Programa RENOVABIO

Atualmente, como bem avaliado por Yanko Marcius de Alencar Xavier, as políticas públicas voltadas para a produção do etanol são consideradas fracas frente ao crescimento do mercado para os derivados da cana-de-açúcar e à possibilidade de substituição natural da gasolina, especialmente com o advento dos carros flex. Não há incentivos suficientes para plantar, produzir e comercializar etanol, o que resultaria em uma maior oferta desse produto para o mercado, além de custos menores, ao contrário: atualmente, a gasolina ainda é o combustível mais vantajoso para o consumidor final230.

Nesse contexto de ausência de políticas públicas, o Governo Federal, em outubro de 2016, lançou a iniciativa RENOVABIO. O Ministério de Minas e Energia expõe o RENOVABIO como uma política de Estado, possuindo como objetivos traçar uma estratégia conjunta de reconhecimento do papel estratégico de todos os biocombustíveis na matriz energética brasileira, de modo a favorecer a segurança energética nacional e diminuir as emissões dos GEE’s231.

No período de 15 de fevereiro e 20 de março de 2017, foi realizada consulta pública sobre o RENOVABIO, seus objetivos, valores e diretrizes estratégicas, frisando a importância e os desafios da pauta dos biocombustíveis. A consulta obteve a contribuição de várias entidades e órgãos232.

230 _{XAVIER, Yanko Marcius de Alencar et al. Biofuel Regulation in Brazil. In: XAVIER, Yanko Marcius de}

Alencar et al. Energy Law in Brazil: oil, gas and biofuels. Switzerland: Springer, 2015. p. 133-154.

231 _{Para maiores informações fornecidas pelo Ministério de Minas e Energia, consultar a página oficial. [MME.}

RENOVABIO. Disponível: <http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e- combustiveis-renovaveis/programas/renovabio/principal>. Acesso em: 22 jul. 2017.]

232 _{MME. RENOVABIO – Diretrizes estratégicas para biocombustíveis – consulta pública. Disponível em:}

<http://www.mme.gov.br/web/guest/consultas- publicas?p_p_id=consultapublicaexterna_WAR_consultapublicaportlet&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p _p_mode=view&p_p_col_id=column- 1&p_p_col_count=1&_consultapublicaexterna_WAR_consultapublicaportlet_consultaId=26&_consultapublicae xterna_WAR_consultapublicaportlet_mvcPath=%2Fhtml%2Fpublico%2FdadosConsultaPublica.jsp>. Acesso em: 22 jul. 2017.

Em 8 de junho de 2017, foi lançada a Resolução nº 14/2017 do Conselho Nacional de Política Energética – CNPE233, fixando as diretrizes dessa nova iniciativa que tem por finalidade impulsionar a indústria dos biocombustíveis no Brasil. E criando os Comitês de Abastecimento de Etanol – CMAE e de Biodiesel – CMAB234.

Os referidos Comitês têm por objetivos: acompanhar a balança entre a oferta e a demanda de etanol e do biodiesel; acompanhar o balanço entre a oferta e a demanda de gasolina e de diesel; reduzir assimetrias de informação entre os agentes de mercado; discutir estratégias para garantir o abastecimento para o ciclo-Otto (etanol) e para o Ciclo-Diesel; e encaminhar propostas para aperfeiçoamento do mercado (art. 2º e art. 5º).

A Resolução CNPE nº 14/2017 criou também o Grupo de Trabalho RENOVABIO, para apresentar no prazo de até noventa dias da publicação da resolução, medidas necessárias para o aprimoramento do marco legal dos biocombustíveis (arts. 6º e 7º).

A título de objetivos, após a consulta pública, o RENOVABIO propõe fornecer uma importante contribuição para o cumprimento dos Compromissos Nacionalmente Determinados – NDC pelo Brasil no Acordo de Paris; promover a expansão dos biocombustíveis na matriz energética, com regularidade do abastecimento de combustíveis; e assegurar previsibilidade para o mercado de combustíveis, induzindo ganhos de eficiência energética e de redução de emissões de gases causadores do efeito estufa na produção, comercialização e uso de biocombustíveis.

Percebe-se, dos seus objetivos, que o Programa foi lançado no intuito de aproveitar o disposto no Acordo de Paris para fomentar a produção brasileira de biocombustíveis, pois se visualizou o cenário internacional ideal para buscar apoio para o setor, e sendo uma possibilidade para convencer ou pressionar o governo por uma eventual aprovação. Para se alcançar esses objetivos, é necessária uma grande associação, quanto a políticas climáticas, entre os setores agrícola, florestal, industrial e de transportes.

Em 6 de julho de 2017, o MME disponibilizou o documento intitulado: “Proposta de Aprimoramento do Marco Legal de Biocombustíveis”235

. Lançando-o de forma coerente com a regulação infraconstitucional dos biocombustíveis na medida em que afirma que deve estar em consonância com a Política Energética Nacional tratada no art. 1º da Lei do Petróleo.

233 _{CNPE. Resolução nº 14 de 8 de junho de 2017. Disponível em:}

<https://www.biodieselbr.com/pdf/ResolucaoCNPE_14_2017_30062017090623.pdf>. Acesso em: 22 jul. 2017.

235 _{NOVA CANA. Proposta de Aprimoramento do Marco Legal de Biocombustíveis. Disponível em:}

<https://www.novacana.com/pdf/06072017090751_PROPOSTA_DE_APRIMORAMENTO__DO_MARCO_L EGAL_DE_BIOCOMBUSTIVEIS.pdf>. Acesso em: 22 jul. 2017.

Na proposta, infere-se que o Programa RENOVABIO vai trabalhar em quatro vertentes: enfatizando o papel dos biocombustíveis na matriz energética brasileira; buscando a sustentabilidade, ambiental, econômica e financeira; estabelecendo regras de comercialização; e desenvolvendo os novos biocombustíveis, sobretudo o bioquerosene de aviação e o etanol de segunda geração.

Após o lançamento do documento referente ao Marco Legal dos Biocombustíveis, a Portaria nº 272-MME, em 14 de julho de 2017, constituiu oficialmente o grupo de trabalho – GT RENOVABIO236, para aprimorar esse mesmo marco legal observando os seguintes princípios: do mérito quanto ao uso dos biocombustíveis como instrumentos para a redução das emissões da matriz de combustíveis, sendo reconhecidos na proporção do seu desempenho ambiental e sustentabilidade. Em uma inversão lógica da ordem dos fatos um pouco incoerente, uma vez que faria mais sentido primeiro lançar o GT e após suas reuniões, a proposta de aprimoramento, pois dessa forma, o GT aparenta ter seu trabalho parcialmente esvaziado.

Ainda deve observar o princípio da certificação individual, pois os biocombustíveis produzidos e utilizados no Brasil terão seus desempenhos energético e ambiental mensurados de acordo com padrões internacionais de certificação; da eficiência energética, por meio da avaliação de desempenho energético e ambiental mensurados, individualmente, de forma a buscar a indução pela eficiência energética; e da melhoria da matriz de combustíveis, objetivando a descarbonização gradual da matriz, no curto, médio e longo prazo.

Nessa esteira, José Eli da Veiga em seu livro “Para entender o desenvolvimento sustentável”, entende a descarbonização da economia planetária como o maior desafio do século XXI, alertando sobre a urgência de se conciliar crescimento econômico, justa distribuição de oportunidades sócias e a preservação dos recursos naturais. Dessa forma, a ideia central do RENOVABIO está alinhada às discussões mais atuais no campo do desenvolvimento sustentável contemporâneo237.

Observa-se que o RENOVABIO deve propagar e concretizar valores como a competitividade com equidade (efetivação da livre concorrência), credibilidade, diálogo, eficiência, previsibilidade e sustentabilidade. E que estes valores em consonância com o disposto na Constituição brasileira.

236 _{MME. Portaria nº 272, de 14 de julho de 2017. Disponível em:}

<http://www.lex.com.br/legis_27471156_PORTARIA_N_272_DE_14_DE_JULHO_DE_2017.aspx>. Acesso em 22 jul. 2017.

237

Na Proposta de aprimoramento a sugestão de órgão definidor das metas para a redução de gases causadores do efeito estufa é o Conselho Nacional de Política Energética. Um dos instrumentos principais são as metas nacionais de redução das emissões, a serem definidas para um período mínimo de 10 anos, podendo ser revisadas anualmente.

Além das metas nacionais, são definidas metas individuais anuais, para distribuidores de combustíveis fósseis, em conformidade com sua participação no mercado. A ideia de metas anuais para utilização de biocombustíveis segue lógica semelhante ao programa federal Renewable Fuel Standard – RFS, dos Estados Unidos.

O segundo principal instrumento é a certificação da produção de biocombustíveis, quanto maior a quantidade de energia produzida, maior a nota. O objetivo da definição da nota é refletir qual a contribuição individual para a mitigação da emissão de gases do efeito estufa em relação aos combustíveis fósseis equivalentes. Simplificadamente, a certificação da produção não se assemelha à regra de conteúdo local da indústria petrolífera, mas sim, à etiquetagem de eficiência energética – selo PROCEL238. A diferença é que a eficiência será aferida em relação aos produtores de biocombustíveis, portanto, haverá aqueles de maior e menor eficiência energética, segundo critérios objetivos.

Os dois instrumentos se conectam por meio do Crédito de descarbonização por biocombustível – CBIO. Sendo esse um ativo financeiro, negociável em bolsa de valores, emitido pelo produtor de biocombustível, mediante sua comercialização no mercado interno. O direito ao CBIO surge com a efetiva produção e comercialização do biocombustível. Em sua essência, o RENOVABIO e seus principais mecanismos podem ser explicados no Gráfico 9 a seguir:

238

Gráfico 9. Esquema de funcionamento do RENOVABIO (MME, 2017)239.

Quanto à segurança energética, o RENOVABIO objetiva promover a expansão da produção e uso dos biocombustíveis. De forma que abarque a sustentabilidade, ao ser compatibilizada com o crescimento do agronegócio brasileiro, priorizando-se um equilíbrio na produção de matérias-primas e do mercado de coprodutos da indústria de biocombustíveis, como o açúcar e o farelo de soja. Para se atingir isso, é necessário lançar mão do Estado como indutor e regulador da atividade econômica, com ênfase no planejamento e nas políticas públicas.

Durante consulta pública aberta pelo MME, interessante foi o posicionamento da Petrobras sobre o Programa. Para tanto é necessário compreender um pouco o contexto atual da empresa exploradora de petróleo: recentemente a Petrobras retirou-se do mercado de biocombustíveis, antes participava por meio do seu “braço” Petrobras Biocombustíveis e teve prejuízos gigantescos com a produção em usinas de biodiesel próprias. De forma geral, a

239 _{MME. RENOVABIO – nota explicativa. Disponível em:}

<http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e-combustiveis- renovaveis/programas/renovabio/documentos/apresentacoes/renovabio-detalhamento-da-proposta- 25/08/2017?p_p_id=20&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column- 1&p_p_col_count=1&_20_struts_action=%2Fdocument_library%2Fview_file_entry&_20_redirect=http%3A%2 F%2Fwww.mme.gov.br%2Fweb%2Fguest%2Fsecretarias%2Fpetroleo-gas-natural-e-combustiveis- renovaveis%2Fprogramas%2Frenovabio%2Fdocumentos%2Fapresentacoes%2Frenovabio-detalhamento-da- proposta- 25%2F08%2F2017%3Fp_p_id%3D20%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dvie w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=32739680>. p. 6. Acesso em: 29 ago. 2017.

empresa criticou diversas diretrizes do RENOVABIO, afirmando que são necessários maiores estudos e adequação do Programa ao Plano Combustível Brasil240.

No final, percebe-se que, devido às experiências tidas pela Petrobras na seara dos biocombustíveis, a gestão da empresa está desacreditada com os biocombustíveis de primeira geração, visto que sugere o investimento em biocombustíveis de segunda e de terceira geração, principalmente no desenvolvimento de suas tecnologias241.

Entretanto, não apenas a Petrobras pensa de tal forma, José Eli da Veiga, em consonância com o discurso da petroleira, afirma que embora os biocombustíveis figurem como parte do portfólio de soluções como energia de baixo teor de carbono, não são uma saída definitiva e comprovada para se chegar ao modelo almejado; isso se deve à primeira geração de biocombustíveis possuir um balanço de carbono duvidoso, principalmente o milho. A cana-de-açúcar é bem melhor, mas o excesso de fertilizantes ainda não foi

240 _{Principalmente porque são necessários mecanismos para assegurar a oferta contínua dos biocombustíveis, em}

virtude dos históricos problemas das quebras de safras (lembrar do PROÁLCOOL) e da alternância com a cultura do açúcar. Crítica também porque nos projetos de apresentação do Programa, as variações sazonais de safra incorrem em altos custos que, inevitavelmente, serão repassados para o consumidor. Há riscos, ainda, de desabastecimento, pois a produção do etanol, por exemplo, vive num limite e, talvez, aumentando-se a demanda, elevem-se também os riscos. No Plano Combustível Brasil há ênfase na melhoria de infraestrutura como forma de atratividade de novos agentes do cenário econômico, fator não enfocado pelo Programa RENOVABIO entre outras questões de maior complexidade relativas à tributação. [MME. Contribuições a consulta pública: PETROBRAS. Disponível em: <http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e- combustiveis-renovaveis/programas/renovabio/documentos/apresentacoes/contribuicoes-a-consulta-publica- 20/03/2017?p_p_id=20&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column- 1&p_p_col_count=1&_20_struts_action=%2Fdocument_library%2Fview_file_entry&_20_redirect=http%3A%2 F%2Fwww.mme.gov.br%2Fweb%2Fguest%2Fsecretarias%2Fpetroleo-gas-natural-e-combustiveis- renovaveis%2Fprogramas%2Frenovabio%2Fdocumentos%2Fapresentacoes%2Fcontribuicoes-a-consulta- publica- 20%2F03%2F2017%3Fp_p_id%3D20%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dvie w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=9185097>. Acesso em: 22 jul. 2017.]

241 _{Os biocombustíveis de primeira geração são os agrocombustíveis, feitos de grãos como milho, canola, óleo de}

palma, cana-de-açúcar. Os biocombustíveis de segunda geração são gerados por processos de bioconversão não entram na dicotomia dos combustíveis versus segurança alimentar, pois eles podem ser produzidos de biomassa lignocelulósica, como gramas, árvores, resíduos agrícolas e industriais, e organismos podem transformá-la em biogás e biohidrogênio – estudos recentes da International Energy Agency afirmam que esta geração possui potencial para repor 40% de todos os combustíveis de transporte até o ano de 2050. Os biocombustíveis de terceira geração geram aumento de produtividade da fase de obtenção da biomassa, por meio de técnicas de genômica, obtendo colheitas transgênicas. Finalizando, os biocombustíveis de quarta geração são aqueles que modificam o teor da captura de carbono por meio da bioengenharia, por exemplo, recentemente ciências modificaram árvores de eucalipto de forma a fazer com que elas capturassem mais gás carbônico da atmosfera em sua fase de fotossíntese; durante os processos de conversão em biocombustíveis, o gás estufa capturado é armazenado em campos de óleo e gás exauridos, onde permanecerá por centenas de anos – é uma forma de diminuir mais eficientemente os índices de aquecimento global. A PETROBRAS, ao criticar o RENOVABIO, critica a ênfase nos biocombustíveis de primeira e segunda geração, pois o Brasil não pode ficar para trás na inovação da sua matriz energética, sob a pena de aumento de importações de energia no futuro, bem como de colapso de abastecimento num momento de recuperação de recessão econômica.

oficialmente levado em conta no cálculo das emissões de carbono, que devem ser relativas a todo o ciclo de produção242.

Em relação aos principais biocombustíveis brasileiros, acerca do etanol, para atender o proposto pelo RENOVABIO, será preciso encontrar soluções para a crise no setor, pois a sua estagnação frente à política de controle de preços dos combustíveis fósseis realizadas pelo Governo, resultou em paralisação de usinas, conjuntamente com alto endividamento do setor sucroalcooleiro frente aos bancos de desenvolvimento.

Já em relação ao biodiesel, há uma capacidade ociosa para ser ocupada, o que enseja uma maior atenção a sua produção. Outra questão é a dos testes do biodiesel, com recente portaria do Ministro Fernando Coelho mudando as regras para que a Petrobras direcione recursos arrecadados nos leilões de biodiesel para os testes de motores, ou seja, há um fomento à inovação tecnológica mais presente em relação ao melhor aproveitamento do biodiesel243.

Em suma, o RENOVABIO parece ser a alternativa mais viável para tornar o incentivo ao etanol uma realidade, fazendo com que este setor receba mais atenção e saia desse longo período de estagnação histórico, afinal é bem melhor produzir o próprio etanol a ser consumido aqui mesmo no Brasil, que importá-lo para completar a mistura à gasolina, como hoje ocorre. No entanto, não se pode pensar em uma política direcionada a apenas um biocombustível, dada a importância estratégica do setor energético.

Consultado sobre o RENOVABIO, o PNUD entende que o são necessários maiores estudos, usando-se a avaliação dos resultados obtidos com o PNPB, principalmente no que cinge ao aumento da produção de biodiesel para atender o mercado interno, bem como a oferta de farelo para atender exportações e importações de carnes. O PNUD solicita ainda estudo regionalizado do Selo Combustível Social, para que se possam realizar os ajustes necessários frente ao PNPB e ao RENOVABIO, que em essência se interligam. Outro ponto importante que necessita de melhorias é o regime tributário, pois com as exportações isentas de ICMS, por exemplo, há que se pensar na compensação das perdas pelos estados244.

242 _{VEIGA, José Eli da; VIANNA, Sérgio Besserman; ABRANCHES, Sérgio. A sustentabilidade do Brasil. In:}

GIAMBIAGI, Fábio; BARROS, Octávio de. Brasil pós-crise: agenda para a próxima década.p. 304-323. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.

243 _{CONGRESSO NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças}

Climáticas) p. 69-71. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso em: 20 jul. 2017.

244 _{MME. Contribuições a consulta pública: PNUD. Disponível em:}

<http://www.mme.gov.br/web/guest/secretarias/petroleo-gas-natural-e-combustiveis-renovaveis/programas/r- enovabio/documentos/apresentacoes/contribuicoes-a-consulta-publica-

Ressalta-se, mais uma vez, o papel estratégico do CNPE, na medida em que a ele cabe propor uma Política Energética Nacional de modo a fomentar os biocombustíveis, como também promover uma regulação clara e simples para o RENOVABIO. Entretanto, uma medida provisória para regular um setor tão complexo, além de ser um programa que introduz modificações significativas em diversas matérias sensíveis, como a questão tributária, pode ter efeito desastroso no sistema energético, caso não haja o devido cuidado. Há que se ter cautela com as pressões que os produtores fazem no Congresso Brasileiro, e estudos mais detalhados ainda são necessários.

Inserindo-se no contexto do RENOVABIO, surge a Plataforma Biofuturo, sendo proposição do Brasil, uma coalização de múltiplos atores que têm interesse em desenvolver soluções em bioeconomia, com ênfase no setor privado (países, empresas, universidades, etc.), para viabilizar o diálogo e a cooperação e acelerar o desenvolvimento e o ganho em alternativas menos intensivas em carbono para substituir o uso de combustíveis fósseis no transporte, de matéria-prima fóssil no setor químico, na produção de plásticos e outros.

O objetivo principal da Plataforma é fomentar essas soluções para viabilizar o atingimento das NDCs e dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável – ODS, prioritariamente os ODS números 7 (energia sustentável) e 13 (ações para enfrentar a mudança do clima), mas também os ODS nº 8 (crescimento econômico e trabalho digno), 9 (indústria, inovação e infraestrutura), 2 (agricultura sustentável e fome zero) e 15 (florestas e ecossistemas). O foco inicial é no setor de transportes, já que é responsável por cerca de 23% da emissão mundial de GEE relacionadas à energia, de acordo com o IPCC.

A Plataforma é interessante na medida em que pretende coordenar políticas públicas em biocombustíveis e trazendo essa pauta para a agenda global, considerando os avanços industriais e tecnológicos para soluções de baixo carbono nos transportes, em bioprodutos avançados e na química verde. Por exemplo, vários países já alcançaram ou estão próximos de alcançar a escala comercial para os biocombustíveis de segunda geração, com estudos

1&p_p_col_count=1&_20_struts_action=%2Fdocument_library%2Fview_file_entry&_20_redirect=http%3A%2 F%2Fwww.mme.gov.br%2Fweb%2Fguest%2Fsecretarias%2Fpetroleo-gas-natural-e-combustiveis- renovaveis%2Fprogramas%2Frenovabio%2Fdocumentos%2Fapresentacoes%2Fcontribuicoes-a-consulta- publica- 20%2F03%2F2017%3Fp_p_id%3D20%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dvie w%26p_p_col_id%3Dcolumn-1%26p_p_col_count%3D1&_20_fileEntryId=9185001>. Acesso em: 23 jul. 2017.

apontando uma redução de 90% das emissões de dióxido de carbono para esses combustíveis quando comparados à gasolina245.

Outra vantagem dessa tecnologia é o possível aumento de produtividade da economia rural sem necessidade de expansão da fronteira agrícola – o que é de muito interesse do Brasil, que vem enfrentando recentes problemas e sanções internacionais em virtude do aumento dos índices relativos ao desmatamento, como exposto em itens anteriores – já que se aproveitam os resíduos da celulose como matéria-prima. São apontados como os maiores desafios: a incerteza quanto ao marco regulatório e à futura demanda e política de preços.

As metas da Plataforma Biofuturo buscam superar tais desafios e incluem: promover a colaboração e o diálogo internacional entre formuladores de políticas, indústria, academia e outros atores; facilitar um ambiente de negócios para o desenvolvimento de biocombustíveis;