Para completar a contextualização do objeto de investigação procede-se neste capítulo a um breve historial da reorganização da rede escolar pública portuguesa a par das alterações aos modelos de administração e gestão das escolas, com base nos principais diplomas legais publicados desde 1976.
Por razões históricas e políticas sobejamente conhecidas, o 25 de abril marca uma viragem na vida da sociedade portuguesa. Neste contexto, a Educação foi um dos setores em que também foram sentidas muitas convulsões, em resultado do desejo de autonomia por parte das escolas. A substituição de reitores e diretores, por exemplo, “(…) por órgãos colegiais com distintas designações, composições e processos de eleição variados (…) constituem confirmação empírica de uma autonomia praticada, embora não decretada, com efectiva expressão no plano da acção organizacional” (Lima, 2006, p.12).
Como forma de regulamentar o funcionamento da Escola contrariando essa “autonomia praticada, embora não decretada” (Lima, 2006), e com o objetivo de “(…) separar a demagogia da democracia e lançar as bases de uma gestão que, para ser verdadeiramente democrática, exige a atribuição de responsabilidades aos docentes, discentes e pessoal não docente na comunidade escolar” (DL n.º 769-A/76), em 1976 é publicado pelo Ministério da Educação o Decreto-Lei n.º 769-A/76, de 23 de outubro, também conhecido por decreto da gestão de Sottomayor Cardia, o “então conhecido Ministro da Educação do governo presidido por Mário Soares” (Lima, 2006, p.14).
O que se verificou no terreno foi uma redução da emancipação das escolas através da limitação da participação dos alunos e dos professores, aos quais foram retirados direitos e responsabilidades (Lima, 1992). Tal occorre no quadro geral de uma direção centralizada, localizada fora da escola, “regendo-se por normativos nacionais
que regulamentam tudo ou quase tudo – currículo, avaliação, faltas, distribuição de serviço docente, critérios de constituição de turmas, programas, etc.” (pp-270-271).
O diploma lançaria uma matriz de gestão escolar que perdurou até 1998, definindo os “órgãos de cada estabelecimento de ensino preparatório e secundário responsáveis pelo seu funcionamento” (art.º1.º): o conselho diretivo (órgão colegial com um Presidente e dois vice-presidentes), o conselho pedagógico (constituído pelo presidente do conselho directivo, por um professor delegado de cada grupo, subgrupo, disciplina ou especialidade e por delegados dos alunos, um por cada ano, sendo os docentes eleitos pelos seus pares) e o conselho administrativo (constituído por um presidente, um vice-presidente e um secretário). Sob esta lei o conselho diretivo representava o Ministério da Educação na escola, cabendo ao seu Presidente “Submeter à apreciação superior os assuntos que excedam a competência do conselho directivo” (art.º.13.º, alínea e).
Dez anos após a publicação da Constituição da República Portuguesa (1976) a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro) surge no quadro de um Estado que se queria democrático e descentralizado do ponto de vista administrativo (Formosinho & Machado, 2005). Destinada a definir as (novas) linhas gerais do sistema educativo (estabelecendo as normas da sua organização em aspetos tão diversos como a definição de níveis e modalidades de ensino e respetivos objetivos, dos recursos materiais e da formação dos recursos humanos), esta lei determina também que “compete ao Estado criar uma rede de estabelecimentos públicos de educação e ensino que cubra todas as necessidades da educação” (art.º 37.º), numa lógica de “eliminação de desigualdades e assimetrias locais e regionais”.
Efetivamente, observa-se uma preocupação em contrariar o legado do Estado Novo cuja uniformização do ensino a nível nacional “(…) em nome da igualdade contribuiu para acentuar os desequilíbrios regionais” (Formosinho & Machado, 2005, p.118). Encontram-se ecos de um período em que a escola era indestrinçável da “acção das populações locais”, embora pertencesse ao Estado - que também através dela se legitimava (Formosinho & Machado, 2005, p.117). Como informa Barroso (2011), durante grande parte do século XX “(…) a escola é vista como “um serviço do estado” sujeita a uma rede complexa de normativos que reforçam a intervenção da administração central directa (…) ou mediatizada, através do director” (p.12). Quanto a este último, o mesmo autor esclarece: “Neste tipo de regulação [burocrática] (…) exercia as suas funções, simultaneamente enquanto representante do Estado, e enquanto
representante do corpo docente (primus inter pares). Ao primeiro (Estado) ia buscar a sua autoridade, aos segundos (docentes) ia buscar a sua legitimidade” (Barroso, 2011, p.12).
No que concerne o planeamento e reorganização da rede escolar (LBSE art.º n.º1) esta lei consagra o início de uma política educativa de “regionalização efectiva” que abrange “a construção e manutenção dos edifícios escolares e seu equipamento (…) com definição clara das competências dos intervenientes” (art.º 38.º).
No que concerne a gestão e administração da escola, como sublinha Lima (2006), embora constem do artigo 45.º “os princípios de democraticidade e de participação de todos os implicados no processo educativo” (n.º2), e se determine que a direcção de cada estabelecimento “é assegurada por órgãos próprios para os quais são democraticamente eleitos os representantes dos professores, alunos e pessoal não docente, (n.º4), a LBSE não estabelece “(…) concretamente a participação dos pais dos alunos, ou das autoridades locais, nos órgãos de direcção das escolas (…) (p. 17).
As preocupações em torno do ordenamento da rede escolar foram surgindo a par da estruturação do ensino em ciclos sequenciais (LBSE) e do alargamento da escolaridade obrigatória para 9 anos através da Reforma Veiga Simão (Lei n.º 5/73, de 25 de julho). A massificação do ensino na década de 80, que levou a uma “explosão do ensino secundário” (DL n.º 46/85 de 22 de fevereiro), levou a que se instituíssem as designadas escolas C+S que integravam o ensino preparatório e secundário e que, como tal, já apresentavam uma “configuração típica de agrupamentos” (Lima, 2004, citado por Simões, 2012, p.85).
Um relatório da Agência de Execução atinente à Educação, ao Audiovisual e à Cultura (AECEA, 2010) refere que “a organização geral do sistema de ensino, tal como define a Lei de Bases, implicou o reequacionamento dos critérios e normativos de ordenamento da rede escolar, bem como da tipologia de edifícios escolares” (p.23). Deste modo, e segundo o mesmo relatório, a publicação do Despacho Normativo n.º 33/ME/91, de 26 de março, determinou os seguintes tipos de estabelecimentos de ensino:
• Escola do 1.º ciclo do ensino básico (dos 6 aos 10 anos de idade); • Escola do 1.º ciclo com jardim-de-infância (dos 3 aos 10 anos); • Escola do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico (dos 10 aos 15 anos); • Escola básica integrada - 1.º, 2.º e 3.º ciclos (dos 6 aos 15 anos); • Escola básica integrada com jardim-de-infância (dos 3 aos 15 anos);
• Escola secundária com 3.º ciclo (dos 12 aos 18 anos).
Privilegiava-se a tipologia “que corresponde à organização do ensino de acordo com a Lei de Bases do Sistema Educativo, a saber a Escola Básica de 1.º, 2.º e 3.º ciclos com jardins-de-infância, à qual se poderá chamar escola básica integrada - EB1,2,3/JI” (Despacho nº 33/ME/91, de 26 de março). Embora tenha sido pensada para incluir todos os níveis de ensino num único estabelecimento, a sua configuração original sofreu algumas alterações, tanto pela lei como pela própria realidade no terreno: “(…) um parque escolar disperso que não se podia rapidamente alterar, sem que isso implicasse grandes transformações e encargos financeiros (…) levou a situações em que se articularam os 3 níveis do ensino básico sem que tal significasse uma verdadeira integração física na mesma escola” (CNE, Recomendação n.º 4/2011, ponto 4).
As Escolas Básicas Integradas (EBI) são instituídas em 15 de maio de 1990 pelo Despacho Conjunto n.º 19/SERE/SEAM/90. Como informa Afonso (2006), tratou-se de uma medida para reestruturar o sistema educativo, que delega na administração regional e nas escolas a responsabilidade de uma resposta local adequada face às necessidades sentidas, o que conferiu especial relevância às Direções Regionais de Educação.
Com o propósito de encarar a escola básica de 9 anos o diploma sustém a integração da escola no território em que se situa e define como princípio fundamental “(…) a mobilização de todos os recursos e a activação de todos os mecanismos necessários a promover uma forte identificação do jovem com a escola e uma profunda interacção do corpo docente com as famílias e a comunidade” (preâmbulo, alínea e). Foi neste contexto que em 1990/91 se iniciou o funcionamento das EBI em todo o país “(…) com maior incidência numérica no Alentejo e na região Norte” (Afonso, 2006, p.43).
O Decreto-Lei n.º 172/91, de 10 de maio, lança o ensaio de um novo modelo de gestão assente na figura do Diretor/Gestor de escola. Pela forte contestação suscitada - sobretudo pelo movimento sindical - fundada no argumento de que se iriam perder algumas conquistas do 25 de abril, tais como a eleição democrática e colegial dos órgãos de gestão (Lima, 2006) - este normativo não passou da fase experimental de aplicação a um conjunto de 50 escolas. Pretende concretizar os “princípios de representatividade, democraticidade e integração comunitária”, nomeadamente através das estruturas do conselho de área escolar e de escola, onde se encontram representados “os intervenientes na comunidade escolar competindo a este órgão colegial as funções de direcção”. Deste modo, oferece mudanças significativas ao modelo de gestão então
em vigor: os seus órgãos de direção, administração e gestão dos estabelecimentos de ensino eram o Conselho de escola ou conselho de área escolar (no caso do 1.º Ciclo); o Diretor executivo; o Conselho Pedagógico; o Conselho administrativo, e o Coordenador de núcleo, nos estabelecimentos agregados em áreas escolares (art.º 5.º, n.º1).
O Conselho Diretivo seria substituído pela figura do Diretor Executivo e recrutado em concurso público pelo Conselho de Escola. Este órgão seria formado por 50% de docentes, sendo os restantes 50% compostos por pessoal não docente, alunos, encarregados de educação e membros da comunidade, sendo presidido por um professor eleito pelo próprio Conselho. Do ponto de vista hierárquico, o Conselho de Escola encontrava-se acima do Diretor Executivo. O perfil deste último encontra-se também explicitado neste normativo.
Como refere Lima (2006), tendo por referência a experiência resultante dos anos de “gestão democrática” que decorreram no período compreendido entre 1976 e 1991, o legislador declara a necessidade de introduzir mudanças ao modelo em vigor com o objetivo de compatibilizar a democraticidade com a estabilidade, a eficiência e a responsabilidade. Contudo, não é isso que se observa na prática, uma vez que
(…) o "novo modelo" nada de substancial concretiza em termos de autonomia das escolas, sendo de facto, neste domínio, uma continuação do regime anterior Ambos, de resto, se inscrevem na mesma tradição política e administrativa centralizada e, curiosamente, ambos dependem exactamente do mesmo quadro jurídico-formal, o qual, em caso algum, foi objecto de qualquer alteração ou medida de descentralização (pp. 28-29).
No final da década de noventa procura dar-se um novo impulso à reorganização da rede escolar, uma vez que se pretende estimular a participação e a iniciativa das escolas em domínios como “o reordenamento da rede da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, equacionando novas dinâmicas de associação ou agrupamento de escolas e clarificando as respectivas áreas de influência” (Despacho Normativo n.º 27/97, de 2 de junho). Estava aberta a porta para a criação dos agrupamentos verticais de escolas. São dadas orientações específicas no respeitante aos procedimentos a seguir pelas direções das escolas em exercício de funções em 1997- 1998 no âmbito da reorganização da rede escolar, em articulação com as respetivas Direções Regionais de Educação. No ponto 1 explicitava-se que:
Os órgãos de administração e gestão dos jardins-de-infância e dos estabelecimentos dos ensinos básico e secundário ( …) devem (…) participar no processo de preparação das condições humanas, técnicas e materiais do novo regime de autonomia e gestão das escolas, designadamente no domínio do reordenamento da rede escolar, através da apresentação de propostas de associação ou agrupamentos de escolas, bem como do desenvolvimento dos respectivos projectos educativos e regulamentos internos.
Previa-se a possibilidade de constituição de agrupamentos de escolas nesse mesmo ano letivo (1997/98) por despacho do diretor regional de educação, o qual após auscultação das escolas designaria o respetivo órgão de gestão provisório.
Em resultado de um estudo solicitado a João Barroso, do debate público efectuado e de pareceres do Conselho Nacional de Educação, o governo viria a aprovar o Decreto-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio (Lima, 2006). O Decreto-Lei evoca de novo a autonomia das escolas e a descentralização, não como “um fim em si mesmo”, mas enquanto “aspectos fundamentais de uma nova organização da educação, com o objectivo de concretizar na vida da escola a democratização, a igualdade de oportunidades e a qualidade do serviço público de educação.” Neste contexto, o projeto educativo, o regulamento interno e o plano anual de atividades são encarados como “instrumentos do processo de autonomia das escolas” (art.º 3.º). Retomaremos a análise deste normativo um pouco mais adiante neste capítulo, para proceder a uma comparação com o diploma que o revogou e que se encontra presentemente em vigor, o Decreto-Lei n.º 137/20122, de 2 de julho, a segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril.
Na lógica de prosseguir a desconcentração e descentralização administrativa, a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, delega nas autarquias responsabilidades ao nível da Educação e, concretamente, no planeamento da rede e construção do parque escolar ao nível do ensino pré-escolar e do ensino básico. O artigo 19.º estabelece que compete aos órgãos municipais “participar no planeamento e na gestão dos equipamentos educativos e realizar investimentos nos seguintes domínios: a) Construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos de educação pré-escolar; b) Construção, apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos das escolas do ensino básico”. No n.º 2 do mesmo artigo determina-se que é “igualmente da competência dos órgãos
municipais: “a) Elaborar a carta escolar a integrar nos planos directores municipais; b) Criar os conselhos locais de educação”.
Em 2000, o Decreto Regulamentar n.º 12/2000, de 29 de Agosto, reiniciou o processo de reordenamento da rede educativa ao agregar estabelecimentos de educação pré-escolar e do ensino básico, o que conduziu à constituição de agrupamentos de escolas “(…) baseados em dinâmicas locais de associação e tendo como objectivo anular situações de isolamento e de dispersão de escolas de pequena dimensão, garantindo, ao mesmo tempo, coerência e continuidade entre os diferentes ciclos da educação básica” (AECEA, 2010, p.23). Deste modo, o agrupamento de escolas representa uma unidade organizacional, dotada de órgãos próprios, que pode integrar estabelecimentos de educação pré-escolar e de um ou mais ciclos do ensino básico, em articulação vertical ou horizontal, geograficamente próximos, com projectos pedagógicos comuns e articulados.
Embora o Decreto-Lei n.º 115-A/98 possibilitasse a constituição de agrupamentos horizontais (jardins-de-infância e escolas do 1.º Ciclo) ou de agrupamentos verticais (jardins-de-infância, escolas do 1.º, 2.º e 3.º Ciclos e escolas secundárias), o Despacho n.º 13313/2003, de 8 de julho, instituiu o modelo vertical e “reclamou para a administração educativa a iniciativa e a liderança dos processos de constituição dos agrupamentos” (Ventura, Castanheira & Costa, 2006, p.133).
O Decreto-Regulamentar n.º 12/2000, de 29 de agosto, “fixa os requisitos necessários para a constituição de agrupamentos de escolas de estabelecimentos públicos de educação pré-escolar e do ensino básico, adiante designados por agrupamentos de escolas, bem como os procedimentos relativos à sua criação e funcionamento”. A sua elaboração foi orientada pelas finalidades de criar condições favoráveis a um percurso escolar sequencial e articulado dos alunos abrangidos pela escolaridade obrigatória numa dada área geográfica; superar situações de isolamento de estabelecimentos, prevenindo o abandono escolar e a exclusão social; reforçar a capacidade pedagógica dos estabelecimentos que o integram e o aproveitamento racional dos recursos; garantir a aplicação de um regime de autonomia, administração e gestão comum aos estabelecimentos de educação e de ensino que o integram; e valorizar e enquadrar experiências em curso (art.º 2.º).
Como refere o CNE (2011), “A desconcentração/descentralização administrativa que se intensificou na década de 80 (…) evidenciou a necessidade de se definirem critérios de planeamento da rede escolar que culminaram com a elaboração das cartas
educativas, documentos orientadores que (…) orientassem o trabalho de reorganização da rede a realizar localmente”. Contudo, uma dificuldade em definir “(…) normas e parâmetros técnicos de planeamento da rede escolar” explica “as flutuações e as diferentes opções tomadas ao longo dos anos no que respeita a assuntos como a dimensão das escolas e modalidades de agregação” (ponto 2.1. da Recomendação n.º 4/2011).
É justamente nestes dois últimos conceitos que não parece haver entendimento, o que tem causado uma variação quer na dimensão das escolas, quer no tipo de agregação. Em relação à primeira, o CNE sublinha que não foram estabelecidos limites máximos, o que tem conduzido “(…) à constituição de agrupamentos com um número de alunos que ultrapassa os limites que a nossa experiência (as escolas dos anos 80) recomendaria” (ponto 2.12).
Quanto às modalidades de agregações, foram surgindo ao longo dos anos várias tipologias à medida que foi aumentando o número de anos da escolaridade obrigatória, a par de conceitos como os da “Área Escolar”, que como atrás mencionado, integrou a título experimental jardins-de-infância e escolas 1.º Ciclo, que tinham estruturas de direcção e administração e gestão.
No referente à administração e gestão escolar, retoma-se agora a análise do Decreto-Lei nº 115-A/98, para se proceder a uma leitura comparativa com o Decreto- Lei n.º 75/2008, o normativo que se lhe seguiu e que também o revogou.
Aqui coloca-se a questão da autonomia e a descentralização sob o prisma de “concretizar na vida da escola a democratização, a igualdade de oportunidades e a qualidade do serviço público de educação”. Encarando-se “a autonomia das escolas e a descentralização” como peças fundamentais no processo de reorganização escolar, o preâmbulo do Decreto-lei n.º 115-A/98 sublinha que essa autonomia tem de ser construída a partir da comunidade em que a escola está inserida, declarando-se deste modo “uma nova atitude da administração central, regional e local, que possibilite uma melhor resposta aos desafios da mudança”.
Em conformidade com este discurso a “democraticidade e a participação de todos os intervenientes no processo educativo” e o “primado de critérios de natureza pedagógica sobre critérios de natureza administrativa” (art.º4.º) são definidos como princípios orientadores da administração das escolas.
Aos três órgãos de administração e gestão já consagrados anteriormente (o Conselho Diretivo, o Conselho Administrativo e o Conselho Pedagógico), acrescenta-se
a Assembleia como evidência da intenção de ligar a escola à comunidade e prevê-se novamente a figura do Diretor. A Assembleia encontra-se hierarquicamente acima do Conselho Diretivo ou Diretor, competindo-lhe a “definição das linhas orientadoras da actividade da escola”, tendo em conta os princípios da Constituição e da LBSE (art.º 8.º, n.º 1). Assumida como o “órgão de participação e participação da comunidade educativa” (art.º 8.º, n.º 2) inclui na sua composição representantes dos professores, pessoal não docente, pais e encarregados de educação, bem como da autarquia local. É um órgão presidido por um docente, mas a representatividade dos professores não pode ultrapassar a fasquia dos 50% da totalidade dos seus membros.
A direção executiva pode assumir duas formas, que de acordo com o decreto-lei, é uma opção que “compete à própria escola” (art.º 15º): pode ser assegurada por um conselho executivo ou por um diretor, sendo qualquer um deles atribuída a administração e gestão da escola nas áreas pedagógica, cultural, administrativa e financeira. Não obstante, “(…) na prática, menos de um por cento das escolas optam por um director executivo” (Ventura et al., 2006, p.131).
Das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 75/2008 ao modelo de gestão escolar definido pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98, a de maior destaque - como foi referido na introdução desta tese – foi a substituição do Conselho Executivo pelo Diretor de Escola. No preâmbulo, embora se reconheça que do primeiro “(…) emergiram boas lideranças e até lideranças fortes e existem até alguns casos assinaláveis de dinamismo e de continuidade”, argumenta-se a mudança com a necessidade de “ (…) criar condições para que se afirmem boas lideranças e lideranças eficazes, para que em cada escola exista um rosto, um primeiro responsável, dotado da autoridade necessária para desenvolver o projecto educativo da escola e executar localmente as medidas de política educativa”.
A Assembleia é substituída pelo Conselho Geral, um órgão colegial de direção (assim é designado) a quem compete a aprovação do regulamento interno da escola, do projeto educativo e do plano anual de atividades, bem como o acompanhamento da respetiva concretização. É também ao Conselho Geral que é confiada a capacidade de eleger e destituir o diretor, uma mudança significativa do processo eleitoral que se baseava no sufrágio da totalidade do pessoal docente.
Produzida numa outra legislatura, que entrou em funções em 2011, a segunda alteração ao Decreto-Lei n.º75/2008, de 22 de abril, o Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho, tem no seu preâmbulo o substantivo “reforço” como palavra-chave e o verbo
“reforçar” como palavra de ordem. Retomando a retórica da autonomia o legislador afirma o desígnio de este normativo promover o seu “reforço progressivo”, ao mesmo tempo que deixa transparecer uma visão centralista, vincada na noção de que “a administração e gestão das escolas assumem-se como instrumentos fundamentais para atingir as metas a prosseguir pelo Governo para o aperfeiçoamento do sistema educativo”.
O reordenamento da rede escolar é parte integrante do projeto de autonomizar as escolas, ao qual é associada a possibilidade de realização de “contratos de autonomia” com o Ministério da Educação “e outros parceiros” (não explicitados) em áreas como “a diferenciação educativa, a transferência de competências na gestão do currículo, a constituição de turmas, a gestão de recursos humanos”. A agregação de escolas é vista como uma forma de “reforçar a coerência do projeto educativo e a qualidade pedagógica das escolas e estabelecimentos de educação pré-escolar que o integram, bem