Soluções neorrepublicanas para o déficit democrático

Apesar do avanço da comunicação e da produção jurídica no âmbito global, conferindo proeminência a OIs e a ONGs, o Estado continua sendo a instituição prevalecente. Os princípios do direito administrativo que fundamentam regras e procedimentos em agências ou outros órgãos nacionais podem ser utilizados para inspirar novos arranjos institucionais no plano global que lidem com o déficit democrático hoje verificado.

(…) Seja estreito ou seja largo o papel decisório atribuído a órgãos internacionais – apoiando meros intercâmbios intergovernamentais ou decisões plenas em âmbito supranacional –, essas organizações devem adotar os procedimentos básicos do direito administrativo para alcançar resultados melhores e gerar confiança pública nas escolhas que fazem e nas políticas que encaminham.175 _{(ESTY 2006, 1495)}

Ainda de acordo com Daniel Esty, o uso de tais procedimentos pode conferir aos produtos desses órgãos mais participação, racionalidade, claridade, estabilidade, neutralidade, equidade, eficácia, deliberação, eficiência e responsabilidade (accountability).

Para resolver o déficit democrático, Delbrück (2003) julga ser inviável transpor o sufrágio universal para o âmbito internacional, tanto por ser impraticável no curto prazo, quanto porque as diversas organizações que exercem autoridade pública internacionalmente em diferentes níveis carecem de formas e intensidades distintas de legitimação, que não necessariamente têm sua melhor solução residente nesse mecanismo.

Evidentemente, as soluções desenhadas para resolver o déficit democrático dependerão da concepção que se tem de democracia, de quão legítimas devem ser as OIs e de como isso é alcançado concretamente. Andrew Moravcsik (2004) critica autores que julgam existir um déficit democrático no ambiente normativo global com base puramente em concepções filosóficas ideais sobre a democracia e propõem soluções impraticáveis para esse problema onírico. De fato, um julgamento como esse deve estar comprometido com as possibilidades práticas de concretização de um regime democrático e com a factibilidade das eventuais soluções propostas. A observação empírica deve permitir a elaboração de críticas filosóficas, mas também pragmáticas. Para isso, análises comparadas são boas alternativas.

175 _{Tradução livre de: ―(…) whether the decisionmaking role assigned to international bodies is narrow}

or broad – supporting mere intergovernmental exchange or full-scale supranational decisionmaking – these institutions must adopt basic administrative law procedures to achieve better results and bolster public confidence in the choices they make and the policies they advance.‖

Jost Delbrück (2003) aponta três visões possíveis para encaminhar o problema, baseadas em diferentes posições sobre a própria democracia: a liberal-democrática, a comunitarista radical e a democracia cosmopolita. A visão liberal-democrata é a que prevalece na UE. Trata-se de eleger representantes do povo por meio de eleições nacionalizadas, em vez de por meio de um sufrágio mundial. O comunitarismo radical valoriza a participação direta das pessoas no processo decisório, seja como representantes de interesses próprios, seja em nome de outros interesses que não podem se fazer presentes pessoalmente. Por fim, tem-se a visão da democracia cosmopolita, que não se vincula a nacionalidades nem a interesses individuais, mas aposta em uma rede de agências e fóruns internacionais e regionais que, integradamente, conforme uma comunidade universal.

Steve Charnovitz (2003), por sua vez, identifica três atitudes a respeito da possibilidade democrática em um plano global. Os estado-centristas argumentam que a democracia só é possível dentro de um Estado nacional; esse não é um padrão aplicável a organismos internacionais. Os pessimistas argumentam que, embora interessante e justificável, a abertura democrática de um organismo internacional não pode ser alcançada satisfatoriamente, portanto é esperado que haja mesmo um déficit democrático insolúvel. Os reformistas entendem que a abertura democrática desses processos é possível e requer uma transformação democrática que introduza eleições globais.

O autor, em seguida, sugere uma quarta atitude, a que chama funcional. Nesta visão, concorda-se com os reformistas a respeito da possibilidade de abertura democráticas das OIs, entretanto não se reduz essa abertura a processos eleitorais, abraçando também formas de participação nos processos decisórios. Não se pode, todavia, ignorar que o atual sistema internacional ainda é centrado no Estado e a solução democrática deve passar por essa percepção. Em sua perspectiva funcional, Charnovitz enxerga um papel especial para as ONGs: servir de ponte entre a sociedade ampla e os organismos internacionais, trafegando informações e posições nos dois sentidos. As organizações não governamentais têm tido o importante papel de ampliar os limites de participação democrática nos processos de formulação de políticas no plano global. Há quem as veja como freios ou contrapesos em esquemas futuristas de separação de poderes pós-estatais. A sua atuação nas relações internacionais, como se viu no início deste capítulo, não é recente.

Daniel Esty (2006) apresenta, analiticamente, seis abordagens para legitimar as decisões e as políticas produzidas pelas OIs. A primeira delas – a legitimidade da democracia direta rousseauniana –, embora seja difícil ser alcançada atualmente, sobretudo no plano global, pode ser fomentada por meio de instituições ou procedimentos que aproximem as pessoas comuns das discussões travadas no interior dos órgãos e criem vínculos de identidade entre elas e as que possuem poder decisório. A legitimidade baseada em resultados decorre da eficiência técnica do órgão em produzir bons resultados. Outro caminho é pelo simples estabelecimento de uma ordem: o fato de uma OI ordenar o que antes era caos pode funcionar como legitimação. Esty chama de legitimidade sistêmica a elaboração de arranjos institucionais que equilibrem os poderes decisórios no âmbito de um organismo – freios e contrapesos – e, por meio dessa tecnologia psicológico-administrativa, produzam resultados mais legítimos. A legitimidade deliberativa advém da possibilidade de outras pessoas poderem participar dialogicamente da elaboração das políticas e das decisões. Por fim, o autor menciona a legitimidade procedimental, que lhe parece a melhor, na medida em que permite o reforço de todos os outros cinco caminhos de legitimação apresentados. A legitimidade procedimental consiste em desenhar um processo que permita a concretização de todos os elementos presentes nesses caminhos.176

Enfim, inúmeras são as concepções possíveis sobre a democracia e maiores ainda são os arranjos institucionais concretos que delas potencialmente derivam. Na tentativa de filtrá-los à luz da âncora conceitual desta dissertação, pode-se investigar que tipos de arranjos seriam coerentes com uma visão republicana sobre a liberdade e

176 _{Nas palavras do autor, ―o rigor procedimental é especialmente importante no domínio de políticas}

internacionais, em que a falta de fundamentos democráticos e de accountability política exigem um foco especial. Estruturas de produção normativa que exigem que decisores participem de um processo formulador aberto que lida com um plexo de visões e determina a existência de uma explicação pelas escolhas pode colaborar, em alguma medida, com as questões relacionadas à representatividade e à responsabilidade (accountability). Um processo que force os atores responsáveis por decidir a justificar suas análises, seus pressupostos e suas escolhas de políticas em face de pontos de vista concorrentes, a demonstrar que sua decisão é legal e racional e a submeter os seus produtos a revisão e a supervisão aumentará a legitimidade das políticas resultantes e a percepção dos ganhos sociais em termos de bem-estar‖ [tradução livre de: ―procedural rigor is especially important in the international policy domain, where the lack of democratic underpinnings and political accountability requires special focus. Rulemaking structures that require decisionmakers to engage in an open policymaking process that draws on a range of views and mandates an explanation for the choices made can go some distance toward addressing issues of representation and accountability. A process that forces decisionmakers to justify their analytic frameworks, assumptions, and policy answers against competing viewpoints, demonstrate that their choices are legal and rational, and subject their results to review and oversight will further enhance the legitimacy of policy outcomes as well as the prospect of social welfare gains.‖] (ESTY 2006, 1522)

sobre o papel do Estado. Viu-se, no capítulo anterior, em que consiste a ideia republicana de liberdade como ausência de dominação e de que forma o Estado pode procedimentalizar a elaboração de políticas e os processos decisórios no intuito de concretizar uma democracia deliberativa, com ampla participação pública e diálogo em todas as etapas de maturação. A abordagem republicana da globalização pode, por exemplo, levar a uma reformulação da concepção de separação de poderes, permitindo que seja criado um sistema de freios e contrapesos nas organizações regulatórias internacionais, mediante, por exemplo, a criação de um fórum que faça esse papel.177 (SCHEUERMAN 2002)

O republicanismo pode ser capaz de reequilibrar o fato antiwestfaliano de o direito internacional ser feito, estritamente, pelos Estados e destinado não mais apenas aos Estados. Como antipoder, pode ser uma arma contra a dominação em âmbito internacional. Na medida em que a produção normativa dos Estados exige um processo que permita as pessoas contribuírem e reagirem à norma que será criada, também no ambiente internacional isso deve ocorrer.178 _{(BESSON 2009)}

De acordo com Clement W. Hudson (2006), o republicanismo global herdou do cosmopolitismo kantiano uma visão processual de que o mundo deveria passar por uma jornada paulatina de republicanização, ou seja, adotar a forma e os princípios de uma república é uma empresa consciente e racional.179-180 No outro sentido, aparentemente

177 _{―Associações de cidadãos têm, potencialmente, papel indispensável na democratização das decisões}

regulatórias. Sem assembleias populares vibrantes e poderosas nos níveis nacional e transnacional, porém, um poder político democraticamente responsável dificilmente terá sucesso em efetivamente orientar a regulação econômica global.‖ [Tradução livre do original: ―Citizen associations potentially have an indispensable role to play in democratizing regulatory decision making. Without vibrant and powerful popular assemblies at both national and transnational levels, however, democratically accountable political power is unlike to succeed in effectively overseeing global economic regulation.‖] (SCHEUERMAN 2002, 308)

178 _{Samantha Besson resume o conceito de liberdade republicano (ausência de dominação) de forma}

bastante clara, permitindo que ele seja transposto ao âmbito internacional: ―Em apertada síntese, ele corresponde a não estar sujeito ao desígnio arbitrário de outrem em um dado contexto normativo (status), mas também à capacidade de criar e de se tornar um membro pleno do ambiente de cooperação política no qual a vontade geral e esse contexto normativo são gerados (poder)‖ [tradução livre de: ―In a nutshell, it corresponds to the ability not to be subject to the arbitrary will of others in a given normative background (status), but also to the capability to create and to become a full member of the political co-operation scheme in which the common will and this normative background is generated (power)‖] (BESSON 2009, 209).

179 _{―A republicanização, no sentido de Kant, implica o fato de a reforma política e social não pode ser}

localizada seguramente em um momento mitológico: o momento de fundação de uma república. Pelo contrário, a republicanização precisa ser compreendida com um processo social e político contínuo, com condições materiais – um processo que precisa ser renegociado de tempos em tempos à medida que os interesses e as circunstâncias mudam.‖ [Tradução livre do original: ―Republicanisation, in Kant‘s sense, implies that political and social reform cannot be safely located in a mythological moment: the moment of the founding of a republic. On the contrary, republicanisation needs to be understood as a continuing social and political process with material

mais promissor, podem-se adotar, progressivamente, elementos cosmopolitas na relação entre o Estado e a sociedade, que são cada vez mais interpenetrados.

O cosmopolitismo discorda da visão comunitária de que se pode ter justiça somente no âmbito de uma comunidade que compartilha uma cultura, uma história e uma etnia. Para essa filosofia, todos são cidadãos do mundo. Na abordagem política do tema, pode-se, por um lado, procurar desenhar e fortalecer instituições capazes de lidar com os problemas que superam o ambiente da comunidade doméstica ou, por outro lado, buscar formular uma ação e uma cidadania política genuinamente em nível global. A primeira se trata de uma linha mais explorada, que encontra mais repercussão na experiência contemporânea, e por isso é a linha seguida aqui.

O relacionamento entre as instituições nacionais e as internacionais é uma preocupação central para os cosmopolitas. Frequentemente defendem a extensão das instituições nacionais para abarcar organismos internacionais, na busca por transparência, responsabilidade (accountability) e mais democracia na governança global. (QUILL 2006)

O cosmopolitismo republicano (ou republicanismo cosmopolita) deve se situar, portanto, entre a estreita percepção de direitos do liberalismo e as pesadas exigências de convivência política do comunitarismo. A primeira manifestação cosmopolita do republicanismo ocorreu, segundo James Bohman (2008), quando as nascentes potências europeias iniciaram a corrida imperialista, conquistando novas terras e fundando colônias descentralizadas. Republicanos anticolonialistas viam nisso um perigo para o controle do povo sobre a soberania estatal. A expansão da cultura e das garantias republicanas para além das fronteiras nacionais exigira instituições supranacionais. Entre elas, deve estar a possibilidade de os cidadãos iniciaram processos deliberativos e não apenas reagirem a eles.

Pensar o mundo a partir do republicanismo clássico não é nada natural nem se dá em perfeito acordo com essa tradição de pensamento, afinal extra rempublicam nulla

institutional conditions – a process that must be renegotiated over time as interests and circumstances change.‖] (HUDSON 2006, 15)

180 _{Para Lawrence Quill (2006), embora Kant seja um autor muito respeitado e tenha obras}

reconhecidamente magistrais, seus estudos a respeito do cosmopolitismo não deixam transparecer a mesma solidez. Em vários momentos, suas visões não parecem claras. Por exemplo, Kant, em uma obra, defende a existência de um Estado global, por ser a única saída para a governança mundial. Em obra posterior, no entanto, diz que uma instituição como essa seria inviável e melhor seria procurar uma alternativa. A confiança do filósofo prussiano nos efeitos benéficos do comércio e na liberalização econômica, outrossim, é altamente suspeita quando se verificam as desigualdades econômicas existentes entre os países no mundo hoje em dia.

justitia. O neorrepublicanismo, porém, já dispõe de um instrumental bem afiado para fazer frente a essa tarefa. (LABORDE 2010) Essa visão renovada, diferentemente de sua formulação clássica, tem meios para lidar com a diferença e a pluralidade. Mesmo o republicanismo clássico, em diversas formulações, já via no conflito social institucionalizado a origem da liberdade. Portanto, um republicanismo cosmopolita deve focar-se em instituições que canalizem apropriadamente os conflitos mundiais e oriente- os a uma solução com a participação equilibrada de todos os envolvidos. (HUDSON 2006)

O cosmopolitismo republicano traz consigo uma consciência moral de ser membro de uma comunidade global, em que as fronteiras são arbitrárias, ou seja, existe uma precondição humana compartilhada por todos. A ideia de direitos humanos busca ser a manifestação ética desse pressuposto filosófico.181 No entanto, o cosmopolitismo apenas alcança um grau jurídico-político quando construído a partir de um arranjo institucional. Não há cidadania sem instituições correspondentes.

Temos razões para preferir instituições regulatórias globais responsáveis e transparentes não porque já estejamos em um mundo moral, mas para que possamos estar em um mundo político. E as razões para preferirmos isso são, fundamentalmente, as mesmas pelas quais preferimos instituições responsáveis e transparentes no âmbito nacional ou em qualquer outro âmbito. Se nós, individual ou coletivamente, não temos controle sobre os poderes que moldam e influenciam nossas oportunidades de vida – se nós vivemos sujeitos a eles –, então somos escravos. Se os poderes que moldam e influenciam nossas oportunidades de vida têm alcance global, então assim deveria ser também o controle político sobre eles.182 _{(HALLDENIUS 2010,}

25-6)

Nem todos os autores concordam com a ideia de um cosmopolitismo republicano. Francis Cheneval (2009), por exemplo, é cético em relação às possibilidades cosmopolitas em geral, inclusive as republicanas, e prefere um quadro de multilateralismo republicano, que se distingue tanto do plano doméstico quanto do

181 _{Uma teoria dos direitos republicana imprime aos direitos uma estrutura parecida com a atribuída à}

liberdade. O cidadão deve ter seu direito não como um favor; ele deve ser garantido por meio de instituições que o previnam de ser desprovido arbitrariamente. (HALLDENIUS 2010) Embora uma teoria dos direitos seja compatível com o republicanismo, os republicanos clássicos nunca utilizaram a linguagem de direitos individuais na relação do cidadão com o Estado. A liberdade republicana é anterior a uma teoria do direito. Em síntese, o republicanismo estatui que só se pode exercer a liberdade se se é uma pessoa livre – e não um escravo – e que só é possível agir como uma pessoa livre se, e somente se, vive-se em um Estado livre. (SKINNER 2010)

182 _{Tradução livre do original: ―we have reason to prefer global regulatory accountable institutions not}

because we are already in one (moral) world, but so that we can be in one (political) world. And our reasons to prefer that are, in principle and bare outline, the same as our reasons to prefer accountable institutions on the national or any other level. If we (individually or collectively) have no control over the powers that shape and influence our life opportunities – if we live by their mercy – then we are slaves. If the powers that shape and influence our life opportunities are global in their reach, then so must the political control of them be.‖

plano internacional. Trata-se de reforçar valores como cooperação e autogoverno sobre as organizações multilaterais, tais como os organismos internacionais.

Essa abordagem, todavia, não difere profundamente das abordagens cosmopolitas republicanas. Nela, as regras das relações multilaterais devem ser devidamente apropriadas pelos Estados nacionais, que permanecem como centros deliberativos. Mesmo as decisões tomadas a partir da instalação do mecanismo multilateral não devem perder de vista a ideia de consentimento soberano de cada Estado. Os cidadãos desses Estados são membros constitutivos desse ambiente político e não apenas portadores de direitos a serem reclamados e satisfeitos.

A saída republicana para a desigualdade nas relações internacionais aposta mais em uma (re)construção institucional do que em uma incremental mitigação da má distribuição da renda ou em um caminho direcionado à neutralização coercitiva dos fatores reais de poder. (LABORDE 2010)

Na visão neorrepublicana, um Estado – e seu povo – pode perder a liberdade quando o poder recai, ultimamente, em outro que não o seu próprio corpo de cidadãos ou quando se submete à vontade de outro Estado ou corpo político. Todavia, a ausência desses fatores não basta para que um indivíduo seja livre. ―Você pode esperar reter sua liberdade individual se, e somente se, você viver como um cidadão ativo de um Estado que é completamente autogovernado e, consequentemente, nem dominador, nem dominado.‖183 _{(SKINNER 2010, 100) Muitos estados ou organizações internacionais,} hoje, atuam como agentes de dominação.

Não é necessário que um Estado goze de uma soberania e de uma autodeterminação westfalianamente ilimitada para que seja livre; basta que ele não precise submeter-se à vontade arbitrária de outro Estado ou de outra instituição. Estados dominados externamente dificilmente conseguirão criar um ambiente de liberdade internamente, pois seu povo não terá aptidão de controlar o poder que lhe é exercido. (LABORDE 2010)

A liberdade republicana depende de um arranjo institucional na qual ela possa germinar. A lei, portanto, é uma das circunstâncias da liberdade, na medida em que ela estabelece os parâmetros de a interferência que eventualmente sofra não ser arbitrária.

183 _{Tradução livre de: ―You can hope to retain your individual freedom from dependence on the will of}

others if and only if you live as an active citizen of a state that is fully self-governing, and is consequently neither dominating nor dominated.‖

Para que isso ocorra efetivamente, a lei deve ser feita em um Estado constitucional que garanta à comunidade o seu autogoverno. (HALLDENIUS 2010)

De acordo com Cécile Laborde (2010), algumas percepções podem ser imediatamente feitas a respeito das relações políticas internacionais, quando examinadas à luz da liberdade republicana: estados mais fracos podem sofrer dominação dos estados mais fortes sem que sofram interferência, a liberdade só será efetivamente alcançada em um ambiente institucionalizado eficaz e a ausência de dominação pode ser garantida por meio de processos que persigam os interesses concretos dos sujeitos potencialmente