UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS
FRANCISCO ALBERTO SILVA DE FARIAS
O CENTRO PÚBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA DE NATAL:
UMA AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO (2010/2020)
NATAL 2021
O CENTRO PÚBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA DE NATAL:
UMA AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO (2010/2020)
Dissertação de mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais.
Orientador: Prof. Dr. João Bosco Araújo da Costa
NATAL 2021
O CENTRO PÚBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA DE NATAL:
UMA AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO (2010/2020)
Dissertação de mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do título de Mestre em Ciências Sociais.
Aprovado em: _____/_____/ 2021.
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________
Prof. Dr. João Bosco Araújo da Costa (Orientador)
___________________________________________________
Profa. Dra. Maria Aparecida Ramos da Silva (Membro externo)
___________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Eduardo (Membro Interno)
___________________________________________________
Profa. Dra. Daline Maria de Souza (Membro Suplente)
NATAL
Para Soraya Farias e Bárbara Farias.
Gostaria de agradecer a minha família, Soraya Farias e Bárbara Farias, sem vocês não seria possível.
A todos os meus companheiros da base de pesquisa poder local, Desenvolvimento e Políticas Públicas, em pela oportunidade de poder desfrutar do conjunto de autores e autoras, nesse mundo envolvente das ciências sociais na companhia dos senhores,
Ao meu orientador João Bosco pelo seu envolvimento e dedicação as ciências sociais.
À professora Aparecida Ramos, que me ajudou em cada passo desta dissertação. Meu muito obrigado!
A todas as pessoas que conheci direta ou indiretamente e que contribuíram para o desenvolvimento desta dissertação.
Este trabalho avaliou a implementação do Centro Público de Emprego, Trabalho e Renda de Natal, localizado no município de Natal (RN). Neste estudo realizamos um debate teórico metodológico com uma revisão de literatura sobre o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) no Brasil, e das políticas públicas em Trabalho, Emprego e Renda, entre outros. A pesquisa teve como objetivo geral uma avaliação de implementação do Centro Público de Emprego, Trabalho e Renda de Natal (CPETRN) e como objetivos específicos:
caracterizar os elementos que integram as partes do programa; processos e subprocessos de implementação; identificar a percepção dos Gestores sobre o processo de implementação dos serviços ofertados e os elementos impulsionadores e inibidores do processo de implementação, tendo como recorte o período de 2010 a 2020. Com uma abordagem sobre o sistema público de emprego e renda, relacionados ao desemprego, transformações do mercado de trabalho e os indicadores dessa ordem social local, em interface às políticas públicas e ações governamentais. A pesquisa se inscreve na abordagem qualitativa, cujo processo metodológico consistiu em revisão bibliográfica, análise documental com realização de entrevistas semiestruturadas juntos aos gestores e técnicos da instituição. Como resultado, a pesquisa constatou que o processo de implementação se realizou de forma parcial.
Palavras-chave: Políticas públicas. Avaliação de políticas públicas. Trabalho, emprego e renda.
This work evaluated the implementation of the Public Employment, Work, and Income Center located in Natal (RN). In this study, we carry out a theoretical and methodological debate with a literature review on the Public System of Employment, Work, and Income (SPETR) in Brazil, public policies on Employment, Work and Income, and others. This research had as general objective an evaluation of the implementation of the Public Employment, Work and Income Center of Natal (CPETRN) and as specific objectives: to characterize the elements that integrate the program, the implementation processes, and sub- processes; also identify the perception of Managers on the implementation process of the services offered and the driving and inhibiting elements of the implementation process, focusing on the period from 2010 to 2020, with the approach on the public system of employment and income, related to unemployment and changes in the labor market and the indicators of this local social order in interface with public policies and government actions.
The research is part of the qualitative approach, whose methodological process consisted of bibliographic review, document analysis, and conducting semi-structured interviews with the institution's managers. The results of this research reveal that the implementation process was partially executed.
Keywords: Public Policies. Public Policy Evaluation. Employment, Work and Income.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Pessoas de 14 anos ou mais de idade ocupadas – 2012 – 2018... 52
Gráfico 2 – Distribuição percentual das pessoas de 14 anos ou mais de idade ocupadas na semana de referência, por posição na ocupação e categoria do emprego no trabalho principal – Brasil – 2012-2018. ... 53
Gráfico 3 - Estrutura e Funcionamento do SPETR- Detalhamento preliminar da matriz básica operacional... 79
Gráfico 4 - Ministério da Economia - organograma da Secretaria Especial de Previdência e Trabalho – 2020. ... 82
Gráfico 5 – Domicílios que receberam auxílio emergencial. ... 85
Gráfico 6 – Brasil - nível de ocupação. ... 98
Gráfico 7 – Brasil - taxa de desocupação. ... 99
Gráfico 8 – Nível da ocupação no RN. ... 99
Gráfico 9 – Taxa de desocupação no RN. ... 101
Gráfico 10 – Percentual de pessoas desalentadas/RN na população de 14 anos ou mais de idade fora da força de trabalho. ... 102
Gráfico 11 – Taxa de informalidade no RN. ... 102
Gráfico 12 – Pessoas ocupadas - por atividade profissional/RN - em mil – 2020. ... 103
Gráfico 13 – Valor médio diário das operações. ... 104
Gráfico 14 – Acordos por tipo de adesão. ... 105
Gráfico 15 – Acordos por faixa etária. ... 106
Figura 1 - Estrutura de coordenação do Sine. ... 96
Figura 2 – Organograma Semtas. ... 117
Figura 3 – Folder sobre o centro público. ... 119
Figura 4 – Fluxograma do CPETRN. ... 125
Figura 5 - Integração das ações de emprego... 126
Figura 6 – Portal Mais Emprego... 127
Figura 7 - Site da Secretaria de Trabalho. ... 128
Figura 8 – Tipos de agenda... 133
Figura 9 – Anatomia do processo geral de implementação. ... 145
Figura 10 – Imagens do site da Prefeitura de Natal. ... 162
Figura 11 – Folder sobre o Centro Público. ... 163
Figura 12 – Relatório de gestão - DQP/Semtas-2019. ... 187
Quadro 1 - Programas e ações - Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). ... 63
Quadro 2 - Programas de geração de emprego e renda com recursos do FAT (1994 – 2005) . 70 Quadro 3 – Programas de trabalho, emprego e renda... 76
Quadro 4 – Endereços das unidades ... 118
Quadro 5 - Execução dos cursos ... 121
Quadro 6 – Atribuições do centro público. ... 122
Quadro 7 - Execução de cursos ... 123
Quadro 8 - Tipos de avaliação. ... 142
Quadro 9 - Tipos de avaliação - características ... 143
Quadro 10 - Quadro conceitual ... 143
Quadro 11 - Unidades ... 148
Quadro 12 - Sistema gerencial ou decisório. ... 151
Quadro 13 - Processo de divulgação e informação. ... 161
Quadro 14 - Sistemas de seleção. ... 167
Quadro 15 - Sistema de capacitação. ... 172
Quadro 16 - Sistemas internos de acompanhamento. ... 178
Quadro 17 - Indicadores de resultados – qualificação profissional/2019 ... 180
Quadro 18 - Sistemas logísticos e operacionais ... 185
Tabela 1 - Todas as atividades - flutuação do emprego formal jan/2019 a dez/2019 - Natal/RN
... 112
Tabela 2 - Flutuação do emprego formal, com ajustes. ... 113
Tabela 3 - Ocupação com maiores saldos - Jan/2019-Dez/2019 ... 114
Tabela 4 - Ocupações com menores saldos jan/2019 a dez 2019. ... 114
Tabela 5 - Ocupações com Maiores Saldos. ... 115
Tabela 6 - Ocupação com Menores Saldos. ... 115
1 INTRODUÇÃO ... 14
2 TRABALHO EMPREGO E RENDA NO BRASIL ... 24
2.1 MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL: BREVE HISTÓRICO... 24
2.2 SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA (SPETR) NO BRASIL CONTEMPORÂNEO ... 61
3 MERCADO DE TRABALHO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO, EMPREGO E RENDA ... 84
3.1 SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA (SPETR) NO RIO GRANDE DO NORTE ... 84
3.2 SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA (SPETR) DE NATAL/RN (2010 A 2020) ... 107
3.3 CENTRO PÚBLICO DE TRABALHO, EMPREGO E RENDA DE NATAL/RN .... 116
4 O CENTRO PÚBLICO DE TRABALHO, EMPREGO E RENDA DE NATAL: AVALIANDO A IMPLEMENTAÇÃO ... 129
4.1 AVALIAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS ... 129
4.2 RESULTADOS DA AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO DO CPTER NATAL ... 147
4.2.1 Sistema Decisório ... 151
4.2.2 Processo de divulgação e Informação ... 161
4.2.3 Sistemas de Seleção ... 167
4.2.4 Sistema de Capacitação ... 172
4.2.5 Sistemas internos de acompanhamento, Registro e Avaliação ... 178
4.2.6 Sistemas logísticos e operacionais ... 185
4.3 O CPETRN EM TEMPOS DE PANDEMIA ... 190
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 196
REFERÊNCIAS ... 198
1 INTRODUÇÃO
A pesquisa avaliou a implementação do Centro Público de Emprego, Trabalho e Renda de Natal (CPETRN), apoiada em uma revisão de literatura contendo breve histórico sobre o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPTER) no Brasil, as políticas públicas em Trabalho, Emprego e Renda no Rio Grande do Norte, na última década, e, em Natal, nos últimos cinco anos, situando o debate sobre políticas públicas. A pesquisa teve como objetivo geral uma avaliação de implementação do CPETRN, tendo como objetivos específicos: caracterizar os elementos que integram as partes do programa; processos e subprocessos de implementação; identificar a percepção dos gestores sobre o processo de implementação dos serviços ofertados e os elementos impulsionadores e inibidores do processo de implementação. A pesquisa teve como recorte o período de 2010 a 2020, com uma abordagem sobre o sistema público de emprego e renda, relacionados ao desemprego e transformações do mercado de trabalho e aos indicadores dessa ordem social local em interface às políticas públicas e ações governamentais.
A pesquisa se inscreve na abordagem qualitativa, cujo processo metodológico consistiu em revisão bibliográfica, análise documental e realização de entrevistas semiestruturadas junto aos gestores e técnicos da instituição. Como resultado, a pesquisa constatou que o processo de implementação se realizou de forma parcial. Para isso, foi utilizado o modelo da anatomia do processo geral de implementação, seguindo o padrão de Draibe (2001), descritos com o seguinte escopo: Sistema Gerencial e Decisório, em que o avaliador deve observar a estrutura, o sistema gerencial e decisório o desenho organizacional com seu modelo hierárquico.
Processo de Divulgação e Informação: o avaliador deverá identificar a existência de divulgações das informações e circulações entre os beneficiários e implementadores, bem como, se foram implementadas com os respectivos prazos, e modelo operacional proposto atendendo as quantidades e as qualidades adequadas com a devida otimização do processo.
Sistemas de avaliação: o avaliador deve identificar os critérios utilizados para recrutar os agentes e beneficiários e se os processos atingiram potencialmente a todos os interessados em simetria com os objetivos do programa.
Sistemas de capacitação: nesse quesito, são verificadas a capacidade dos agentes de cumprir as atividades definidas para implementação, sejam as capacitações internas e externas, o avaliador dever identificar a existência de prazos, sistemas, métodos e conteúdo, e se ao final os implementadores estão capacitados para desenvolver e aplicar suas atividades.
Sistema logísticos e operacionais: aqui serão identificados se os recursos financeiros, os insumos contemplam os objetivos a que se propõe o projeto se podem ser ou não otimizados, se são creditados no prazo convencionado, bem como, se a estrutura de transporte, comunicação, equipamentos são suficientes para eficiência e efetividade do projeto.
Segundo Draibe (2001), os critérios apresentados elegem sistemas e parâmetros que contribuem com o objetivo da análise para avaliação do processo de implementação de uma política pública. Para a autora, o objetivo da avaliação de implementação busca identificar eventuais distorções praticadas nos procedimentos, detectando gargalos e produzindo informações relevantes para restruturação das ações desenvolvidas pelo programa, possibilitando correções durante seu desenvolvimento. A avaliação de implementação de uma política de natureza qualitativa busca ainda, identificar fatores inibidores e impulsionadores no cumprimento dos objetivos e metas, podendo ser institucionais e de cunho social (DRAIBE, 2001).
Esta pesquisa tem o “trabalho” como categoria central apresentado em uma perspectiva de desenvolvimento de políticas públicas e seu papel relevante estão relacionadas com aspectos proporcionadores de efetivações na vida das pes soas e cabendo ao poder público corrigir as desigualdades de oportunidades entre classes e indivíduos (COSTA; SILVA, 2017).
Segundo Pochmann (2012), o trabalho é nossa base de construção da pirâmide social, e as questões de desenvolvimento econômico no Brasil fatalmente devem ser observadas em um contexto mais amplo das demandas da democracia e da justiça social. Conforme Cardoso (2019), a desigualdade social, em suas múltiplas dimensões é uma das condições estruturantes da sociedade brasileira, combinados com elementos cruciais como: o padrão de incorporação dos trabalhadores na ordem capitalista no final do século XIX e início do XX, a fragilidade estrutural do Estado com seus enormes déficits, a diminuta participação do operariado industrial na estrutura social elevando os níveis de informalidade, a secular violência estatal contra o trabalho organizado, por fim, o baixo patamar de riqueza social produzida com baixo padrão de incorporação dos trabalhadores a vida social no campo, resultado da não regulamentação do Estado. Para Arretche et al. (2015), os indivíduos que antes encontravam sua sobrevivência no trabalho agrícola passaram a obtê-la em atividades industriais de serviços, em espaços urbanos crescentemente concentrados.
As políticas sociais de fomento ao emprego, trabalho e renda têm sua relação direta com desenvolvimento, instituições e capacidade humana, estando conectadas intimamente apesar de suas diferenças. Sen (2015) aponta que é fundamental o apoio mútuo entre desenvolvimento e crescimento para que o impacto econômico sobre a vida da população tenha seus efeitos não apenas na distribuição de renda, mas do uso que é feito da receita pública gerada pela expansão econômica.
É justamente em meio a essa relação de conflito e contradições de interesses que o direito ao trabalho se constituiu, ao longo de décadas, no Brasil, como um direito social materializado na Constituição Federal de 1988, e impulsionado através da implementação políticas públicas. Contudo, o Brasil não opera isolado das regras do capitalismo global que tem como princípio a expansão das relações de mercado. Sen (2020) chama de abordagem inadequada à prosperidade mundial. Portanto, a ideia de Estado do Social versus o Estado de capital tem no liberalismo econômico o novo impulsionador das regras a serem compreendidas, o que Gorz (2010) chama de “imperativo da competitividade”. As políticas dos Estados keynesianas apresentam mais inconvenientes que vantagens para o capitalismo onde, na perspectiva de crescimento do Estado Social, a concorrência entre grupos estava sob certo controle e entraves na liberdade de movimento, com isso retardando a expansão do mercado. A visível transformação do fordismo e sua rigidez para o taylorismo, com a ideia de organização científica de obsessão disciplinar que se nutria da busca da substituição do trabalho humano por robôs, teve a automação com ênfase central, ao contrário o sistema Toyota de produção, nascia combinando da necessidade da auto-organização, criatividade, cooperação produtiva, portanto, operário polivalente, através da comunicação entre seus pares, faz constituir um padrão coletivo de trabalho, de observação, e reflexão.
Gorz (2004) apresenta como surgimento do trabalho imaterial que vai nortear a flexibilização das relações a partir do processo de produção, impactando diretamente o mundo do trabalho e gerar mudanças nas relações entre o setor privado e o setor público no processo de formulação e implementação das políticas públicas, que tem como ponto de partida a formalização de empregos e recuperação de renda nacional.
Para Pochmann (2014), Silva e Silva (2008) e Yazbek (2008), as políticas sociais com ênfase na ampliação de taxa de ocupação da força de trabalho e formalização dos empregos para recuperação da renda nacional está diretamente conectada com a situação geral dos trabalhadores, só sendo possível com a formulação e implementação de políticas públicas dotada de sentido e com relação direta com a base social.
Nessa perspectiva, Sen (2015) observa que, para uma política social ter sua projeção como direito substancial, o alargamento do debate racional público é decisivo para que o impacto do crescimento econômico sobre a vida da população, bem como a distribuição de renda, não sejam os únicos indicadores de análise da efetividade das políticas sociais, mas também o que é feito da receita pública gerada pela expansão econômica, como e onde é aplicada, quais critérios utilizados. Então, para usarmos a denominação de Cohen (1993), é necessário que as políticas sociais sejam transformadas em uma rede de segurança que impeça a deterioração e, se possível, ajude a recuperação dos níveis da vida da população.
Dessa maneira, a questão social deve contribuir para elaboração de políticas públicas de fomento ao sistema de trabalho, emprego e renda nacional atreladas ao debate público que provoque os atores dentro da arena política para que as ações governamentais compreenda os cenários da ordem social em questão, viabilizando assim, a construção de um modelo institucional cimentado em um ambiente democrático com isso evitando que as exigências do mercado não se sobreponham a base de formação da agenda pública. Conforme Rico (2009) e Arretche (2009), avaliar políticas públicas é uma das etapas destinadas a contribuir para supressão ou reformulação de um programa público, seja durante ou depois de sua implementação, a compreensão dos traços constitutivos para construção do Centro Público de Trabalho, Emprego e Renda de Natal tem em seu curso de ação pública que independe da estrutura organizacional e dos resultados que tem como objetivo alcançar, o debate público sobre a necessidade de políticas que satisfaçam a questão do crescente desemprego estrutural em detrimento as mutações do mercado de trabalho com o processo de flexibilização das relações de trabalho e novos arranjos produtivos colocam na ordem do dia desafios para os modelos de políticas públicas até então que tem por base a criação de postos de trabalho em resposta a demanda social.
Observa Sen (2010) que os avanços tecnológicos registrados em todo planeta, os mecanismos de inovações e trocas do sistema de mercado não podem operar sozinhos, ficando evidente a importância das políticas sociais ancorada na realidade, com interconectividade em atenção para os preocupantes dados referentes a vida das pessoas, ou seja, a questão central não é se a economia de mercado deve ou não ser usada, mas, se existe intercambio entre prosperidade econômica e desenvolvimento social.
Segundo este autor, a questão central da alteração dos novos arranjos globais de como as relações com a economia de mercado pode contribuir para se conquistar oportunidades sociais frente as inúmeras regras de operação, e as intervenções públicas
podem gerar modificações nos processos do mercado de trabalho, reduzindo os índices de desemprego e consequente desigualdade e pobreza. Amartya Sen (2010) chama de condições habilitadoras, como por exemplo os recursos físicos, os recursos humanos as regras de relações negociais, a previdência social, logo, todas as regras que sistematizam de forma determinante as instituições econômicas, sociais e políticas que operam nacional e globalmente.
Nesse diapasão, o papel do mercado é crucial, mas não torna as instituições insignificantes, ao contrário, no processo de avaliação das políticas públicas e em sua implementação se faz necessária a compreensão de como engajar a comunidade, as empresas e o governo (COHEN, 1993). A racionalidade no processo de avaliação pode nos ajudar a distinguir política econômica e social, contudo, é impossível realizar desenvolvimento econômico nacional a não ser pela distribuição pessoal de renda com interdependência pelos critérios legais formulados pela autoridade política.
Esse enfoque nos remete ao pensamento de Arretche (2015) de que as análises sobre desigualdade com enfoque na renda tendem a se concentrar nos efeitos das políticas sociais o acesso aos serviços sociais tem uma dimensão do bem-estar, e não se resume aos rendimentos, ou seja, pessoas com os mesmos ganhos podem ter padrões de vida diferentes, o que traduz um pouco da expansão das liberdades reais de cada pessoa.
Nesse contexto, podemos destacar que a mutação do sistema capitalista, seguidos pela globalização e revolução tecnológica profunda não representa em sua totalidade o significado das decisões políticas adotadas pelo governo e da formulação de políticas públicas, mas formula novos imperativos que impactam diretamente nas relações entre as pessoas implicando em mudanças profundas na economia, política e cultura e, por conseguinte no mundo do trabalho que precisam ser avaliadas e capturadas com rigidez cientifica. No entanto, Rua (2014) ressalta que, muito embora as políticas públicas possam incidir sobre a esfera privada, elas não são privadas.
É dentro dessa perspectiva que esta pesquisa tem por finalidade avaliar a implementação do Centro Público de Emprego, Trabalho e Renda de Natal/RN, tendo como objetivos específicos: caracterizar os elementos que integram as partes do programa;
processos e subprocessos de implementação; dentre eles; o sistema decisório e gerencial, os processos de informação e divulgação, capacitação, sistemas de avaliação e monitoramento e os sistemas operacionais e logísticos; identificar ainda a percepção dos gestores, técnicos no
processo de implementação dos serviços ofertados, bem como, identificar os elementos impulsionadores e inibidores no processo de implementação dos serviços ofertados.
Nesse sentido, a aplicação dos instrumentos de análise na implementação em políticas públicas deve obedecer critérios que são importantes como procedimento racional e sistemático com proposito de obedecer a utilização de métodos e técnicas de investigação cientifica, assim somente a avaliação de programas efetivamente implementadas pode estabelecer uma relação causal entre uma determinada modalidade de política púbica, seu sucesso ou fracasso, sua relação, impactos, propósitos e resultados sobre a condição social prévia da implementação (ARRETCHE, 2009). Boschetti (2006) afirma que a avaliação de uma política pública relacionada à categoria trabalho não se limita apenas a sua abrangência social, mas destina-se a compreender as concepções que levaram os governos a adotarem determinados tipos de políticas públicas.
Dessa maneira, compreender o ciclo de implementação de uma política pública é compreender a sociedade em seu conjunto, o valor considerado importante através dos seus interesses e necessidades, apreender que a vida em sociedade produz possibilidades, conflitos, cooperação e diferenciação, administradas pelas instituições que cuidam do controle social e conduzida pelo consenso produzido pela política. Segundo Rua (2014), o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam a relação de poder. Esses eixos refletem como essencial e constitutiva da vida social em que os atores manifestam seus interesses, suas reivindicações, e onde os conflitos são socializados e se tornam rotineiros e podendo ser ou não institucionalizados no sistema político (CAPELLA, 2018).
A primazia de uma abordagem que nos retoma ao debate da questão dos serviços ofertados pelo CPETRN expressam convergência de escolhas realizadas por grupos sociais em relação aos problema público relacionados ao desemprego, e transformações do mercado de trabalho e indicadores dessa ordem social local um dos aspectos mais centrais da ação governamental em que a observância das condições institucionais, organizacionais e políticas em que os atores responsáveis pela execução de ações do CPETRN estão inseridos e pode produzir resultados distintos dos previstos nos planos elaborados.
Assim, na ótica de uma avaliação de implementação, compreender a combinação de dúvidas e de incertezas que levam os atores responsáveis pela gestão a desenvolver racionalidades distintas que colocam em risco os objetivos da política é um elemento fundamental (SIMAN, 2005).
A compreensão do ambiente dinâmico e conflituoso no qual interagem as forças sociais e políticas é, segundo Siman (2005), fundamental frente a uma série de restrições que surgem, seja por conflito de interesses e visões da ordem social contraditórias, sendo importante analisar a capacidade institucional e organizacional das agências executoras;
compreender o nível de envolvimento e participação dos atores, gestores, técnicos e toda equipe de suporte operadores direitos e comunidade sobre as ações propostas é um fatores pode ainda impulsionar ou inibir práticas que dificultam o bom andamento da política.
Conforme Siman (2005), essas práticas podem fragilizar a política e colocá-las com instrumento de barganha e mediação aos interesses do setor privado modificando completamente o sentido primário, durante todo processo de implementação. Dessa forma, avaliar os gestores da política e os mecanismos de controle e monitoramento são fundamentais para assegurar a natureza pública das ações e a responsabilização administrativa e jurídica de todos os agentes participantes da política concebida e posta em prática, ou seja, este estudo pretende contribuir na análise através de uma política pública, em especial avaliando a implementação de um programa buscando compreender a sua ideia primária e os processos que ocorrem na etapa da implementação da política pública alteram de modo significativo ou não a concepção inicial que lhe deu origem.
A metodologia abordada neste trabalho pretende envolver vários procedimentos, a considerar a intencionalidade do projeto como apresentação do seu significado que, para Marconi e Lakatos (2019), esse significado coerente, coeso possa constituir um procedimento racional e sistemático. Para Gil (2017), tem como objetivo fornecer respostas aos problemas propostos e que desenvolvem a partir da utilização cuidadosa de métodos e técnicas de investigação. A pesquisa exploratória de caráter documental e bibliográfico, segundo Richardson (2017), visa apresentar através da revisão de literatura abordagens e perspectivas relacionadas ao problema estudado. Segundo Marconi e Lakatos (2019), isso constitui uma construção através de uma leitura detalhada e rígida em livros que constituem objetos de leitura corrente e os de referência. Nas palavras Richardson (2017), o pesquisador se localiza no tempo e no espaço as estratégias dos atores, subsumindo as perspectivas individuais manifestadas em três elementos: contexto, a história e a mudança social.
Nessa primeira etapa, conhecer a história da política pública de emprego e renda no Brasil, relacionando e apresentando os aspectos pertinentes aos mais diversos momentos do processo histórico nacional de como o SPETR no Brasil e como se apresentaram esses diversos momentos. Dessa forma, utilizando a estratégia de pesquisa visando os aspectos
determinantes para obter as informações que formatação as políticas ofertadas em cada período, analisando documentos oficiais, leis, decretos, resoluções, projetos e relatórios.
Richardson (2017) afirma que a estratégia de uma pesquisa deve fundamentar-se em pressupostos em relação ao homem, à sociedade e ao mundo em geral. Portanto, a existência de um método tem como ponto de partida as atividades sistemáticas e racionais para produção de conhecimentos válidos e verdadeiros. Nesse entendimento, a pesquisa tem aplicação de método indutivo, em que os fenômenos analisados que têm características abrangentes e as conexões são analisadas a partir das constatações particulares às leis e teorias (MARCONI;
LAKATOS, 2019). Sendo qualitativa, portanto, utilizando dois procedimentos: primeiro, a realização de entrevistas semiestruturadas com diversos atores do CPETRN participantes e envolvidos na implementação da política em análise; segundo, a prática de um tipo de observação participante.
No primeiro momento, a pesquisa busca através de um roteiro estruturado incorporar todos os elementos pertinentes ao ciclo de implementação do CPETRN, mapeando os gestores envolvidos e a natureza de sua relação com a política, com o objetivo de identificar como analisam e interpretam as vantagens e desvantagens, e verificando ainda os pontos impulsionadores e inibidores recorrentes no processo da implementação.
Além desta introdução, o segundo capitulo, inicia com um painel sintético do processo de construção das políticas de emprego e renda no Brasil, como o movimento das oligarquias nacional dos grandes proprietários de terra foi determinante na formação do mercado de trabalho nacional e suas características consolidadas pela racionalização, secularização e hierarquização dos meios burocráticos do Estado impulsionados pelas instituições, estabelecendo interconexões e tecendo comparações entre Brasil contemporâneo e as políticas públicas produzidas ao longo de décadas, a formação do mercado de trabalho, e como este evento histórico disseminou-se como prática para constituição das relações entre os governos, trabalhadores e o mercado. O objetivo é identificar os aspectos relevantes que contribuíram para a formação das políticas públicas de proteção social ao emprego e renda no Brasil.
Em seguida, aponta o atual SPETR no Brasil contemporâneo, apresentando as políticas até aqui constituídas e as formuladas do início da formatação de um sistema público de trabalho e renda e sua interface de desenvolvimento com a reforma trabalhista, apresentando seus aspectos relevantes com relação ao modelo de desenvolvimento nacional, destacando ainda a importância de pensar a política pública de emprego em uma percepção
em todo processo histórico das políticas já existentes implementadas, bem como, associada à tendência de desenvolvimento do mercado de trabalho, os impactos das novas modalidades de contratação na contemporaneidade.
No terceiro capitulo, será realizado um apanhado histórico do SPETR no RN, apresentando as políticas já existentes e as medidas apresentadas na última década; fazendo um paralelo e como se constituiu, sua fundamentação legal, seu objetivo central, os fatores políticos e econômicos e cultuais, frente as mudanças durante sua efetivação e a relação institucional com a comunidade, por fim, apresentar sua a interconexão com as políticas nacionais existentes e os reflexos no contexto social, os fatores impulsionadores e inibidores no desenvolvimento no RN em relação ao cenário nacional.
No segundo momento, faz-se necessária uma breve digressão sobre o SPETR de Natal/RN, na última década, quais as políticas já existentes e as políticas deliberadas atualmente e sua continuidade administrativa, bem como, as suas relações os atores políticos e privados fomentados pelo Estado através do Sistema Público de Emprego e Renda do Estado, além da discussão sobre os elementos norteadores da política aplicada em detrimento as múltiplas influências exercidas pelas instituições que deliberam na cidade.
Em seguida, no fechamento do capítulo, temos a apresentação do Centro Público de Trabalho Emprego e Renda de Natal, detalhando sua natureza e estrutura organizacional, o modelo difundido de métodos e tecnologias utilizadas para gestão da instituição, seus objetivos elencando seu propósito e quais os serviços ofertados, situando a proposta institucional com o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda da cidade do Natal/RN.
No quarto e último capítulo, teremos uma reflexão sobre a implantação de políticas pública e na sequencia será apresentada a anatomia do processo de implementação do centro de Trabalho, emprego e renda de Natal, buscando identificar fatores que ao longo do processo de implementação impulsionam ou inibem que um dado programa atinja seus resultados da melhor maneira possível, principal suporte teórico norteador desta avaliação foi utilizada a metodologia de análise de processo de implementação, elaborada por Draibe (2001). Na qual é detalhada a anatomia do processo de implementação, que tem como escopo: a) uma análise do Sistema Gerencial e Decisório; b) Do Processo de Divulgação e Informação; c) Dos sistemas de avaliação; d) Dos sistemas de capacitação; e) Dos Sistema logísticos e operacionais, buscando capturar eventuais distorções geradas pela definição dos procedimentos, objetivos e métodos no processo de implementação, imprescindíveis
para identificar os fatores que facilitam ou inibem o desenvolvimento dos serviços ofertados pelo Centro Público de Emprego e Renda de Natal.
Por fim, no fechamento do capitulo apresentamos o relato dos gestores, técnicos e atendentes do CPETRN sobre a crise sanitária, política e humanitária, provocada pelo coronavírus, identificando as consequências sobre o funcionamento das unidades do CPETRN, diante as medidas de quarentena e isolamento social, bem como, o comportamento dos beneficiários frente o agravamento da vulnerabilidade social dos beneficiários, e quais as medidas sanitárias adotadas, diante de novas formas de interação no processo de retomada gradual das atividades.
Por último, temos as considerações finais e as referências bibliográficas que embasaram esta pesquisa.
2 TRABALHO EMPREGO E RENDA NO BRASIL
Neste capítulo inicial, será apresentado o processo de evolução do mercado de trabalho considerado pertinente às políticas implementadas pelo Estado Brasileiro, com os traços distintos que marcaram o seu surgimento no final do século XIX. Com a passagem do trabalho escravo, em 1888, para o trabalho assalariado; a transição da economia primária de exportação para economia urbana industrial após a revolução de 1934; a consolidação da industrialização e do mercado de trabalho nos governos autoritários depois do golpe de 1964;
e o desdobramento, com desdobramento da dívida externa no começo da década 1980 a 2000.
2.1 MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL: BREVE HISTÓRICO
O Brasil se desenvolve configurado pelo grande latifúndio com grandes proprietários de terra distribuídos em oligarquias regionais, a independência do país não suprimiu as regras antes convencionadas do período colonial. A mudança da corte de Portugal é um marco histórico que tenta afirmar a colônia independente de Portugal, independência dependente de recursos do comércio exterior reflexo da indústria do café, registra-se pela intensidade da expansão da produção do café para exportação, colocando em xeque o sistema de produção pela mão de obra escrava (BALTAR, 2006). Na concepção de Cardoso (2019, p. 45)
A escravidão deixou marcas profundas no imaginário e nas práticas sociais posteriores, em torno se construiu uma ética do trabalho degradado, uma imagem depreciativa do povo, somados a isso a indiferença da minoria em relação as carências da maioria, vazada por enorme desigualdade e rígida hierarquia social. A identificação de diferentes regimes de escravidão mostraram que o Brasil colônia não era ambiente apenas dominado exclusivamente por plantations monoculturas, ou estrutura social simplificada, escravos e donos de terra eram sem dúvida classes centrais, mas elas conviviam com uma infinidade de outros grupos, determinantes para manutenção de ordem, tendo como consequência importante seria a constatação de que o trabalho escravo conviveu, no Sec. XVIII, com diferentes regimes não escravistas de trabalho (CARDOSO, 2019, p. 45).
Para Pochmann (2008), as bases de desenvolvimento nacional são fundadas na difusão do padrão de uso do trabalho assalariado, onde o grande volume da força de trabalho encontrava-se no meio rural.
Na ótica de Cardoso (2019), a imagem do trabalho e trabalhador se consolidou ao longo da escravidão em sobreposição de diferentes hierarquias sociais; de cor, religiosa, do status social associado a propriedade, de dominação material e simbólica, numa mescla de sentidos que apontam, todos, para o mesmo conceito: degradação do trabalho manual, ou dizendo de maneira mais enfática: a ética do trabalho oriunda da escravidão foi uma ética de
desvalorização do trabalho, e seu resgate do ressaibo da impureza e da degradação levaria ainda muitas décadas.
Nesse contexto, o mercado de trabalho no Brasil é marcadamente heterogêneo e dual, os indivíduos que antes tinham sua sobrevivência no trabalho agrícola passaram a recorrer às áreas urbanas buscando uma colocação nas atividades industriais. Segundo Arretche (2015), essa concentração de trabalhadores no espaço urbano foi impulsionada pela urbanização e pelo produto do processo de várias transformações do sistema normativo e foi sendo reforçada através da mercantilização com a regulação do trabalho assalariado. Além de encontrarem o respaldo na construção normativa, a nova estrutura do mercado de trabalho foi racionalizada pelas regras do sistema mercantil capitalista, sendo socialmente assimilada quase que em um processo de naturalização das relações de trabalho.
Além disso, a rápida urbanização e a expulsão de mão de obra rural, em razão da modernização agrícola e da não realização de reformas da posse de terra, geraram um contingente de trabalhadores que não foi absorvido pelas empresas de alto padrão tecnológico e que passou a trabalhar nos segmentos menos dinâmicos (LUCIO; DUCA; COSTA, 2018).
Outro fator relevante foi que o processo de abolição do trabalho escravo acompanhado de uma reforma agrária sustentável se deu com o ingresso de um contingente elevado de imigrantes europeus, produzindo um número significado de mão de obra sobrante bem no início da formação do mercado de trabalho livre no final do século XIX (POCHMANN, 2012).
Cardoso (2019) afirma que a imagem do trabalho e trabalhador se consolidou ao longo da escravidão em sobreposição as diferentes hierarquias sociais; de cor, religiosa, do status social associado a propriedade, de dominação material e simbólica, numa mescla de sentidos que apontam, todos, para o mesmo conceito: degradação do trabalho manual, ou dizendo de maneira mais enfática: a ética do trabalho oriunda da escravidão foi uma ética de desvalorização do trabalho, e seu resgate do ressaibo da impureza e da degradação levaria ainda muitas décadas.
O reconhecimento dos trabalhadores como sujeitos de direitos, como cidadãos, decorreu da lenta transição da escravidão no pais, que a fez conviver, por muitas décadas com formas não escrava de exploração do trabalho, para os quais os padrões da medida disponíveis a violência estatal e privada , a organização do trabalho e suas hierarquias de classe, a remuneração do trabalho , a convivência social entre os desiguais e a sociabilidade de um modo geral eram todos constituídos pela escravidão A herança escravista, não se limitou a sociabilidade, ela estruturou o Estado capitalista nacional, um Estado incapaz de banhar o mundo privado da regulação pública, incapaz de instituir mecanismos de proteção a sociedade tornou- se ele reprodutor das hierarquias e desigualdades sociais, o Estado brasileiro foi
desenvolvido contraponto inimigos internos: os escravos, o povo pobre, e a sedição federalista (CARDOSO, 2019, p. 65).
De acordo com Cardoso (2019), a sociedade se organiza em estamentos ou castas, as posições estando demarcadas pela hereditariedade e imbricadas numa dinâmica de obrigações reciprocas emanadas da própria estrutura de posições, os pobres estão abaixo da fronteira da necessidade, esta condição é delineada pelos ricos, já que as regras do jogo impedem que se perceba as hierarquias como um problema social, estabelecidas por condições imperativas secularizadas dia após dia, são elas que definem o senso de justiça que orientam a percepção de que a sociedade neste modelo seria justa.
O mundo sofreu mudanças em muitas vezes profundas no século XVIII o cerceamento da Inglaterra, a negligencia da nobreza francesa em relação aos camponeses são exemplos de rompimento de padrões de reciprocidade, privados das condições de obtenção dos meios de vida, ou sentindo-se extorquidos para além do que seria razoável, os pobres descobriram a desigualdade antes encoberta pelo manto das justificações encravadas na tradição da religião, os pobres se percebem muito aquém da fronteira da necessidade traçada pelos ricos. O mundo apresentado em meio a hierarquia social, regulado por parâmetros socialmente definidos por distribuição dos bens (CARDOSO, 2019).
As primeiras décadas do século XXI são marcadas pela crise do Estado do Bem-estar Social, ampliou-se o papel do mercado como o mecanismo para a satisfação das necessidades básicas e, em consequência, diminuindo os orçamentos públicos para as políticas sociais. De outra banda, houve a ampliação da vulnerabilidade social devido a problemas locais e globais relacionados às guerras, desigualdades e crises econômicas e políticas.
Essa constatação ajuda a compreender que o ciclo da industrialização (1930-1980) se deu em meio ao elevado fluxo migratório dos trabalhadores do meio rural para as cidades, sendo o desenvolvimento nacional estruturado a partir das decisões particulares dos agentes regionais, em detrimento a suas especificidades, ou seja, o mercado nacional tem sua estruturação a partir das relações do poder central e local (DRAIBE, 2004).
Para Krein (2013), a formação do mercado nacional se estruturou com bases no desenvolvimento da monocultura por região formando oligarquias agrárias, contribuindo para divisão social do trabalho. No pensamento de Pochmann (2008), a formação do mercado interno corresponde às especificidades regionais no âmbito nacional para o desenvolvimento a partir do mercado interno, recursos naturais, da mão de obra especializada, da educação e da inovação tecnológica, portanto, para além das determinações econômicas.
A sociabilidade capitalista no Brasil caracterizou-se, até meados 1940, com a paralisia estrutural e atualização dos padrões sociais de divisão e hierarquia resistentes a mudanças, o desencadeamento de ideais defendidos no Brasil, a partir de 1950, em que se projeta o capitalismo brasileiro haveria nascido em São Paulo, o capitalismo no Brasil era desigual e integrado, residindo aí a explicação de que a transição do trabalho escravo para o trabalho livre tenha como chave a imigração estrangeira, gerando uma ruptura entre o passado escravocrata e o novo ambiente competitivo, como se fosse o fim da ordem escravocrata com o processo de abolição da escravatura (CARDOSO, 2019).
Assim, a força regional construída a partir dos estados associados às especificidades de produção por região (Nordeste dependente da produção local de açúcar para exportação; a Região Centro-Oeste exploração de mineral; a Região Sudeste-Sul a produção de café) são determinantes para construção de comando político dependente da composição produtiva dos Estados. Isso desenhou um modelo centralizado com a plena autonomia federativa as oligarquias dos estados, reforçando as diferenças regionais (POCHMANN, 2008). Contudo, consolidação do capitalismo no Brasil teve inegável caráter “são Paulocentrismo”, as diferenças regionais dos regimes de escravidão produziram reflexo no tempo de transição (CARDOSO, 2019).
Como o modelo administrativo imperial era unitário, o seu controle sobre as províncias era bastante frágil a criação dos Estados na Constituição de 1891 atribui autonomia, o que fez surgir sistemas administrativos estaduais, que limitavam a expansão dos serviços e do emprego público devidos aos recursos financeiros por Estado, com economias mais fortes podiam contratar mais gente e expandir suas atividades, observa-se retração do emprego público devido à grande parte da população viver no meio rural (MATTOSO, 2001).
Nessa perspectiva, os escravos e donos de terra eram as classes centrais, mas que conviviam com uma infinidade de outros grupos responsáveis pela manutenção da ordem escravocrata; artesões e artífices nos ofícios urbanos, comerciantes, tropeiros, criadores de animais, pequenos proprietários víveres para o mercado interno, marcadores de escravos, financistas, milicianos, construtores, feitores, pequenos proprietários rurais, a plantação em monocultura com enorme extensão foi a exceção do período colônia e depois (CARDOSO, 2019).
Com a depressão de 1929, o modelo econômico nacional que era hegemônico dos tempos coloniais entrou em colapso, fragmentando as oligarquias locais, a revolução de 1930, foi um marco da construção da Aliança Liberal que agregou frações das oligarquias e
segmentos urbanos impulsionados por reformas políticas, econômicas e sociais o desenvolvimento industrial urbano acelerado fez com que, no período de 1930 a 1970, o mercado se tornasse nacional, com forte estruturação, diminuindo a participação das ocupações não organizadas passando de 55,7% da População Economicamente Ativa (PEA), em 1940, para 34,1%, em 1980. Com taxa média de expansão da população economicamente ativa de 2,6% entre 1940 e 1980, o emprego assalariado registrou aumento de 6, 2% com crescimento de média anual de 3,6% e o emprego sem registro variou em 0,6%, enquanto o desemprego variou em 0,5% as ocupações por conta própria 1,8% e as ocupações por conta própria 1,8% e as ocupações sem remuneração 0,6%. A comparação entre os anos 1940 e 1980 permite observar que de cada 10 ocupações geradas quase 8 eram assalariadas, sendo 7 com registro e 1 sem. As ocupações por conta própria, as sem remunerações e os empregados representavam apenas 20% do total dos postos de trabalho criados no mesmo período (POCHMANN, 2008, p. 62).
Regista-se ainda grande elevação dos empregos assalariados com registro, reflexo da transformação do mercado de trabalho nacional onde o emprego entre 1940-1980 cresceu à taxa média anual de 4,9% acima da variação da PEA em 4,6% e das ocupações dos segmentos não-organizado em 3,9%. Dessa forma, de cada 10 ocupações geradas no mesmo período, 7 eram do segmento organizado e 3 do não-organizado (POCHMANN, 2008, p. 63).
Contudo, o projeto nacional de industrialização ainda não estava consolidado sem preceitos estruturais dentre eles; a realização das reformas de base como: Agrária, Tributária e Social do capitalismo contemporâneo a informalidade não foi contida, resultando, de acordo com Pochmann (2012), no abandono de um projeto de desenvolvimento nacional refletiu-se na década de 1980 pela incapacidade de expandir emprego na mesma proporção do crescimento da população economicamente ativa, reflexo do cenário internacional, que com a depressão de 1929 o modelo econômico nacional que era hegemônico dos tempos coloniais, entrou em colapso, fragmentando as oligarquias locais, a revolução de 1930, foi um marco da construção da Aliança Liberal que agregou frações das oligarquias e segmentos urbanos impulsionados por reformas políticas, econômicas e sociais o desenvolvimento industrial urbano acelerado.
Mesmo com o cenário internacional favorável a timidez das políticas sociais foi espantosa, em 1923 Artur Bernardes constituiu o conselho Nacional do Trabalho. As medidas adotadas por Eloy chaves como deputado federal, ajudando a criar a caixa de aposentadoria e pensão dos ferroviários medida que seria estendida a 47 outras categorias profissionais em
1930, lei concedendo 15 dias de férias remuneradas aos profissionais da indústria, comércio e bancos, consolidado em 1925, e o código de menores 1927; a lei somente disciplinou as condições do trabalho industrial de mulheres e crianças em 1917; e temos a obra social da primeira república para os trabalhadores urbanos, outro evento importante foi a convenção nº12 da Organização Internacional do trabalho, garantindo a indenização por acidente de trabalho aos trabalhadores agrícolas que só foi ratificada em 1957 (CARDOSO, 2019).
Nessa conjuntura, o Brasil tem as primeiras iniciativas das políticas públicas com abrangência na regulação dos conflitos por iniciativa do poder público com o advento da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) as preocupações governamentais são concentradas em ampliar novos empregos assalariados protegidos por leis sociais e trabalhistas, mais garantia e proteção ao desempregado (POCHMANN, 2008).
O Estado Constitucional é um ordenamento jurídico e um arranjo institucional em movimento, cujas as mudanças são fruto de pressões e disputas internas (de sua própria e multidimensional burocracia e das forças políticas que a compõem) e injunções e conflitos externos (as próprias instituições estatais ; e a nação , vindas de outros estados nação e que ê o ponto de convergência e lugar de processamento dos projetos do seu próprio ordenamento como elemento constitutivo inescapável da ordem econômica e social. O direito é a formalização momentânea do objeto das disputas políticas entre grupos e ou classes sociais, em geral hierarquizados que se alinham de maneira quase sempre fortuita, mais ou menos estruturada segundo o caso, tendo em vista fazer valer interesses (Econômicos, institucionais, familiares, individuais, crenças e valores, (Religiosos, éticos e morais) (CARDOSO, 2019, p.
67).
Nesse sentido, o Estado começou a legislar de forma extensa e detalhada sobre as condições das relações de trabalho e de organização sindical, instituindo direitos coletivos com visível controle sobre as organizações dos trabalhadores, onde a ideia central era eliminar a possibilidade de conflito entre trabalhadores e os empresários que viesses a prejudicar o desenvolvimento do país, marcado pela urbanização e industrialização (CAMPOS, 2015).
A construção dessas normas teve como objetivo a regulação do mercado de trabalho e garantir proteção mínima aos contratos de trabalho e as possíveis rescisões, contudo, consubstanciadas em instituições como os sindicatos e os órgãos da inspeção e da justiça laboral. Desse modo, a CLT foi desenvolvida para viabilizar as relações de trabalho com ênfase na industrialização da economia e urbanização da população com a cooperativa política, com isso assegurando a formatação do projeto capitalista no avanço da manufatura, com enorme demanda de mão de obra barata, assim mantendo os conflitos sob controle a política estaria afastada dos riscos do uso da força de trabalho como força de oposição através dos preceitos do anarquismo, em voga no início do século XX, assim, a construção de direitos e garantias aos trabalhadores, com a condição de que estes se abstivessem do conflito, como
mecanismo de definição de sua posição na sociedade que começava a se desenhar no Brasil (BIAVASCHI, 2007).
A expansão do aparelho do Estado econômico nacional, entre 1930 e 1945, seguiu a centralização com princípio dos comandos funcional e administrativamente marcado pelo Estado durante o governo provisório (1930-1937) e o Estado Novo (1937-1945). Conforme Draibe (2014), esses períodos constituem-se como fases cruciais do capitalismo industrial e do estado capitalista no Brasil se formando em um curto prazo de tempo e quase que simultaneamente. Essa dinâmica de rápida urbanização produto da industrialização coloca o Brasil já a partir diante do colapso mundial frente a crise de 1929, reforçando o fim da república das oligarquias, depois da revolução de 1930, o Brasil tentou formular um modelo produtivo a partir da produção de bens primários fazendo uso do trabalho assalariado dos imigrantes, processo que se formatou a partir da centralização do poder público, contudo, não conseguiu sua completa estruturação.
Moretto (2001) explica que, apesar da tendência, o mercado de trabalho não chegou a se estruturar de forma completa como nos países centrais onde a relação salarial tornou-se determinante, após o fim da segunda guerra. Esse momento de ascensão do capital nacional no processo de industrialização coincidiu com a presença de governos autoritários entre 1930 e 1945, as forças produtivas ficam subordinadas ao capital pela dinâmica de acumulação deste, que ao exigir qualificação técnica para o trabalhador assalariado impõe sua condição e determina os preços do trabalho (POCHMANN, 2016).
A população agrária subsistia, mal integrada ao novo cenário apresentado pelo mercado de trabalho urbano, o poder público se limitou a apoiar o desenvolvimento nas cidades que mostraram crescimento intenso, com o tratamento diferenciado dos investimentos por parte do poder público, as contradições e desigualdades sociais se intensificam, com o crescimento do emprego assalariado na região urbana (BALTAR, 2006).
Ou seja, mesmo diante do crescimento industrial com a elevação da oferta de trabalho no decorrer dos anos produzidos pela industrialização da econômica e urbanização da população, a enorme força de trabalho não consegue ser absorvida, gerando novas modalidades de ocupações e constituindo a informalidade. Assim a estruturação do mercado urbano no Brasil se constituiu com elevada oferta de mão de obra urbana reflexo da ineficiência de políticas para questão agrária.
Na visão de Krein (2013), o país não conseguiu alavancar o mesmo grau de homogeneização e proteção social conquistado no pós-guerra em países desenvolvidos,
especialmente na Europa, a nossa regulação pública ficou manca, portanto, a regulação do mercado de trabalho não pode ser observado apenas pela perspectiva de uma meio de resolução de conflitos, mas como instrumento em que alguns setores das oligarquias regionais instrumentalizaram pela política através do Estado para manter o projeto de industrialização e consolidação do projeto capitalista brasileiro nos moldes da burguesia agrária nacional.
Portanto, a dinâmica do mercado, se pautou no impulso da industrialização e da urbanização, modificando completamente a PEA com a inversão do trabalho rural para urbano com expressivo assalariamento dos setores industrial e de serviços, houve o intenso crescimento da população a procura de oportunidades para sobreviver. Isso resultou em diversos problemas de infraestrutura para absorver o crescimento populacional, em meio as condições que lastreavam essa relação o poder público além de absorver os conflitos, promoveu o desenvolvimento da economia através da incorporação politicamente determinada dos assalariados urbanos ao modelo de acesso com a imposição dos padrões mínimos para as condições de trabalho, em simetria justiça do trabalho e sindicatos oficiais de trabalhadores e empregadores, o poder público no Brasil não se empenhou neste período, em ordenar a entrada e saída das pessoas no mercado de trabalho, não atuou para evitar o elevado índice de rotatividade nos empregos, no tocante a definição de requisitos para estabilizar as pessoas em determinadas atividades.
Ao contrário as políticas apresentadas consolidaram as bases do capitalismo global em detrimento aos interesses nacionais em um processo de acomodação do poder público aos interesses do capital externo, e ainda gerando o empobrecimento da capacidade de construção de uma bases tecnológica, intelectual e substancial para o desenvolvimento do Estado nacional essa indefinição do papel do Estado, vai refletir no conteúdo e forma de como as políticas vão sendo constituídas no cenário nacional (BALTAR, 2014).
O rápido movimento do aparelho econômico, entre 1930 e 1945, foi articulado pelos aparelhos regulatórios do Estado, dentre eles; órgãos, códigos e peças legislativas que deram suporte a elaboração das políticas econômicas de caráter nacional que solidificam o Estado Capitalista e com a incorporação do sindicato pelo intervencionismo paternalista do Estado, conduzidos pelo intervencionismo do ativo avanço industrial (DRAIBE, 2014).
Nesse cenário, surge, então, o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, em 1931, e em seguida o departamento nacional do trabalho, em 1932, e do conselho de imigração e colonização, em 1938, estabeleceram as bases institucionais das relações de trabalho, com significado de “estatização” da luta econômica de classes, e estruturação
sindical, ambos mediados pelo controle Estatal. Conforme Draibe (2004), a as instituições criadas para administração direta e indireta foram associadas ao projeto de integração nacional e ao avanço da industrialização sob a ótica das regras do capitalismo global.
Com essa configuração, o caráter cautelar do Estado sobre o mercado de trabalho e as relações trabalhistas manifesta-se claramente nos instrumentos legais da década de 1930 e completa-se, em 1945, com a CLT e o conjunto de regulações que concluíram por abranger, a previdenciária, o movimento sindical e a organização da justiça do trabalho.
Um dos principais aspectos desse processo de consolidação das leis trabalhistas em meio ao processo de consolidação do trabalho urbano e industrialização nacional é a representação do caráter cautelar do Estado e sua dependência aos regramentos do mercado.
Para Pochmann (2012), isso significa a passagem da sociedade agrária para urbano-industrial estruturada em baixos salários mesmo com a expansão econômica. Portanto, uma contradição que aporta a desigualdade e os elevados índices de desemprego.
Logo, se percebe o processo de racionalização do Estado em matérias de direitos universais que tem como pano de fundo lutas sociais, assim a História do Trabalho tem seu início, ou seja, a efetivação do poder estatal sobre os recursos essenciais e estratégicos define e molda os Estados Nacionais. Draibe (2004) afirma que é importante registrar a direção tomada pelo Estado brasileiro, desde os anos 1930, quando se reafirma o projeto de desenvolvimento do capitalismo, de sua forma e ritmo, visando ao avanço da industrialização, com seu formato e dinâmica que revelaram ao longo dos anos os limites impostos à autonomia do Estado por sua substância social. No enfoque de Dedecca (2005), esse processo ocorreu sob a lógica sistemática e um mercado de trabalho com baixa efetividade de proteção social.
Cardoso (2013) destaca que é importante apreender que o processo de formação e estruturação do mercado de trabalho não estão dissociados da construção social e que parte do processo de desenvolvimento econômico se faz constituindo o papel do Estado e moldando o sistema de proteção das políticas públicas de proteção ao emprego e renda. Dessa maneira, o processo de industrialização não pode ser analisado apenas por aspectos negativos em relação ao desenvolvimento nacional, se observou sensível diminuição na taxa de analfabetismo, a expansão do sistema escolar, alargamento de infraestrutura básica, saneamento, transportes e comunicações pelo processo de difusão de tecnologia em todos os segmentos da vida social e econômica, aumento da força de trabalho urbana e assalariada com o surgimento dos
sindicatos, associações de direitos civis se constituindo uma abordagem de desenvolvimento social. (CACCIAMALI, 1988).
Importante considerarmos que a estruturação do mercado de trabalho proporcionaram conquistas como a incorporação de uma enorme parcela da população economicamente ativa no assalariamento e que essa estruturação contou com o impulso e avanço dos mecanismos do Estado, por outro lado, o padrão de desenvolvimento gerou ocupações de baixa qualificação profissional, contudo, qualificações em segmentos mais modernos tecnologicamente da economia o que deixou o mercado ainda mais heterogêneo, gerando um incremento no nível de emprego na outra ponta o desenvolvimento do capital mercantil urbano que com expansão do mercado de massas para bens de consumo apesar do baixo nível da renda da população (BALTAR, 2006).
Os anos seguintes revelam que a relação do mercado, trabalhadores e governo demonstram a imensa dificuldade em superar os problemas estruturais do mercado de trabalho com foco em avançar na regulação pública do trabalho para uma perspectiva amplamente substantiva do ponto de vista social e democrática (KREIN, 2013).
Já em meados de 1946, a Constituição implementou a política de assistência ao desempregado como um direito do trabalhador, a primeira com a Lei nº 4.923/1965, cadastro permanente de admissões e dispensas de empregados e instituiu um plano de assistência ao desempregado, em 1947, foi criado o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), com objetivo flexibilizar o processo de demissão dos trabalhadores (IPEA, 2006), benefício que deveria ser custeado pelo Fundos de Assistência ao Desempregado (FAD) com recursos provenientes de 1% da arrecadação da folha salarial das empresas e de uma parcela de contribuição sindical, para ter acesso, o trabalhador deveria ter sido demitido sem justa causa ou por fechamento total ou parcial da empresa.
O FGTS foi criado com objetivo de garantias ao trabalhador desempregado, mas, se revelou em um enorme incentivo a dispensa imotivada gerando elevada a rotatividade, visto que os empregadores não precisavam mais pagar grandes indenizações no momento da dispensa do trabalhador. Teve como efeito a redução da proteção financeira ao trabalhador desempregado, onde o salário por ano trabalhado regidos em lei estavam sendo suprimidos, frente a instabilidade do mercado nacional os trabalhadores passaram a ter baixa permanência em tempo de serviço, menos de um ano. Assim, a proteção oferecida pelo poder público no momento do desemprego deixa de fazer parte do sistema de proteção público do emprego e renda.
Nesse período, acontece a criação pelo Estado do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio em 1931, e a organização de toda equipe técnica. Em 1938, foi estabelecida as bases institucionais para regulação do trabalho, o seu maior significado era a estatização da reinvindicação da ação do Estado sobre o mercado de trabalho e as próprias relações de trabalho como a criação do Ministério do Trabalho Indústria e Comércio, em 1931, com a devida organização técnica, como o departamento nacional mediada pela regulação do Estado, o sindicalismo de Estado aprofundou este movimento (DRAIBE, 2004).
Configura-se, nesse momento da História, as relações do Estado sobre as questões pertinentes ao mercado de trabalho e as relações de trabalho que se complementam, em meados 1945, logo após a CLT, através de um conjunto de regulações que iram ter abrangência das relações com os sindicatos, o direito do trabalho e o direito previdenciário.
Draibe (2004) identifica que o Estado criou sua base jurídica institucional para o funcionamento e integração do mercado de trabalho, mas também organizou, sob sua proteção o próprio sistema de proteção classista levando os extremos econômicos a uma ação regulatória e intervencionista.
A regulação do trabalho e sua institucionalização, nas décadas de 1950 e 1960, levou o Estado a exercer a regulação direta das relações de trabalho e ou a cumprir a função de avalista, dos direitos e deveres acordados nas convenções coletivas. Dedecca (2005) afirma que, com esse legado, temos ainda incipiente a flexibilização das relações de trabalho, com a criação do FGTS a demissão dos trabalhadores estava dentro das políticas impositivas do mercado.
A ideia de que a inclusão dos trabalhadores na dinâmica social e no regime político brasileiros deu-se, principalmente (embora não exclusivamente) pela regulação multidimensional das relações de classe, e muito particularmente do mercado de trabalho, organização política, mobilização social, cooptação ou controle das classes trabalhadoras e seus representantes ao longo da história não podem ser adequadamente compreendido fora do quadro da instituição de direitos e garantias legais ao trabalhador individual e seus representantes sindicais, o que lhes deu visibilidade perante o Estado, assegurou-lhes voz a arena pública, enquanto um nascente e precário sistema de seguridade social forneceu alguma rede de proteção social para eles e suas famílias (CARDOSO, 2019, p. 229).
A legislação trabalhista foi, então, transformada em importante objeto das disputas hodiernas entre capital e trabalho para torná-las válida nas relações de trabalho, legislação instituída de forma autoritária e sob estrito controle estatal. O que é decisivo e que ela moldou as expectativas e as práticas do capital e trabalho de forma intensa e profunda ao logo do século XX. A lei definiu temas, o escopo e o
