantemente segurança de abastecimento para o então novo combustível brasileiro, e garantindo qualidade para o consumidor; buscando ainda ser competitivo frente ao petrodiesel197.

Os princípios constitucionais são claramente abarcados pelos princípios do PNPB, entre eles o princípio do desenvolvimento regional, o princípio da função social da propriedade, o princípio do desenvolvimento sustentável, o princípio do pleno emprego, da dignidade da pessoa humana, entre outros.

Na pesquisa “A produção de biodiesel no assentamento de Canudos/RN: perspectivas e limites da inclusão social”, Suzana Maia Girão tece algumas considerações interessantes situadas no limiar entre o PROÁLCOOL e o PNPB: infelizmente o modelo antecessor do biodiesel, o etanol, não agregou valores sociais capazes de gerar inclusão social da mão de obra que laborava nas lavouras de cana-de-açúcar, hoje a busca por outras fontes de energia renovável é guiada por valores que buscam incluir socialmente as pessoas que estão na base do processo produtivo desse combustível, ou seja, os pequenos agricultores. Anos depois o PNPB é instituído na tentativa de sanar essa lacuna, em virtude da elevada exclusão social que assolava o Brasil198.

Ainda nesse sentido, Suzana Girão afirma que o governo procurou evitar com o biodiesel o que ocorreu com o etanol, no tocante aos desgastes sociais relacionados à monocultura. Já quanto à diversificação da matéria-prima julga ser um desafio, mas permite a

194

BRASIL. Decreto nº 5.297, de 6 de dezembro de 2004. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5297.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017.

195 _{BRASIL. Decreto nº 6.458, de 14 de maio de 2008. Disponível em:}

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6458.htm#art1>. Acesso em 13 jul. 2017.

196 _{BRASIL. Decreto nº 7.768, de 27 de junho de 2012. Disponível em:}

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Decreto/D7768.htm#art1>. Acesso em 13 jul. 2017.

197 _{MME. Biodiesel: o novo combustível do Brasil – Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel.}

Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/galerias/arquivos/biodiesel/Apres_MinistraME_06-12-04.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2017.

198 _{GIRÃO, Suzana Maia. A produção de biodiesel no assentamento Canudos RN: perspectivas e limites da}

inclusão social. 2011. 90 f. Dissertação (Mestrado em Meio Ambiente, Cultura e Desenvolvimento) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2011. p. 22.

descentralização da cadeia produtiva, englobando os mais diversos agricultores. Quanto a ser uma política pública, ela infere que serve para proteger os elos mais frágeis: agricultores de regiões mais pobres e os consumidores.

Sobre o viés do desenvolvimento sustentável presente no PNPB, é importante traçar um paralelo com o pensamento de Ignacy Sachs, mostrando como o PNPB possui uma base constitucional fortemente atrelada à forma como foi pensada a sua estrutura. Sachs afirma que uma das tarefas operacionais primordiais é disponibilização de biotecnologia moderna para os pequenos fazendeiros, de modo a capacitá-los a participarem de uma segunda Revolução Verde, entretanto – complementa ainda – que para se atingir esse patamar, uma série de políticas complementares é necessária, de forma a proporcionar o justo acesso à terra, ao conhecimento, ao crédito e ao mercado, perpassando ainda pela necessidade de uma melhor educação rural199.

Ainda nesse diapasão, são necessários esforços direcionados em favor do desenvolvimento de uma química verde, como complemento ou até como substituto pleno da petroquímica, trocando energia fóssil por biocombustíveis200. Em apertada síntese, essa é uma das ideias de Sachs sobre como deveria ser orientado um desenvolvimento sustentável, por entender que ele passa necessariamente por novas estruturas produtivas, tanto no sentido de priorizar a produção em pequenas propriedades cultivadas por pequenos agricultores, tanto no sentido de modificação da matriz energética mundial.

Gráfico 7. Pilares do PNPB201.

199 _{SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 34.} 200

SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond: 2009. p. 34.

201 _{MME. Biodiesel: o novo combustível do Brasil – Programa Nacional de Produção e uso do Biodiesel.}

Disponível em:

<http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/galerias/arquivos/biodiesel/Apres_MinistraME_06-12-04.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2017.

Mas quais os propósitos do PNPB? Implantar um projeto energético autossustentável, com preço competitivo, qualidade certificada, suprimento garantido, gerando renda com inclusão social. Conforme o Gráfico 7, o Programa desenvolve uma base tecnológica, aliando a seara agrícola, a industrial e o uso do combustível. Sobre três pilares: o ambiental, o social e o mercado, para desenvolvimento do biodiesel como forma de energia.

Para fomentar a produção de biodiesel de forma a atingir os objetivos almejados pelo PNPB, foram necessárias várias medidas indutoras por parte do Governo Federal, para além do disposto na Lei nº 11.116/2005, a exemplo do regime tributário diferenciado. Uma das medidas é a concessão do Selo combustível social que concede ao seu detentor o benefício de menores cargas tributárias, vantagens na concessão de financiamentos pelo BNDES e participação prioritária nos leilões de biodiesel realizados pela ANP202.

Merece destaque um dos critérios do Selo combustível social: as aquisições de matéria-prima do agricultor familiar feitas pelo produtor de biodiesel são de 50% para a região Nordeste e Semiárido, 30% para as regiões Sudeste e Sul e 10% para as regiões Norte e Centro-Oeste., conforme definido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário. Os maiores percentuais de aquisição definidos para o Nordeste e o Semiárido refletem uma atenção especial do Programa a essas regiões onde os trabalhadores rurais vivenciam uma situação de maior vulnerabilidade203.

Percebe-se que o PNPB é uma referência em termos de política pública ao contemplar os princípios constitucionais em todo o seu desenvolvimento, ideias, estruturação básica. Todavia, ocorreram diversos óbices no seu trajeto, que mitigaram grande parcela de suas ideologias de base, a serem tratados com maior grau de profundidade no item 4.3.

Atualmente, as leis fundadoras do marco regulatório do biodiesel foram modificadas, somando-se a elas o disposto na Lei nº 13.033, de 24 de setembro de 2014, e na Lei nº 13.263, de 23 de março de 2016. Outra lei que influenciou o PNPB foi a Lei nº 12.651, de 2012, que estabeleceu o Novo Código Florestal Brasileiro.

202 _{[MDA. Instrução Normativa n° 01, de 05 de julho de 2005. Disponível em:}

<http://www.lex.com.br/doc_395583_INSTRUCAO_NORMATIVA_N_1_DE_5_DE_JULHO_DE_2005.aspx> . Acesso em: 13 jul.] Merece destaque ainda a Instrução normativa nº 2, que dispôs sobre critérios e procedimentos relativos ao enquadramento de projetos de produção de biodiesel ao selo combustível social. Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/user_arquivos_627/IN%2002%20- %202005%20MDA.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2017.

203 _{Vide art. 2º da Instrução normativa do MDA nº 01/2005. [MDA. Instrução Normativa n° 01, de 05 de julho}

de 2005. Disponível em:

<http://www.lex.com.br/doc_395583_INSTRUCAO_NORMATIVA_N_1_DE_5_DE_JULHO_DE_2005.aspx> . Acesso em: 13 jul.]

A Lei nº 13.033, de 2014 dispôs sobre a adição obrigatória de biodiesel ao óleo diesel fóssil para 8%, em até doze meses após a data de promulgação desta Lei; 9%, em até vinte e quatro meses após a data de promulgação desta Lei; 10%, em até trinta e seis meses após a data de promulgação dessa Lei204.

Já a Lei nº 13.623/2016 alterou o cronograma de aumento do teor de biodiesel misturado ao óleo diesel proveniente do petróleo, disposto na Lei nº 13.033/2014, a partir de 2017: até março de 2017, a mistura se dá em 8%; até março de 2018, no percentual de 9%; e até março de 2019, em 10%205. Entretanto os produtores de biodiesel estão pressionando para antecipar os percentuais do biodiesel adicionado ao diesel de 8% (atualmente) para 10%, já que os patamares definidos legalmente podem ser flexibilizados.

Quanto às inovações trazidas pelo Novo Código Florestal Brasileiro aplicáveis ao PNPB, estão entre elas a criação do Cadastro Ambiental Rural, estabelecendo que é obrigatório o cadastramento de todos os imóveis rurais no Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural – SICAR, ou seja, é uma regulação ambiental rural.

Dessa forma, uma modificação foi realizada na Portaria do Selo Combustível Social de modo a alertar sobre a necessidade de os imóveis rurais que participam do PNPB e do Selo Combustível Social a regular o cadastro ambiental no CAR. Trazendo também, pela primeira vez, regulamentação quanto aos procedimentos para concessão do selo quando houver aquisição de material de origem animal (sebo bovino). Outras normas técnicas do Selo Combustível social foram alteradas no texto da Portaria, mas não o modificam significativamente206.

Mais recentemente ainda, foram realizadas propostas de alteração nas regras da concessão dos benefícios obtidos por meio do Selo Combustível Social, concretizando-se na Portaria nº 512, da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário – SEAD, de 5 de setembro de 2017207. Segundo o próprio MDA, as medidas visam à desburocratização e à modernização do Selo Social do Biodiesel.

204 _{BRASIL. Lei nº 13.033, de 24 de setembro de 2014. Disponível em:}

<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2014/lei-13033-24-setembro-2014-779372-normaatualizada-pl.html>. Acesso em: 13 jul. 2017.

205 _{BRASIL. Lei nº 13.263, de 23 de março de 2016. Disponível em:}

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/L13263.htm>. Acesso em: 13 jul. 2017.

206

MDA. Portaria MDA nº 337, de 18 de setembro de 2015. Disponível em: <https://www.legisweb.com.br/legislacao/?id=303619>. Acesso em: 20 jul. 2017.

207 _{MDA-SEAD. Portaria nº 512, de 5 de setembro de 2017. Disponível em:}

<http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/servlet/INPDFViewer?jornal=1&pagina=5&data=06/09/2017&captchafield =firistAccess>. Acesso em: 8 set. 2017.

Entre as regras alteradas, têm-se os percentuais de aquisição de matéria-prima proveniente do agricultor familiar para concessão e manutenção do Selo combustível social, que passaram a ser de 15% para as aquisições provenientes das regiões Norte e Centro-Oeste; 30% para as aquisições provenientes das regiões Sudeste, Nordeste e Semiárido; e 40% para as aquisições provenientes da região Sul. Percebe-se que os valores foram alterados para se adequar melhor à realidade produtiva de cada região.

O Selo Combustível Social pode ser uma importante ferramenta para a agricultura familiar e para a gestão estratégica do país, uma vez que não se trata apenas de viabilizar a compra da produção de oleaginosas; em um pensamento macro, a produção dessas oleaginosas nas pequenas propriedades devem estar integradas em sistemas produtivos, proporcionando condições da família de produtores se fixarem no campo, ao garantir a compra de sua produção.

Segundo dados do Censo Agropecuário de 2006, a agricultura familiar corresponde a 35% do produto interno bruto nacional, absorve 40% da população economicamente ativa do país. Fixar essa população no campo é um desafio que segue diversas gestões governamentais, pois cerca de dois milhões de pessoas migraram do campo para os centros urbanos nos últimos anos. E como a agricultura familiar é responsável por grande parte do abastecimento interno de alimentos, é importante, entre outros, para o controle da inflação dos alimentos consumidos pela população brasileira208.

Atualmente, o Selo Combustível Social beneficia mais de 70 mil famílias. São mais de 40 empresas produtoras de biodiesel detentoras do Selo e mais de 100 cooperativas habilitadas para comercialização no âmbito do PNPB, de acordo com dados do Ministério do Desenvolvimento Agrário209. E mesmo assim, ainda correm murmúrios de seu encerramento.

Apesar dos incentivos governamentais à diversificação das matérias-primas, predomina no Brasil o biodiesel proveniente da soja, por ser a lavoura da soja a mais mecanizada, produzida em latifúndios monocultores, em geral, acaba possuindo maior competitividade e rentabilidade. Apenas a inovação tecnológica permitirá diversificar a matriz de matérias-primas como almejado pelo PNPB, tornando mais competitivos os cultivares

208

MDA. O que é agricultura familiar. Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/noticias/o-que- %C3%A9-agricultura-familiar>. Acesso em: 20 jul. 2017.

209 _{MDA. Mudanças na portaria do Selo Combustível Social. Disponível em:}

<http://www.mda.gov.br/sitemda/mudan%C3%A7as-na-portaria-do-selo-combust%C3%ADvel-social>. Acesso em: 20 jul. 2017.

regionais. Nesse ponto, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EMBRAPA tem papel fundamental ao pesquisar e desenvolver tecnologia produtiva210.

Sobre a soja, interessante a exposição de Bruno Galveas Laviola, da Embrapa, no mais recente Relatório de atividades da Comissão Permanente sobre Mudanças Climáticas, do Congresso Nacional, do ano de 2016, ao afirmar que apesar de o Brasil possuir alto potencial como país com vocação agrícola, havendo diversidade de matérias-primas em diversas regiões, ao se analisar as matérias-primas oleaginosas, há que se analisar também a tríade do domínio tecnológico, da escala de produção, e da boa logística de distribuição.

Nessas perspectivas, a soja é a que atende unicamente esses três critérios e é cultivada em diferentes regiões do País. Apesar da hegemonia, há um prazo de validade. Estudos da Embrapa apresentaram que em 2030 haverá que se utilizar de 35 a 50% da soja produzida no Brasil, o que enseja a necessidade de uso de outras matérias-primas de agora, para que se obtenha o domínio tecnológico e se organize a produção211.

Segundo Paula Pedroti, a concentração do peso de uma única matéria-prima na produção do biodiesel é um dos principais motivos do governo relutar em aumentar rapidamente a porcentagem da mistura do biodiesel ao diesel, pois o primeiro se torna muito vulnerável às variações que ocorrem no mercado da oleaginosa (como aumento de preços, quebra de safra, etc.). O mais acertado é incentivar a diversificação para a mitigação dos riscos produtivos212.

Relembrando o acima estudado PROÁLCOOL, há uma coerência em se iniciar atualmente a diversificação da matriz energética dos biocombustíveis, uma vez que se demorará um tempo relativamente longo para se consolidar a produção, tanto em termos econômicos, ambientais, de regulação jurídica e, principalmente, de desenvolvimento do aparato tecnológico. Lembrando que o PROÁLCOOL, entre idas e vindas, completou 40 anos em 2015. Como o PNPB data do biênio 2004/2005, é um Programa que muito tem a amadurecer e a contribuir com o desenvolvimento do energético, ambiental, social e econômico do Brasil.

210 _{CONGRESSO NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças}

Climáticas) p. 47. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso em: 20 jul. 2017.

211 _{CONGRESSO NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças}

Climáticas) p. 56. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso em: 20 jul. 2017

212 _{PEDROTI, Paula Maciel. Desenvolvimento e inclusão social: o caso do arranjo político-institucional do}

Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel. In: GOMIDE, Alexandre de Ávila; PIRES, Roberto Rocha C. (ed.). Capacidades estatais e democracia: arranjos institucionais de políticas públicas. Brasília: Ipea, 2014. p. 213-236.

Interessante, por fim, constatar o aspecto ambiental sob os moldes enfocados internacionalmente nas Conferências sobre o meio ambiente: calcula-se que em função do programa do biodiesel, segundo o mais recente Relatório de atividades da Comissão Permanente sobre Mudanças Climáticas, do Congresso Nacional, do ano de 2016, o Brasil deixou de emitir 43 MtCO2eq, correspondendo ao plantio de 312 milhões de árvores (esse

número em plantio de dendê ocuparia 2,2 milhões de hectares, área aproximada do estado de Sergipe213.

Apesar desses e de outros resultados, o PNPB é alvo de críticas. Segundo Paula Pedroti, as críticas se concentram em virtude de umas das expectativas criadas em torno do PNPB era a de que o programa gerasse oportunidades para os agricultores familiares, principalmente do Nordeste, por meio da mamona, entretanto, apesar dos ajustes e dos esforços, o programa foi incapaz de incluir significativamente essa parcela de agricultores familiares. A inclusão se deu em maior parte quanto aos agricultores do Sul e do Centro- Oeste214.

Ainda, das matérias-primas adquiridas pelas empresas certificadas, é provável que apenas a soja comprada dos agricultores familiares seja utilizada no fabrico de biodiesel. Então, em virtude do Selo Combustível Social e suas vantagens, as empresas adquirem quantidades mínimas de matérias-primas da agricultura familiar, porém, não necessariamente, é preciso que se fabrique biodiesel com elas215.

São apontados, em suma, três pontos críticos principais do PNPB: a necessidade de fomento à organização produtiva (investindo no fortalecimento da capacidade de organização dos agricultores via formação de cooperativas; reforçar e dar continuidade às ações do Ministério de Desenvolvimento Agrário nos Projetos Polos do Biodiesel; facilitar o acesso dos agricultores familiares ao crédito); investimentos em pesquisa e desenvolvimento de oleaginosas (fornecendo também insumos e capacitação técnica aos agricultores, aumento dos investimentos em pesquisa para promover a real diversificação de variedades de oleaginosas, e a partir daí incentivar o cultivo mais economicamente viável); e por último investir em infraestrutura e em capacitação (adotar políticas públicas destinadas à melhoria logística,

213

CONGRESSO NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças Climáticas) p. 50. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso em: 20 jul. 2017.

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PEDROTI, Paula Maciel. Desenvolvimento e inclusão social: o caso do arranjo político-institucional do