CAPÍTULO II AS MEDIDAS ADOTADAS PELA UNIÃO EUROPEIA
2. Reforço das fronteiras externas da União Europeia
Reforçar as fronteiras externas da UE, é outra das vertentes da política migratória para dar resposta ao crescente afluxo migratório nos Estados-Membros. Entendeu-se que “uma gestão eficaz das fronteiras externas da UE é essencial para assegurar o bom funcionamento da livre circulação dentro da UE”101. E a criação de uma Guarda Europeia
de Fronteiras e Costeira faz parte das medidas previstas, no âmbito da Agenda Europeia da Migração, para reforçar a gestão e a segurança das fronteiras externas da UE. O espaço Schengen sem fronteiras internas só é sustentável se as fronteiras externas forem protegidas de forma eficaz.
A 15 de dezembro de 2015, a Comissão Europeia apresentou uma proposta legislativa102 para a criação de uma Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, com base
nas estruturas existentes da Frontex, a fim de fazer face aos novos desafios e às realidades políticas com que se depara a UE, tanto no que toca à migração, como à segurança interna. Na sequência dos atentados trágicos em Paris (13 de novembro de 2015) e da crescente ameaça dos combatentes terroristas estrangeiros, a Comissão decidiu tomar medidas, rapidamente, para acelerar os trabalhos e a execução de medidas no âmbito da Agenda Europeia para a Segurança. E a proposta mencionada responde à necessidade de reforçar os controlos de segurança nas fronteiras externas da UE, tal como solicitado pelos Ministros do Interior em 20 de novembro103. A Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira
foi aprovada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho num tempo recorde de apenas nove meses (14 de setembro de 2016) e iniciou a sua atividade a 6 de outubro de 2016104.
De acordo com o artigo 3.º, n. º1, do Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira105, esta “e constituída pela
101 Informação obtida na página oficial do Conselho Europeu e Conselho da União Europeia, http://www.consilium.europa.eu [13.04.2017].
102 Proposta da Comissão Europeia para uma regulamentação do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a Guarda Europeia de Fronteias e Costeira, disponível em https://ec.europa.eu.
103 Informação obtida na página oficial da Comissão Europeia, http://europa.eu [10.04.2017]; Informação obtida na página oficial do Conselho Europeu e Conselho da União Europeia, http://www.consilium.europa.eu [10.04.2017].
104 Informação obtida na página oficial do Conselho Europeu e Conselho da União Europeia, http://www.consilium.europa.eu [13.04.2017].
105 Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que altera o Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, e revoga o Regulamento (CE) n.º 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, o Regulamento (CE) n.º 2007/2004 do Conselho e a Decisão 2005/267/CE do Conselho, disponível em http://data.consilium.europa.eu.
Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (“Agência”) e pelas autoridades nacionais dos Estados-Membros responsáveis pela gestão das fronteiras, incluindo as guardas costeiras, na medida em que realizem controlos nas fronteiras”. E o seu objeto consiste em “assegurar uma gestão europeia integrada das fronteiras externas, com vista a gerir de forma eficiente a passagem das fronteiras externas. Esta gestão inclui responder aos desafios migratórios e às potenciais ameaças futuras nessas fronteiras, contribuindo assim para combater a criminalidade grave com dimensão transfronteiriça, para garantir um elevado nível de segurança na União, no pleno respeito dos direitos fundamentais, e de forma a salvaguardar ao mesmo tempo a livre circulação de pessoas no seu interior” (artigo 1.º do Regulamento).
A gestão integrada das fronteiras corresponde a cada alínea do artigo 4.º, ou seja: ao controlo das fronteiras (alínea a)), operações de busca e salvamento de pessoas em perigo no mar (b)), “análise de risco para a segurança interna e das ameaças que possam afetar o funcionamento ou a segurança das fronteiras externas” (alínea c)), cooperação entre Estados-Membros e Cooperação interagências, incluindo o intercâmbio regular de informações, atraves dos sistemas de intercâmbio de informações existentes, tais como o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR) (alíneas d) e e)); cooperação com paises terceiros, “com especial ênfase nos paises vizinhos e nos paises terceiros que forem identificados por meio de analises de risco como paises de origem e/ou de trânsito de imigração ilegal” (f)); “medidas tecnicas e operacionais dentro do espaço Schengen, relacionadas com o controlo das fronteiras e concebidas para dar uma melhor resposta a imigração ilegal e combater a criminalidade transfronteiriça” (g)); regresso de nacionais de paises terceiros, contra os quais foi proferida decisão de regresso por um Estado- Membro (h)), utilização tecnologias mais avançadas, “incluindo sistemas de informação de grande escala” (i)). Finalmente, um mecanismo de controlo da qualidade, “para garantir a aplicação da legislação da União no domínio da gestão das fronteiras” e Mecanismos de solidariedade, em especial, instrumentos de financiamento da União (j), l)).
Em dezembro de 2016, a Agência criou uma reserva de reação rápida, “composta por 1.500 agentes, disponibilizados pelos Estados-Membros da UE e pelos países associados a Schengen, que podem ser destacados, pela Frontex, num prazo de cinco dias
úteis em situação de crise”106. A criação do grupo de reação rápida é um marco
significativo no desenvolvimento da Agência Europeia da Guarda Costeira e da Costa. O grupo de reação rápida será uma adição à implantação regular de oficiais, nas operações da Frontex nas fronteiras externas da UE. Os Estados-Membros também concordaram em disponibilizar o equipamento técnico necessário, que pode ser usado em operações de intervenção rápida, incluindo veículos, embarcações e aeronaves. “Hoje ganhamos uma ferramenta poderosa que permitirá que a Frontex ajude os Estados-Membros e, em conjunto, lida com emergências nas fronteiras externas da UE de forma muito mais rápida e eficiente. Continuamos a avançar com o desenvolvimento de uma verdadeira Agência Europeia da Guarda Costeira e da Guarda Costeira que já não enfrentará escassez de pessoal ou de equipamentos nas suas operações”107, afirmou o diretor executivo da
Frontex, Fabrice Leggeri. O grupo de reação rápida inclui oficiais de vigilância de fronteiras, especialistas em registo e em impressões digitais, oficiais de documentos de nível avançado e especialistas em triagem de nacionalidade. A Frontex atualmente conta com cerca de 1.200 agentes implantados nas fronteiras externas da UE para auxiliar os Estados-Membros com tarefas de vigilância de fronteiras, registo e identificação de migrantes108.
Aquilo que a Agenda Europeia da Migração começou por designar pontos de acesso, junto às fronteiras externas dos Estados-Membros da primeira linha, para fazer face aos afluxos migratórios de carácter excecional, assentava no reconhecimento de que o número de pessoas que atravessam as fronteiras ultrapassa a capacidade dos Estados- Membros em causa para gerir ordenadamente a chegada dessas pessoas. “A tarefa de que o SECA os incumbe de as registar a todas não estaria ao alcance de nenhum deles sozinho, como não estaria ao alcance de nenhum outro Estado-Membro”109. O conceito consta hoje
do Regulamento 2016/1624 de 14 de Setembro, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira. O artigo 2.º, ponto 10), define “zona dos pontos de crise” como aquela em que “o Estado-Membro de acolhimento, a Comissão, as agências da União competentes e os Estados-Membros participantes cooperam, com o objetivo de gerir um desafio migratório existente ou potencialmente desproporcionado, caracterizado por um aumento
106 Informação obtida na página oficial do Conselho Europeu e Conselho da União Europeia, http://www.consilium.europa.eu [13.04.2017].
107 Informação obtida na página oficial da FRONTEX, http://frontex.europa.eu [10.04.2017]. 108 Informação obtida na página oficial da FRONTEX, op. cit. [10.04.2017].
significativo do número de migrantes que chegam às fronteiras externas”. Tal cooperação assume principalmente a forma de “equipas de apoio à gestão dos fluxos migratórios”, definidas pelo ponto 9) do mesmo artigo, como as equipas de peritos que fornecem reforço técnico e operacional aos Estados-Membros nas zonas dos pontos de crise e são compostas por peritos dos Estados-Membros destacados pela Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, sucessora da Frontex, e pelo EASO, bem como da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira, da Europol ou outras agências competentes da União.
A 7 de março de 2017, o Conselho adotou um regulamento, que altera o Código das Fronteiras Schengen, para reforçar os controlos nas fronteiras externas por confronto com as bases de dados pertinentes. Isto é, a alteração obriga os Estados-Membros a efetuarem controlos sistemáticos, por confronto com as bases de dados pertinentes, de todas as pessoas, quando atravessarem as fronteiras externas. Estes controlos, segundo o Conselho, permitirão que os Estados-Membros verifiquem que “pessoas controladas não representam uma ameaça para a ordem pública, a segurança interna ou a saúde pública”110. É uma obrigação que se aplica em todas as fronteiras externas (fronteiras
aéreas, marítimas e terrestres) dos Estados-Membros, tanto à entrada como à saída. Nos termos do artigo 1.º do Regulamento que altera o artigo 8.º do Regulamento (UE) 2016/399, “à entrada e a saida, as pessoas que beneficiam do direito de livre circulação ao abrigo do direito da União são sujeitas aos seguintes controlos: a) verificação da identidade e nacionalidade da pessoa e da autenticidade e validade do documento de viagem para a passagem da fronteira, designadamente atraves da consulta das bases de dados pertinentes” e ainda “b) verificação de que a pessoa que beneficia do direito de livre circulação ao abrigo do direito da União não e considerada uma ameaça para a ordem publica, a segurança interna, a saude publica e as relações internacionais de qualquer dos Estados-Membros, designadamente atraves da consulta do SIS111 e de outras bases de
dados pertinentes da União. Tal não prejudica a consulta das bases de dados nacionais e da Interpol”.
3. Gestão dos fluxos migratórios e combate às atividades de introdução